行刑反向銜接制度檢察實踐及優化建議

摘 要：通過開展行刑反向銜接，檢察機關對不起訴案件的行政處罰情況進行監督。檢察機關行刑反向銜接工作存在剛性保障不足、線索移送不暢、檢察意見質效不高和行政機關對檢察意見接受程度不一等問題。應當立足檢察工作實際，聚焦難點堵點問題，加強頂層設計，建立案件移送、證據轉換等統一標準。在發揮檢察機關主導作用的同時，厘清檢察權和行政權的邊界，深化行政機關的銜接協作。提升檢察人員能力，提高檢察意見的精準性和可執行性，確保行刑反向銜接制度順利實施。

關鍵詞：行政執法 刑事司法 行刑反向銜接 檢察意見

一、行刑反向銜接制度背景及現實意義

檢察機關通過行刑反向銜接對不起訴案件的行政處罰進行監督，在提升社會治理水平、應對刑事犯罪發展以及促進公正與效率等方面具有重要意義。

（一）制度化背景

我國的行刑反向銜接肇端于1996年《刑事訴訟法》第142條，后續出臺的規范性文件也對其不斷重申。2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱“黨中央《意見》”）指出“健全檢察機關對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關主管機關給予行政處罰、政務處分或者其他處分的制度”，對“反向移送機制”進行強調；2021年7月，修訂后的《行政處罰法》首次在法律層面明確行刑雙向銜接機制；同年9月，最高檢發布《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（以下簡稱《行刑銜接規定》），對檢察機關開展“行刑雙向銜接”工作作了更為具體的規定；2023年7月，最高檢出臺《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱《雙向銜接意見》），將行刑反向銜接進一步制度化、規范化。

2024年7月，最高檢應勇檢察長率調研組在貴州調研時強調，“行刑反向銜接是行政檢察的一項重要職能。要堅持實事求是、依法監督，嚴格把握可處罰性原則，持續做深入、做規范、做出成效”。［1］黨的二十屆三中全會明確提出，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。行刑反向銜接具有明確的制度化背景，在實際工作中也一直存在，但實踐中落實情況還有較大提升空間，亟需健全檢察監督與行政執法銜接制度。［2］

（二）現實意義

首先，社會治理層面。《雙向銜接意見》的出臺，有效解決了行刑反向銜接制度供給不足問題，為工作落實提供了規范指引。通過對不起訴案件中當事人的行政處罰持續跟進監督，避免“不刑不罰”，實現“罰當其錯”，消除追責盲區。其既能提高違法犯罪成本，又能減輕社會治理中的刑罰成本，深化對行政機關的法律監督，又能在反向銜接機制末端深入促進社會治理。

其次，刑事犯罪發展層面。從1997年《刑法》到2024年《刑法修正案（十二）》，增加的70個罪名中，屬于典8+cabYApnJc60esVDdL1Wg==型輕罪的罪名有23個。根據最高檢相關數據，宣告刑為3年以下有期徒刑的輕微刑事犯罪占到全部犯罪的80%以上，并已維持十年已久。［3］行刑反向銜接既貫徹了刑法謙抑性原則，保障了寬嚴相濟刑事政策的落實，又織密了犯罪治理責任網，使治罪與治理無縫有效銜接。

最后，司法實踐層面。其一，行刑反向銜接流程加快了案件流轉，顯著縮短了案件辦理周期。其二，行刑反向銜接對檢察意見的采納和履行消除了部門間的法律適用差異，確保了法律的統一適用。其三，行刑反向銜接對行政執法行為的監督有效減少了執法中的權力濫用和不當干預，確保了執法行為合法。

二、檢察機關在行刑反向銜接中的職能作用

明確檢察機關在行刑反向銜接中的職能作用，是有效解決檢察實踐中行刑反向銜接制度困境的重要前提。檢察機關在行刑反向銜接中的職能作用主要體現在對法律監督案件的移送、對案件的實質性審查以及跟進移送案件等方面。

（一）法律監督案件的移送

“銜接”一詞在文義上屬于程序范疇。有觀點認為，反向銜接就是程序上的工作，表現為案件線索和法律文書的傳遞。即刑事檢察部門將不起訴的案件線索及相關刑事案件的卷宗移送行政檢察，行政檢察將檢察意見書送達行政機關。這種觀點顯然是片面的。無論是正向銜接還是反向銜接，“銜接”不僅涵蓋了刑事司法與行政執法之間案件的移送關系，更加體現了一種檢察監督活動的移送。［4］檢察機關向行政機關移送的檢察意見書是一種帶有法律權威的法律文書，是一個帶有確定性結論的檢察案件，相對應的行政機關應當依法辦理，并及時回復。［5］從制發檢察意見書開始，行政機關對案件的執法活動就進入了檢察機關的監督范疇，若不依法落實檢察意見內容，會引起后續的監督程序。

（二）對案件的實質性審查

在司法實踐中，行政檢察部門對案件的審查是進行實質審查還是程序審查認識不一，做法不一。有的認為刑事檢察部門對是否承擔刑事責任做過實質性審查，理應對是否給予行政處罰主導審查；有的將行刑反向銜接案件劃分為刑事責任型、線索移送型，提出刑事責任型反向銜接案件，由刑事檢察部門主導實質性審查，線索移送型案件由行政檢察部門主導實質性審查。［6］實際上，刑事檢察部門在作出不起訴決定后，對被不起訴人是否應該給予行政處罰給出初步意見即可，由行政檢察部門進行全面審查，但是行政檢察部門辦案人員可以與刑事檢察部門辦案人員共同研討，一體履職，實現有序銜接。

（三）對移送案件的接續跟進

通過對不起訴案件的實質性審查，檢察機關認為需要給予被不起訴人行政處罰的，向行政機關制發檢察意見書。但檢察意見并不是一發了之，對于行政機關超期未回復的，應當及時跟進監督，審查行政機關落實檢察意見的情況，對于行政機關對被不起訴人應當作出而未作出或錯誤作出行政處罰決定的行為，經審查后認為行政行為違法，制發糾正違法檢察建議予以糾正。如果行政機關糾正違法行為，可終結案件。若不糾正，可依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第125條啟動跟進監督程序。［7］

三、行刑反向銜接制度面臨的實踐困境

在檢察實踐中，行刑反向銜接制度的實施面臨著剛性保障不足、線索移送不夠順暢、檢察建議質效不夠高以及行政機關對檢察意見的接受程度不一等困境，在一定程度上阻礙了反向銜接制度的有效運行。

（一）剛性保障不足

檢察機關運用監督權監督行政機關，需要法律明確授權。在行刑正向銜接過程中，涉嫌犯罪案件行政執法機關不移送時，刑事檢察部門可以查詢案件情況、查閱案卷材料、提出檢察意見、下發書面通知，公安機關或行政執法機關應當予以配合、書面反饋。但是這些規定并不能類推出行政檢察部門也可以行使上述方式，用于反向銜接監督中。［8］盡管《刑事訴訟法》《行刑銜接規定》《雙向銜接意見》等明確了檢察機關提出檢察意見的回復時限及通過制發檢察建議跟蹤監督的規定，但在實踐中對行政機關仍然沒有約束力。另外，目前規范行刑反向銜接的都是一些規范性條文，更多地體現在中央精神和相關文件要求層面，雖然有相對的強制力和約束力，但不具有獨立的法律效力。

（二）線索移送不夠順暢

在檢察工作中，刑事檢察人員的實踐導向是圍繞立案監督、糾正違法、追捕追訴等刑事處置事項“辦結”刑事案件，對行政處罰監督關注不夠，對不起訴案件線索向行政檢察部門移送不夠積極。另外，在是否對被不起訴人作出行政處罰方面，刑事檢察部門與行政檢察部門存在不同的傾向。刑事檢察部門通常認為對嫌疑人作出不起訴決定后，如果告知其還將面臨從嚴的行政處罰，可能會影響嫌疑人認罪認罰，還可能出現嫌疑人尋求用刑事處罰避免高額行政處罰的情況；而行政檢察部門受理刑事檢察部門移交的反向銜接線索后，對案情的認知多來自書面審查，通常會剝離刑事案件辦案過程，從被不起訴人應受到的懲戒效果出發，更傾向于作出行政處罰［9］，不同的處理意見影響了移送線索的主動性和積極性。

（三）檢察意見質效不夠高

一方面是提出率不高。近三年Q市F區檢察機關對作出的不起訴案件向行政機關制發檢察意見情況顯示，2021年制發率為6.0%，2022年制發率為6.1%，2023年《雙向銜接意見》下發前制發率僅為2.9%，《雙向銜接意見》下發后，制發率為25.8%，檢察意見制發率雖有提升但仍不理想，且制發檢察意見中大多為相對不起訴案件，對存疑不訴及絕對不訴爭議較大，尚未走上“應發必發”的規范化之路。［10］另一方面是精準性不夠。行政法律法規體系龐雜，需配備有專業能力強的專職辦案人員。但現實情況是無論是刑事檢察還是行政檢察辦案人員大多只精通一種業務，存在對行政處罰啟w4iFZhJWh3yS1VsQqE/kSw==動條件把握不當、刑事拘留與行政拘留性質掌握模糊、刑事司法與行政執法標準混同等問題，影響檢察意見精準制發。

（四）行政機關的認可度不一

實踐中，行政機關對待檢察意見書有三種傾向：一種是引用《刑事訴訟法》第177條，認為法律沒有作出行政處罰必須遵照檢察意見的相關規定，行政機關是否遵循、采納檢察意見并及時予以回復具有極大的主觀性，不具有穩定的預期性。二是在某些特殊領域，存在行政處罰的力度高于刑事處罰的現象，如銷售有毒有害食品行為，刑事處罰以銷售金額50%為罰金起點，行政處罰以10萬元為罰款起點，對一個銷售金額不大的行為人，可能出現免予刑事處罰卻要承擔巨額行政處罰的情形。被不起訴人難以接受，行政機關存在畏難情緒。還有一種傾向是，將檢察意見作為執法依據，甚至是免責的依據，行政機關對被處罰人的家庭狀況、罰款執行能力完全不作考慮，完全遵從并直接執行，轉嫁矛盾隱患。

四、行刑反向銜接制度優化建議

為針對性解決檢察實踐中行刑反向銜接制度面臨的困境，提升檢察機關在行政執法與刑事司法銜接中的作用，需從健全制度機制、更新監督理念、夯實履職能力和深化協作等多個維度提出切實可行的建議，確保行刑反向銜接制度的順利實施。

（一）健全制度機制，完整體系

一方面，加強頂層設計。建議制定統一的關于行政執法與刑事司法銜接工作法律規范，并推動更高位階的法律法規出臺，形成完整的法律體系；同時梳理整合已印發的規范性文件，及時清理與上位法相沖突的規范性文件。對案件移送、證據轉換、銜接保障制度、當事人反悔的處理方法等問題統一標準，以規范性文件的形式予以固定，更好地指導反向銜接工作順利開展。［11］另一方面，提倡探索創新。檢察機關內部、檢察機關與行政機關之間可以簽訂《行刑反向銜接協作機制》，在思想上形成統一認識，在程序上實現規范暢通。另外，可以通過“府檢聯動”將行刑反向銜接工作提升到統籌政府層面協同推進，提升監督剛性。

（二）更新監督理念，暢通路徑

首先，要強化檢察機關在行刑反向銜接工作中的職責。檢察機關肩負啟動、推動及監督職責，要突出行政檢察部門的牽頭主導作用，履行全面審查、協調歸口以及后續跟蹤落實等職能，從而整合內部力量，減少推進阻礙。其次，要厘清檢察權和行政權的邊界。要秉持檢察監督的謙抑，不能大包大攬，或干預、代為行政機關依法行政，做到到位不越位，在強化反向銜接監督的同時，充分尊重行政執法權的運行規律，保障國家法律的統一實施。另外，要兼顧形式公平與實質公平，避免“機械司法”，切不可偏廢任何一個方面，一刀切式地禁止“不刑不罰”或絕對追求“或刑或罰”均不可取。

（三）夯實履職能力，提升質效

更新法治觀念，切實轉變“刑事辦結”“辦結即辦好”“不起訴即完結”等錯誤思想。加強專業化能力培養，通過與刑事檢察部門、行政執法部門開展互派交流、案例研討等活動，凝聚專業共識，切實提升治安、環保、食藥、金融等專業領域的認知，進一步提升職業綜合素能；強化專業化辦案團隊建設，保持人員穩定、保障辦案力量，實現專人專班負責行刑反向銜接工作，確保履職效能更加充分釋放；對案件進行全案審查、實質審查，不局限案卷材料，必要時通過詢問當事人、相關人員，現場走訪、勘驗等方式開展調查核實，查明違法事實，確保提出行政處罰的意見及建議具有合法性、必要性、規范性、適當性，提高檢察意見或建議精準性、可落實性。［12］

（四）深化銜接協作，形成共識

一方面，要在內部與刑事檢察深入貫通，融合監督。做到“統一審查”“統一出口”“統一問效”，即在案件審查起訴階段，就與辦案人統一思想，共同分析研判、釋法說理。線索移送后，由行政檢察部門進行統一把關、與外對接，避免多頭聯系造成的信息不對稱，直至督促行政處罰落實到位。另一方面，要在外部與行政機關橫向聯動，無縫對接。搭建好案件移送、案情通報、數據互聯、異議處理、聯席會議、信息共享、處罰結果反饋平臺，保障行政機關及時掌握案情。依托偵查監督與協作配合辦公室，將協作關口前移，對證據證明標準存疑、涉及行政領域專業知識較強的案件，邀請行政機關提前介入，同步審查、共同施策、聯合追查，助推檢察意見落地落實。