農村互助養老長效運行的困境與優化路徑

摘要：在當前農村人口老齡化日益嚴峻而家庭養老功能日漸弱化的背景下，農村互助養老逐漸成為近年來應對農村養老困境的有效舉措。本文基于對蘇北F縣農村幸福小院的調查發現，農村互助養老模式在實踐中取得較大成效的同時，也存在限制其長效運行的困境，主要表現為資金籌集困境、管理運行困境、老人互助困境和服務供給困境。因此，農村互助養老長效運行的優化路徑應從拓寬資金籌集渠道、規范管理運行、激勵老人互助、優化服務有效供給等方面入手。

關鍵詞：農村互助養老 運行困境 優化路徑

* 基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“農村光棍問題及其社會風險治理研究”（編號：21YJA840009）；國家社會科學基金課題“國家生育政策調整對女性生育及勞動力市場供給的影響及對策研究”（編號：19BJY053）。

黨的二十大報告提出，要實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。農村互助養老作為一種投入少、推廣容易、可復制性強的模式逐漸進入大眾視野，其秉持我國傳統文化中“互助互愛”的理念，在全國廣泛開展，在實踐中產生出農村幸福院、居家養老服務大院、老人協會、時間銀行等不同形態。然而，農村互助養老在實踐中面臨諸多困境。基于此，本文以蘇北F縣幸福小院為例，實地調研農村互助養老的運行實踐與取得的成效，分析制約農村互助養老長效運行的現實困境，并提出推動農村互助養老長效運行的優化路徑，以期助力鄉村振興戰略的實施。

一、蘇北F縣農村幸福小院互助養老運行實踐

根據第七次人口普查數據顯示，蘇北F縣60歲以上老年人口占比達22.03%。伴隨老齡化深入發展，F縣根據自身實際情況，不斷探索應對老齡化的養老模式。2018年，F縣在全市范圍內率先出臺支持農村互助養老的政策文件，開始試點推行幸福小院。在借鑒互助幸福院模式的基礎上，兼顧縣域發展詳情，F縣農村因地制宜的建立起“白天互助生活，晚上各自回家”的幸福小院，切實提高了老年人獲得感、安全感和幸福感。F縣農村幸福小院互助養老模式贏得了農村老人和社會各界的諸多好評，該模式在2021年獲得該市“基層老齡工作創新項目”一等獎。2023年，F縣民政局申報的《打造農村幸福小院，創新農村互助養老模式》入選江蘇省養老服務優秀案例。據F縣民政局提供的數據，截至2023年底，全縣累計建成農村幸福小院86家，輻射全縣100個行政村、418個自然村，惠及老人5萬余名。本文的調研地點主要集中于被媒體廣泛關注和報道的F縣W村、S村、D村和T村的幸福小院。

（一）多元主體有效扶持

F縣積極探索建立“政府主導、市場化運作、社會力量參與、多元主體協同”的農村互助養老服務規范。F縣各村人民政府、街道辦事處是建設農村幸福小院的責任主體，把建設農村幸福小院納入年度民生工程項目。縣民政、財政部門負責農村幸福小院建設審批、驗收及服務指導工作，協調相關部門做好農村幸福小院公共基礎建設設施的配套。此外，F縣研究制定農村幸福小院建設和運營補助政策，將該縣財政統籌部分養老服務體系建設資金用于支持幸福小院建設運營，對建成后并驗收合格的幸福小院，最高給予一次性建設補助20萬元。

（二）因地制宜選址建院

F縣農村幸福小院建設按照因地制宜、統籌規劃、形式多樣、實際實用的思路，在場地的選取上，最大程度地利用現有資源，利用農村閑置的學校、幼兒園、衛生室、村“兩委”用房、企業廠房、農家大院等，按照村級主辦、互助服務、社會參與、政府扶持的原則，建設農村幸福小院。調研點W村的幸福小院就是利用一所閑置的小學校舍，村委會對其進行簡單裝修和改造后，將其建設成幸福小院。S村和D村均選擇租用因舉家搬遷至縣城而長年閑置的村民院落。T村選擇裝修改造廢棄的企業廠房作為幸福小院的活動場地。

（三）服務供給豐富全面

F縣幸福小院以滿足農村老年人養老服務需求為目的，以“鄰里照料、助餐助浴、抱團互助”為主要服務方式，提供的服務以助餐為重點，輔以助浴、助潔、助醫、助樂、助行，以及康復理療、心理支持、精神慰藉、娛樂休閑、法律咨詢等延伸性服務。例如，以調研地S村幸福小院為例，為了讓該社區老人，尤其是獨居或生活無法自理的老人可以每天準時吃到可口的飯菜，該社區的幸福小院啟動老年助餐服務行動，開展食堂建設。調研期間，每天有50多名老人集中在幸福小院食堂就餐，每位老人每月僅需繳納一二百元費用即可。另外，該幸福小院還為腿腳不便的老人提供送餐服務。

（四）協同管理保障運行

F縣幸福小院的日常運營和管理以村委會和老年協會主導。村委會對幸福小院開展的活動予以支持，參與日常運行管理，對其資金虧空進行兜底，維持其運作。村級老年協會協助管理幸福小院，老年協會可以發動具有一定專業技能及熱心腸的老人參與到幸福小院的管理隊伍中來，如退休老教師、老醫生、老干部等，這在一定程度上提升了當前幸福小院運營管理的水平。此外，村里的老年人，幸福小院的專業服務人員、助老員和志愿服務者也都可以參與到幸福小院的管理隊伍中來。

二、蘇北F縣農村幸福小院互助養老取得的成效

（一）滿足了老年人的基本養老需求

F縣幸福小院針對當前農村老年人尤其是獨居老人就餐困難、日常生活不便、精神慰藉缺乏等問題，為不愿離家的老年人提供鄰里互助、搭伙助餐、互相照料、文體娛樂等服務，滿足了老年人的日常生活照料和精神慰藉等基本養老需求。例如，調研點D村的幸福小院，面積近1000平方米，內設食堂、洗衣間、洗澡間、體檢室、康復室、棋牌室等服務配套設施，主要為村上獨居老年人提供助餐、助浴、體檢、康復理療等綜合服務。T村的幸福小院服務惠及范圍比其他三個調研村更廣泛，面向全村老年人，提供的養老服務更加多元化，基本可以滿足不同類型老年人的養老需求。

（二）提升了老年人的成就感與社會參與感

F縣幸福小院互助式養老模式通過對不同老年群體進行動員，構建起覆蓋全體老年人的互助網絡。鼓勵有公益熱情、身體健康的低齡老年人群體為高齡老年人提供養老服務，鼓勵老年協會參與幸福小院的日常管理，同時不斷吸納以退休老教師、老醫生、老干部、老黨員為主體的“精英老年人”參與到互助養老中來，賦予老年人公共身份與組織角色。老年人在參與村莊公共生活的過程中獲得了認可和尊重，他們的家庭地位和社會地位也逐漸提高，成就感與社會參與感得到提升。

（三）降低了養老服務的供給成本

F縣幸福小院的資金來源多元，主要來源于政府財政補貼，并輔以村委會集體出資、企業捐贈和老人適當繳費。老年組織還會依托老年精英的人力資源及人際關系承接社會資源和獲取慈善性捐贈。此外，農村互助養老主要依靠低齡老年人與高齡老年人之間的互助以及志愿者的無償服務進行服務供給，有效節省了勞動力成本。這種多元籌資方式和服務供給方式都會在一定程度上降低了養老服務的供給成本。

（四）增強了農村社區的凝聚力

幸福小院的互助行為和社會活動使得老人之間的情感連接更加緊密，老年人對村莊社區的歸屬感和認同感日益增強。在一些以村為單位參與的文藝演出或比賽等公共文化活動中，在物質獎勵和榮譽表彰的激勵下，村民的榮譽感和價值感被充分激發，參與公共活動的責任意識被喚醒，農村社區的凝聚力得到進一步提升。

三、制約蘇北F縣農村幸福小院長效運行的現實困境

（一）資金籌集困境

1.地方財政支持不足。作為農村互助養老主要的資金支持主體，地方政府在幸福小院互助養老中的資金支持作用明顯不足。F縣農村幸福小院堅持村級主辦原則，對列入農村幸福小院建設項目的村，按照“先建設后補助、以獎帶補”的原則進行一次性補助，但在后續的設施維護、養老服務設施配備以及運行過程中產生的費用并沒有明確的資金支持。此外，地方財政資金支持偏重硬件設施建設，對于互助組織建設和互助服務開展均缺乏經費保障。

2.社會資金支持不足。調研發現，目前市場和社會等服務主體介入互助養老的程度較低，社會組織和企業參與互助養老的積極性不高，自發性和主動性較弱，行政依賴性較強，對互助養老捐贈的資金具有偶發性。雖然一些社會組織可以通過政府購買服務項目的方式介入，但受項目周期性影響，其提供的資金支持不具有可持續性。此外，部分村集體雖然也有一定的投入，但這種資金支持并不穩定，缺乏長效機制。

3.互助養老組織自我造血功能弱。目前農村互助養老組織的發展主要依托地方政府和社會力量的資金支持，政府資助和社會捐贈是其主要資金來源，互助養老組織自身沒有固定的收入渠道，自我造血能力薄弱，這嚴重制約了互助養老組織資金籌集的自主性和獨立性，影響了互助養老組織可持續發展。盡管有部分互助養老組織向老年人收取少量費用（主要是餐飲費），但農村老年人的支付能力有限，收取的費用遠不足以支撐組織的持續運行。

（二）管理運行困境

1.管理制度不完善。合理完善的管理制度是互助養老組織長效運行的關鍵管理要素。然而，調研中發現，F縣幸福小院在日常運營中缺乏頂層規劃設計和明晰的管理制度。盡管每個幸福小院都按照F縣民政局的要求張貼了《幸福小院管理規范》，但其主要內容僅是針對老人的日常活動的規范，并沒有形成一套系統的、涉及多元參與主體的管理規范，至于管理人員職責要求、意外風險防范制度、糾紛協調機制等規范性文件更是缺乏，這不僅制約了服務雙方參與的積極性，也會導致一系列的問題，例如，難以對參與服務的各方職責進行清晰定位，發生意外風險時難以及時尋找責任主體，產生糾紛時難以進行權責關系劃分等。

2.村委會監管職能發揮不足。F縣幸福小院的管理主要由村委會負責，村委會作為直接管理者和主要責任人，對幸福小院互助養老模式的順利運營起到至關重要的作用。根據對F縣幸福小院的調研發現，部分地區村委會的監管職能發揮不足。究其原因，一方面是村委會成員整體素質不高，缺乏專業化的管理知識和運營經驗；另一方面是處于同一地緣范圍內的村民世代生活于“熟人圈子”，村委會成員因擔心傷了鄰里和氣而不愿意嚴格規范管理。這些因素都限制了村委會監督管理職能的發揮。

（三）老年人互助困境

1.低齡老年人參與率低。當前，互助養老在一定程度上是通過開發老年人力資源以解決農村社會化養老不足的第三條道路。為此，若要實現老年人之間的守望相助，其前提就是老年人尤其是低齡老年人能夠正確認識自身的職責，主動積極參與到互助養老過程中，通過向高齡老年人提供服務，從而換取自己在高齡時得到別人照顧的權利，由此實現互助養老的可持續發展。然而，調研發現，參與幸福小院互助養老的老人多為高齡老人，低齡老人的參與率較低，參與的積極性不足，他們大多不愿為家庭之外的老人提供照顧，認為自己的投入不一定能得到回報。

2.部分老年人對互助養老存在認知誤區。部分老人不能對互助養老的定位有較為清晰的認識，有些老年人將互助養老認為是“農村社區養老”或傳統的村級敬老院養老，認為參與互助養老就是應該享受他人的服務，自己不愿意為他人提供義務幫助；也有部分老人將互助養老看成是一種自愿付出且不求回報的行為。此外，受傳統孝道文化的影響，很多農村老人認為參與互助養老是件丟面子的事，意味著“子女不孝順”“家庭不和睦”。這些對于互助養老理念的認知誤區嚴重阻礙了互助養老的互助效果。

3.互助激勵制度不完善。完善的互助激勵制度可以激發并長期維持老年人的互助行為。然而，根據調研情況，實施時間銀行、積分制等激勵制度的幸福小院很少。在三個調研點中，只有S村的幸福小院實施了積分制，但登記制度很不完善，只有服務時長的記錄者，沒有監督者。因為沒有人監督，記錄者有時在記錄時并沒有嚴格按照相關規定如實記錄。同時，該幸福小院并沒有嚴格制定積分換算規則，而是通過積分兌換禮物的方式獎勵老年人參與活動，這限制了互助養老的長效發展。

（四）服務供給困境

養老服務供需不匹配。F縣農村互助養老中存在著老年人的養老服務需求與養老服務供給不匹配的問題，即需而不供與供非所需的問題。供給主體以行政化指標的完成為目標，與老年人在生活照料、醫療保健、休閑娛樂等方面的養老服務需求之間存在偏差，實際供給滯后于潛在服務需求。農村老年人的養老需求是多元的，在調研時發現，部分幸福小院在提供養老服務的過程中更多的是考慮投入成本和收益問題，并沒有從老年人實際需求出發進行養老服務內容設計。4個幸福小院調研點互助養老模式的服務內容主要集中在日常生活照料、助餐、助浴、巡視探訪等初級服務項目，缺乏老年人普遍渴求的專業化醫療照護服務和康復護理服務。

四、農村互助養老長效運行的優化路徑

（一）拓寬資金籌集渠道

1.增加政府財政資金支持。政府可以通過增加農村互助養老的年度財政預算、建立專項資金、建立保險金、提供稅收優惠等方式予以支持。一是地方政府可將互助養老支出納入年度財政預算，為互助養老的長效運行提供持續穩定的資金來源。二是建立“農村互助養老保險金”，按照一定標準和程序進行籌集，共同組成一個基金賬戶，在農村互助養老機構遇到困難時可申請此基金，降低運行風險。三是為農村互助養老機構提供支持的企業和個人給予一定的稅費減免，吸引民間資本注入互助養老。此外，政府也可以將互助養老服務納入政府購買服務的范圍。

2.鼓勵社會資金支持。應鼓勵村集體、鄉鎮企業、鄉村公益組織等社會力量給予互助養老資金支持。一是村集體應積極響應國家支農、惠農政策，發展壯大鄉村企業及村集體實體經濟，為村互助養老運行提供資金保障。二是鄉鎮企業可以通過投資、入股、“一對一”幫扶等方式參與到互助養老建設中來，長期為其提供資金、人力及設備等方面的支持。三是鼓勵鄉村公益組織等進行社會捐贈，為農村互助養老提供社會資金支持。

3.提升互助養老組織自我造血功能。一是發揮互助養老組織的生產功能。組建生產小組，引入一些生產周期短、經濟效益高、勞動強度低的項目，鼓勵互助養老組織成員參與生產，以生產創收完成自我造血。二是發揮互助養老組織的服務功能，豐富服務內容、創新服務形式、提高服務質量，利用收取服務費用的方式獲得資金支持。三是多層次推動互助養老與金融深度融合。成立內置金融專業合作社，承辦資金互助、土地流轉、房屋入股等業務，將村民手中閑置的資金、土地、房屋盤活起來，由合作社統一運營，為互助養老組織提供資金支持。

（二）規范管理運行

1.完善制度設計。一是制度設計方面要遵循立法先行的原則，制定農村互助養老方面的相關法律法規，用法律法規來保障互助養老的長效運行。二是政府應針對互助養老建立、管理、運營、服務、評價等關鍵環節，出RJgRIfa4hYDdGi/Bx0wx2HTAq5F8xJBfe7nQ3FOyS+4=臺相關政策文件以及互助服務規范標準，以推動互助養老的規范化、標準化和專業化發展。

2.充分發揮村委會的監管職能。一是監督互助養老機構的日常資金使用情況，制定資金使用明細，做好賬目的定期公示，提高資金使用的公開度和透明度，提高資金使用率。二是加強對互助養老機構管理人員和服務人員的監督。制定合理的人員考核制度，發揮好績效考核指揮棒作用，并將互助養老民意測評納入考核體系，讓基層管理人員不敢搞“花拳繡腿”“形式主義”，從而不斷提高農村互助養老模式運行的長效性。

（三）激勵老年人互助

1.加強宣傳教育與培訓工作。老年人對農村互助養老的認同與支持是其推行的基礎。因此，要加強對老年人的宣傳教育與培訓工作。一是要廣泛深入地宣傳互助養老理念，通過各種途徑幫助村民了解互助養老，改變他們對互助養老的錯誤認識，引導和培育老年人的互助意識，讓他們積極參與到互助養老中來。二是可以與專業化的院校或者養老機構建立密切聯系，對一些身體較健康、學習能力較好的低齡老年人進行針對性培訓，提升老年人參與互助養老服務的技能水平。

2.完善互助激勵制度。互助激勵制度的完善可以提高老年人的參與意愿。積分制作為一種非常有效的獎勵機制，應被廣泛推廣和應用。一是在積分標準上，應根據互助養老服務時長、服務強度和服務內容來設置。二是在積分記錄上，有條件的地方可在人工智能和大數據的賦能下嘗試積分庫上“云”，以便積分的登記、查詢、統計和異地互認。三是在兌換內容上，應根據不同老人的不同訴求，將兌換內容分為享受照護服務、免費領取生活必需品、獲得榮譽表彰等不同內容，在滿足老年人基本服務和物質獎勵的基礎上，增加精神激勵的兌換內容，增強老年人的榮譽感和積極性，吸引更多的老年人參與到互助養老服務中來。

（四）優化服務有效供給

1.尊重老人養老服務需求，豐富互助養老服務內容。一是要全面了解所在地老人的養老服務需求，建立互助養老服務需求檔案。二是根據老年人需求檔案制定養老服務內容，為老年人提供多元化、差異化、個性化的養老服務，以滿足老年人在生理、安全、情感和自我實現等方面的多層次需求。

2.依托數字技術，創新養老服務實現形式。依托數字技術開展養老服務不僅可以促進農村互助養老的高質量發展，也與數字鄉村建設相契合。一是加強互助養老信息化建設，收集老年人需求信息和養老服務供給信息，保障養老服務供需的精準匹配，提高服務供給的有效性。二是將互助養老與社區智慧養老相結合。利用互聯網為老年人提供娛樂、學習和了解世界的機會。三是探索建立適宜的、可操作的“時間銀行”技術系統。在村委會管理人員的管理下，老人自愿參加“時間銀行”活動，在為他人提供服務后便可按照服務時間、服務強度、不同服務內容等因素綜合換算成為“時間幣”存入電腦系統，在其需要服務時便可通過村委會支取賬戶內的時間換取等額服務。

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（作者單位：江蘇師范大學公共管理與社會學院）