“大金磚合作”機制建設面臨的新挑戰及其應對

【內容提要】以金磚國家為代表的“全球南方”群體性崛起是世界大變局的鮮明標志。金磚國家自誕生以來一直高度重視合作機制建設，金磚合作機制呈現多元統一性、開放包容性、務實高效性等特點。2024年初，金磚國家實現歷史性擴員，開啟了“大金磚合作”的新時代，為“全球南方”國家的合作與發展注入新動力。隨著金磚成員國的增多，金磚合作機制建設面臨多元協調難題、內部同質性和競爭性凸顯、制度發展外部壓力增大等新挑戰。進入“大金磚合作”時代，金磚合作機制建設應進一步明確角色定位，健全以效率為核心的合作機制，并強化機制的執行力，提升金磚國家合作的實效性和參與全球治理的能力。

【關鍵詞】金磚國家 大金磚合作 金磚合作機制 金磚國家擴員 全球南方

作為世界大變局的鮮明標志，以金磚國家為代表的“全球南方”群體性崛起，正推動全球治理和世界秩序朝著更加公正合理的方向發展。金磚合作機制是“全球南方”國家進行戰略溝通與發展合作的重要平臺。2024年初，金磚國家的歷史性擴員是金磚發展史上的重要里程碑，也是國際格局演變的標志性事件。擴員進一步提升了金磚國家在“全球南方”的代表性，也為“全球南方”的合作與發展注入新動力。然而，在百年未有之大變局加速演進的背景下，金磚擴員被某些西方國家賦予地緣政治意義，增加了金磚合作的外部壓力，加上擴員后金磚國家成員更加多元、利益關系更加復雜、合作領域與范圍不斷擴大，金磚合作機制建設面臨一些新挑戰。金磚國家需積極應對，合力開創“大金磚”高質量發展的新局面。

金磚合作機制建設的進程與特點

金磚國家自誕生以來一直高度重視建設和完善合作機制，現已形成一個以領導人正式會晤機制為核心，由外交、財金、經貿、工業、農業、環境、文教、衛生等各領域部長級會議及其下屬具體工作組會議機制，以及工商論壇、智庫論壇等包容社會各界人士的論壇機制等構成的制度體系。金磚合作機制不但增強了金磚國家合作的韌性，還提升了金磚國家參與全球治理的能力。

一、金磚合作機制的演進

在金磚國家發展歷程中，其合作機制建設大致經歷了四個標志性轉變。

一是“金磚”從商業投資術語向國際合作機制的實質性轉變。2001年，美國高盛公司首席經濟學家吉姆·奧尼爾創造性地提出“金磚”（BRICs）一詞，受到國際社會高度關注。2006年，巴西、俄羅斯、印度、中國四國外長在聯合國大會期間舉行首次會晤，正式開啟金磚國家合作進程。2008年國際金融危機的爆發催生金磚國家領導人會晤機制，2009年四國領導人在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行首次正式會晤，確立了金磚國家領導人年度會晤機制。為配合領導人會晤，金磚國家建立了安全事務高級代表會晤、聯大外長會晤、常駐多邊機構使節非正式會晤，以及在二十國集團框架內的財長和央行行長會晤等一系列部長級會晤機制等。同時，金磚國家還在金融、工商、農業、科技、教育、公共衛生、政黨、智庫、友好城市、媒體等多個領域建立了各種合作機制。2011年，南非的加入使金磚四國（BRICs）首次擴員為金磚五國（BRICS）。

二是金磚合作機制向實體化的轉變。2013年金磚國家領導人德班會晤決定成立金磚國家新開發銀行和應急儲備安排，2014年五國領導人在福塔萊薩會晤期間簽署成立金磚國家新開發銀行和應急儲備安排的協議，2015年金磚國家新開發銀行在中國上海正式開業，金磚合作機制實現實體化運作。金磚國家新開發銀行作為歷史上第一家由新興市場國家發起建立的多邊開發銀行，致力于為金磚國家及其他新興市場國家和發展中國家的基礎設施建設、可持續發展項目籌措資金。應急儲備安排是金磚國家構建集體金融安全網的重大嘗試，對促進金磚國家和全球的金融穩定發揮重要作用。新開發銀行和應急儲備安排成為金磚國家互利合作的“有形抓手”。

三是金磚合作機制從“雙軌并進”向“三輪驅動”轉變。金磚合作機制建設初期，在優先發展金融經濟領域合作的同時，也重視政治安全領域的合作。在2008年國際金融危機背景下，2009年金磚四國領導人首次會晤主要討論了全球經濟形勢和發展領域的緊迫問題。金磚國家也注重加強政治安全領域的合作，早在2006年金磚國家就開始召開外長會議，于2009年又設立金磚國家安全事務高級代表會議，金磚合作初期呈現經濟、政治“雙軌并進”局面。到2017年金磚國家廈門峰會，在中國推動下，金磚國家人文交流走向機制化，使金磚合作從傳統的經濟、政治“雙軌并進”向政治安全、經貿財經、人文交流“三輪驅動”轉變，金磚合作架構更加全面均衡。

四是從“金磚+”到金磚國家歷史性擴員，金磚合作機制迎來“大金磚合作”的新時代。為加強與新興市場國家和廣大發展中國家的聯系，金磚國家自2013年德班峰會起增加了五國領導人與主辦國所在地區的國家和相關地區組織領導人的對話會，2017年金磚國家廈門峰會創造性提出“金磚+”合作模式，擴大了金磚國家在發展中國家的“朋友圈”。然而，更多國家希望成為金磚國家正式成員。2022年中國在擔任金磚國家輪值主席國時呼吁金磚國家要吸納新成員，各方一致同意以金磚中國年為契機啟動擴員進程。2023年金磚國家約翰內斯堡峰會宣布正式迎來新成員。2024年伊始，隨著沙特、埃及、阿聯酋、伊朗、埃塞俄比亞等成為金磚國家正式成員，金磚合作機制迎來“大金磚合作”的新時代。

二、金磚合作機制的基本特點

金磚合作機制是踐行多邊主義的范例，呈現多元統一性、開放包容性、務實高效性等特點。

一是多元統一性。在金磚合作制度體系中，領導人正式會晤機制作為金磚合作機制的核心，發揮頂層設計和政治引領作用，它既為金磚國家合作的當下及長遠目標指明方向，也制定推動合作發展的倡議、舉措和行動方案。為了落實領導人正式會晤成果，金磚國家建立由政府、企業、社會等多種力量參與的多領域、多層次、多渠道、多樣性的合作機制，既有新開發銀行、新工業革命伙伴關系創新基地等實體性機構，也有各層級和不同范圍的會議，以及論壇、工作組等合作機制。

二是開放包容性。金磚合作機制建設始終秉承開放包容、合作共贏的金磚精神，不斷擴大合作伙伴。從2013年德班峰會金磚國家領導人與主辦國所在地區的國家和相關地區組織領導人的對話會，到2017年金磚廈門峰會開創“金磚+”合作模式，金磚國家不斷擴大“朋友圈”。2022年金磚國家開始啟動新一輪擴員進程，2024年伊始實現歷史性擴員。2024年10月舉行的金磚國家領導人第十六次喀山會晤宣布設置金磚伙伴國，金磚國家通過金磚伙伴國模式，加強與新興市場國家和發展中國家的合作伙伴關系。金磚國家新開發銀行、新工業革命伙伴關系創新基地等實體性機構也通過吸納新成員、設置嘉賓國等方式向國際社會開放。所以，金磚合作機制呈現突出的包容性特征。

三是務實高效性。金磚合作機制相關成果不會僅停留在紙面上，而會快速落實到具體行動中。金磚國家在推動和深化合作進程中，不斷提出新的合作倡議，并推動其盡快落地。新開發銀行成立近十年來已經批準了數十個貸款項目，在清潔能源與能源效率、交通基礎設施、水資源與衛生、數字基礎設施等領域總投資已接近350億美元。新工業革命伙伴關系創新基地啟動4年來，已累計發布5批次177項重點任務清單，形成16項工作成果，目前“中國－金磚國家新時代科創孵化園”啟動建設，中沙古雷乙烯項目、廈門萬基生物－巴西醫療檢測等30多個標志性項目落地實施。創新基地以務實高效的行動，推動金磚國家在新工業革命領域的合作走深走實。

金磚國家擴員與合作機制面臨的新挑戰

金磚國家歷史性擴員開啟了“大金磚合作”的新時代。同時，越來越多的新興市場國家和發展中國家積極考慮加入金磚國家。擴員為金磚合作機制建設注入新活力，但隨著金磚成員國的增多，金磚合作機制建設也面臨一些新挑戰，主要體現為以下三個方面。

一是面臨多元協調的難題。隨著沙特、埃及、阿聯酋、伊朗、埃塞俄比亞的正式加入，金磚國家成員數量實現翻倍，但成員間的異質性也隨之凸顯。金磚十國在語言文化、歷史傳統、政治制度、發展模式等方面存在差異，各自利益訴求和外交偏好也不盡相同，相互之間利益關系更加錯綜復雜，有的雙邊關系中還存在明顯的競爭和矛盾，加上金磚各成員與外部世界的各種聯系等，都極大增加了金磚成員國之間溝通協調的難度和成本，給金磚合作機制建設帶來挑戰。金磚成員國利益訴求和外交偏好的多元化，增加了對合作議題及其優先級排序等方面的協調難度。新一輪巴以沖突持續升級，烏克蘭危機延宕至今，給相關成員國帶來諸多挑戰，或將影響金磚國家對其他議題的關注與投入。同時，擴員使金磚國家成員數量變得越來越多，但金磚合作機制規模的擴大或使其面臨“集體行動的困境”。

二是金磚國家產業發展內部同質性和競爭性進一步凸顯。新加入的沙特、阿聯酋、伊朗都擁有豐富的石油資源，均為當今世界重要的原油輸出國，加上金磚國家創始成員中的俄羅斯也是世界上重要的能源生產國和出口國，產業結構上的相似性難免引發相關國家在國際市場的競爭，特別是對全球市場份額的爭奪。金磚國家間在一些領域存在的競爭性關系對金磚合作機制內部協調帶來一定阻力。具體而言，金磚國家歷史性擴員將影響每個成員國的成本分擔和利益分享。金磚國家雖然在謀求共同發展和推動世界多極化等方面存在共同利益，但仍面臨金磚合作機制內部異質性明顯、互信度和內聚力有待提升等問題，將給金磚國家進一步協調內部發展帶來挑戰。

三是制度發展的外部壓力增大。世界百年未有之大變局加速演進，“全球南方”的崛起深刻改變了國際經濟政治格局。在保護主義、單邊主義盛行以及個別國家大搞“脫鉤斷鏈”的背景下，“全球南方”正成為推動全球開放合作的重要力量。金磚國家是“全球南方”的典型代表，歷史性擴員極大提升了金磚國家在“全球南方”的代表地位，也彰顯出“全球南方”的實力和團結。然而，在大國戰略競爭不斷加劇的形勢下，西方國家出于擴大地緣政治影響的考慮，將“全球南方”政治化和工具化，企圖通過撬動與“全球南方”國家的關系來繼續維護其在國際體系中的領導地位。[1]美歐日等出臺針對“全球南方”國家的各種舉措，企圖分化與拉攏“全球南方”國家。2023年5月，七國集團廣島峰會邀請印度、巴西、東盟輪值主席國印尼、非盟輪值主席國科摩羅聯盟、越南等南方國家領導人作為對話伙伴與會，在相關議題上極力分化“全球南方”陣營。同時，國際制度競爭仍是國家間戰略競爭的重要方式，大國戰略競爭導致競爭性多邊主義的興起，特別是美國通過主導建立一些“小多邊”機制來加大與新興國際合作機制的競爭，給金磚合作機制帶來挑戰。

“大金磚合作”機制建設的路徑

金磚國家自誕生之日起，就因其內部突出的異質性和競爭性而一直被“唱衰”，然而，金磚國家用實際行動回擊了這些質疑，并不斷發展壯大。其中，合作機制建設成為金磚國家行穩致遠的有力保障。進入“大金磚合作”時代，金磚合作機制建設可采取以下路徑。

一是切實明確角色定位。明確角色定位是金磚合作機制建設的首要任務。金磚國家自成立時起就將“不另起爐灶、不搞陣營對抗、不謀求取代誰”作為自己的角色定位，金磚合作機制始終秉持開放包容、合作共贏的“金磚精神”，反對封閉排他，拒絕陣營對抗，堅持走合作共贏之路。正是這種開放包容的合作安排，使金磚國家成員在大國戰略博弈加劇的形勢下堅持獨立自主原則，因而不斷吸引越來越多的國家加入。金磚國家作為“全球南方”的第一方陣，在人類歷史的又一轉折點，要順應歷史潮流，站在公道正義一邊，以更加開放包容的姿態攜手世界各國共同推動構建人類命運共同體，將“大金磚”打造成立足于新興市場國家和發展中國家、面向全球的開放包容的新型多邊合作機制，推動建立和完善更加公正合理的全球治理體系。

二是健全以效率為核心的合作機制。務實高效是金磚合作機制的一個突出特征，這有力保障了金磚合作不斷取得新成果。擴員后的金磚國家在保證新成員熟識并融入合作機制的基礎上，需要重點健全以效率為核心的機制建設，持續提升制度效能。首先，創新金磚國家領導人會晤的決策機制，提高決策效率。領導人會晤機制作為金磚合作機制的核心，具有“把方向、定大局”的功能，自建立以來一直為金磚國家間合作與發展提供政治引領和強大動力。擴員后金磚國家領導人會晤機制的參與成員增多、利益訴求更加多元，內部協調和尋求共識的難度增大，在此形勢下特別需要創新決策機制，提高決策效率，降低決策成本。尤其在涉及重大議題或面臨緊迫形勢時，金磚國家更需要有高效的決策機制。其次，健全部長級會議及相關工作組會議的溝通協調機制和信息交換機制，提高會議機制的效率。部長級會議及相關工作組會議是金磚合作機制的重要支撐，它既要為領導人會晤做準備，也要落實領導人會晤的成果。自2006年啟動金磚國家外長會議以來，金磚國家已經建立幾乎涵蓋所有領域的約30個部長級會議機制及相關工作組。面對擴員后的新形勢，部長級會議機制及相關工作組，要加強常態化的溝通交流和增加信息交換渠道，健全議事規則、完善協商機制，提高會議機制的效率。最后，擴大企業和社會各界對相關論壇、聯盟等機制的參與度，健全決策的綜合機制。金磚國家雖然一直努力為越來越多的非國家行為體參與合作提供機會和條件，但目前合作機制的主要構成還是政府間機制。擴大社會力量的參與有利于提高政府間合作機制的效率，從而推動健全決策的綜合機制。

三是不斷強化機制執行力。執行力是制度生命力的體現，金磚合作機制整體上是一種松散型軟性合作機制，它建立在各成員國的主觀共識基礎上，通過領導人會晤、部長級會議及其他渠道進行溝通交流，發表宣言和備忘錄，其正式化程度比較低、合作意愿與共識缺乏法律強制約束力。[2]軟性合作機制通常因缺乏約束力而導致執行力不強。金磚國家擴員后面臨的新形勢，更加凸顯出金磚合作機制的執行力問題。如何強化機制的執行力，也是金磚合作機制建設中的一個重要問題。首先，建立更多相應的實體性機制。實體性機制作為一種具有特定功能的行為系統，其成員的責權關系比較清晰，且具有一定的行動力。在建立金磚國家實體性機制方面，由于各方就是否成立金磚國家常設秘書處尚未達成共識，在此情況下，金磚國家可以嘗試在具體合作領域設立秘書處或建立像金磚國家新開發銀行、金磚國家新工業革命伙伴關系創新基地等實體性機制，強化合作的制度化、專業化、高效化管理，提高金磚合作機制的執行力。其次，加強激勵機制和監督機制建設。金磚合作機制由于缺乏穩定的激勵和監督機制，一定程度上影響了成員國遵守和落實機制的自覺性、積極性，加上各成員國的國家體制及治理模式不同，進一步影響到機制的執行力。為此，金磚國家合作需要建立相應的激勵機制和監督機制，可嘗試通過建立和公布負面行為清單的形式，對一些制度不執行或執行力較差的成員國進行一定警示。同時，充分發揮媒體和社會各界對機制執行的監督力量。最后，增強機制間的協同性。由于金磚國家合作涉及眾多領域，并且各領域基本上都形成了不同層級的合作機制，加強跨領域聯動機制十分重要，尤其進入“大金磚合作”時代后，增強機制間的協同性也有利于增強機制的執行力，提升金磚國家合作的實效性。

結語

當前，世界百年變局加速演進，既有多極化的新局，也有“新冷戰”的危局。以金磚國家為代表的“全球南方”是促進世界多極化和推動全球治理變革的重要力量。金磚合作機制承載著“全球南方”國家的共同愿景和抱負。擴員雖然為金磚合作機制帶來了新挑戰，但也注入了新活力，并助推“全球南方”國家的團結與合作。中國始終是金磚合作機制的建設者和貢獻者。在世界動蕩變革加劇的新形勢下，中國將引領金磚國家高舉和平、發展、合作、共贏旗幟，淬煉金磚成色，展現金磚力量，把金磚打造成促進“全球南方”團結合作的主要渠道、推動全球治理變革的先鋒力量。對此，習近平主席在出席金磚國家領導人第十六次會晤時指出，要建設“和平金磚”，做共同安全的維護者；建設“創新金磚”，做高質量發展的先行者；建設“綠色金磚”，做可持續發展的踐行者；建設“公正金磚”，做全球治理體系改革的引領者；建設“人文金磚”，做文明和合共生的倡導者。這充分表明，中國愿同金磚各國一道，開創“大金磚合作”高質量發展新局面，攜手更多“全球南方”國家共同推動構建人類命運共同體。[3]

本研究獲得外交學院本科教改專項經費的支持

作者系外交學院國際關系研究所教授

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[1] 葛建華：《“全球南方”崛起與地緣戰略競爭——美日歐聯動應對路徑和方法分析》，載《亞太安全與海洋研究》2024年第2期，第58-59頁。

[2] 林躍勤：《合作機制理論與完善金磚國家合作機制研究》，載《亞太經濟》2017年第3期，第28頁。

[3] 習近平：《登高望遠，穿云破霧 推動“大金磚合作”高質量發展——在金磚國家領導人第十六次會晤上的講話》，載《人民日報》2024年10月24日，第2版。