適應人口規模變化 優化教育資源配置

寫在前面的話：

黨的二十屆三中全會是在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期舉行的一次十分重要的會議。會議審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，這是黨在新征程上推進中國式現代化的時代新篇，明確了進一步全面深化改革的前進方向和實踐路徑，對于推動我國在現代化建設中取得新的更大成就，具有重要意義和深遠影響。教育是民族振興和社會進步的基石。在全面建成社會主義現代化強國的征程上，我們要以黨的二十屆三中全會精神為指導，深化教育綜合改革，推動教育高質量發展，辦好人民滿意的教育。適應人口規模變化，優化教育資源配置，是當前和未來教育改革的重要課題。我們深刻認識到，隨著人口結構和規模的不斷變化，教育資源的科學配置對于實現教育公平、提高教育質量具有重要意義。優化教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，是解決我國教育發展不平衡問題，促進區域協調發展的客觀需要，是適應人口變化形勢、服務支撐人口發展戰略的必然要求，也是提升教育系統整體效能，滿足社會對高質量教育需求的有效途徑。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，高擎改革旗幟，聚焦推進中國式現代化的戰略重點做出了全局性、系統性、戰略性部署，提出了深化教育綜合改革新任務，強調“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。可見，人口規模變化與教育資源配置已經成為教育政策的核心議題，構建適應人口規模變化的教育資源配置路徑，對于促進教育公平、增強基本公共服務均衡性和可及性，有效應對人口發展趨勢，促進人口高質量發展具有重要意義。

一、人口規模變化的基本特征

當前，我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征，具體表現在以下幾個方面。

（一）出生人口持續下降

我國出生人口規模在2016年出現波峰達到1786萬人，從2017年起持續走低，在2022年轉為絕對下降，出生人口為956萬，開啟了負增長時代，到2023年下降到902萬人。按照《世界人口展望2022》的“中方案”進行預測，到2050年，我國人口規模將下降到13.17億，到2100年下降到7.71億。出生人口規模的持續下降是一個包括育齡婦女規模減少、群眾生育意愿走低、婚育推遲現象普遍、女性就業率提高、生育養育教育成本上升等多種因素影響的復雜問題。

（二）人口老齡化加劇

國際上通常使用老年人口比重作為衡量人口老齡化的一個重要標準。一般而言，如果一個國家或地區60歲及以上人口占總人口的比重達到10%，或65歲及以上人口占總人口的比重達到7%，就認為該國家或地區已經進入老齡化社會。據第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口的比重達到18.7%，其中65歲及以上人口的比重為13.5%。到2023年，我國60歲及以上的老年人口數已經達到2.97億，占總人口的21.2%，其中65歲及以上人口數為2.17億，占總人口的15.4%，呈現出老齡化的明顯趨勢。

（三）流動人口規模不斷擴大

據第七次全國人口普查數據顯示，2020年，全國人戶分離人口為4.93億，流動人口達到3.76億，流向城鎮3.31億。省內流動人口為2.51億，跨省域流動人口1.25億。與2010年相比，人戶分離人口增長88.52%，流動人口增長69.73%。在流動人口中，年輕人口占比較高，而且人口持續向沿江、沿海地區和內地城區積聚。

（四）常住人口城鎮化率持續提高

2023年，我國城鎮常住人口數達到9.33億，而鄉村常住人口數為4.77億，常住人口城鎮化率達到66.16%，人口持續從農村遷移至城市，從欠發達地區向發達地區流動。就縣域人口變動趨勢而言，表現為大量農村人口進城，農村常住人口大幅減少，縣域常住人口城鎮化水平不斷提升。以2020年為例，我國縣域常住人口為7.25億，縣域城鎮常住人口數為3.49億，縣域常住人口城鎮化率為48.14%，比2010年增長了13.5個百分點。

二、人口規模變化對教育資源配置的影響

人口的規模和結構變化在教育領域通常表現為學齡人口的規模、分布和結構性特征，以及由此造成的對教育資源分布與調整的系統性影響。

（一）學齡人口變化對學位資源產生直接影響

學齡人口的增長或減少會直接影響學位需求的增加或下降，導致學位資源出現緊缺和過剩兩種現象。當前，我國學齡人口絕對數額仍處于增長趨勢，表明學位資源的總體需求仍在增加，不過，不同學段的學位需求呈現一定的差異性。在基礎教育階段，一是，由于出生人口規模的持續下降，學前教育的學位需求也相應下降，體現在幼兒園入園人數的減少上，許多幼兒園開始出現招生困難的情況，甚至一些幼兒園因生源不足面臨關停的風險。二是，由于2016年全面二孩政策的實施，對此后幾年內出生人口下降放緩產生了一定影響，當前義務教育正處于學位需求的高峰期，預計在2023-2026年期間達到峰值，并在2031年后呈顯著下降趨勢。與鄉村相比而言，城市的義務教育學位問題更為凸顯。三是，普通高中學齡人口總量會在今后一段時期內保持增長態勢，并于2032年達到峰值，從2033年開始回落，之后的學齡人口規模下降趨勢明顯，這將意味著在未來不到十年的時間里，普通高中學位資源將始終處于緊缺狀態，普通高中的學位供需矛盾問題凸顯。

（二）學齡人口變化影響教師資源配置

一是，學齡人口的變化會影響總體教師需求量，二者呈現明顯的正相關，即教師需求量的大小會隨著學齡人口數量的增減而發生相應變化。此外，教師需求量應符合教師編制標準的要求。2014年，中央編辦、教育部、財政部聯合印發《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》，對城鄉中小學教職工編制標準做出了統一規定，即小學為19：1、初中為13.5：1、高中為12.5：1。二是，學齡人口的變化還會影響不同學段之間的教師資源配置，主要表現為不同學段的教師需求存在一定的差異性。例如：在一段時期內，隨著出生人口的減少，幼兒園和小學的教師需求會減少，而初中和高中的教師需求可能會相對穩定或有所增加。三是，從長遠來看，由于學齡人口的持續減少，個性化教育教學需求增強，這必將對教師質量提出更高的要求。

（三）學齡人口變化影響教育資源的空間分布

一是，學齡人口規模的變化會對學校規模產生影響。在一個地區內，隨著學齡人口的增加或減少，不僅要對學校規模做出及時調整，而且還要根據學齡人口的聚集和分布特點，對學校布局結構做出相應調整，以適應學齡人口的變化。通常來說，優質教育資源聚集區、產業或功能布局區、城市發展新區等區域的學齡人口較為集中，需要布局更多的學校滿足其就學需要。二是，學齡人口流動對學校規模產生影響。流動人口普遍存在的由鄉村流向城鎮，由經濟欠發達地區流向經濟發達地區，由內陸三、四線城市流向東部沿海城市和特大城市等基本的流向特征，學齡人口的流動與上述特征基本相符，由此導致鄉村、經濟欠發達地區和城市的學校規模呈縮減趨勢，而城鎮、經濟發達地區和城市的學校規模則呈擴增趨勢。特別需要指出的是，隨著城鎮化的快速推進，大量學齡人口從農村遷移到城鎮，這給鄉村小規模學校的適當保留與有序撤并問題帶來諸多挑戰。當前，我國鄉村小規模學校達7.3萬所，占鄉村小學總數的47.2%。

（四）學齡人口變化影響教育資源的使用效益

一是，學齡人口的變化會影響教育經費投入的方向和重點。在學齡人口增加的地區，需要加大教育經費投入力度，提高教育資源的供給能力，而在學齡人口減少的地區，則需要優化教育經費投入結構，提高教育經費的使用效率。二是，當學齡人口減少時，學校的校舍資源、教學儀器設備和教師資源在一定程度上均面臨閑置困境，甚至造成資源浪費。

三、教育資源配置存在的突出問題

當前，教育資源在不同區域、城鄉、教育階段，乃至各類學校之間的配置均存在一定程度的不平衡性，造成教育資源供需錯配、冗余與短缺現象并存，沖擊教育公平，降低教育資源的整體使用效益。

（一）教育資源配置的結構性矛盾有待緩解

一是，從時間維度來看，伴隨短時期內不同學段學齡人口高峰期的涌動和漸次消退，教育資源面臨近期需求激增和遠期冗余浪費的雙重壓力，而且，教育資源配置難以迅速響應需求變化，缺乏足夠的適應性和靈活性。二是從地域維度來看，受制于地區經濟社會發展水平不同，教育資源在不同地區之間分配不平衡，經濟發達地區教育資源更為豐厚，對優質教育資源的需求更為迫切，而經濟欠發達地區的教育資源配置質量不高，且存在優秀教師資源流失的突出問題。由于學齡人口大量從農村向縣鎮和城市遷移，這種單向流動導致教育資源在城鄉之間出現不平衡，造成教育資源配置“城鎮緊，鄉村松”的困境。三是從實體維度來看，不同學生群體所能享受到的教育資源存在明顯差異。具體表現為：第一，不同類型學校的教育資源配置存在一定差距，例如：中等職業教育的生均教育經費仍不及普通高中。第二，不同層次學校的教育資源配置存在一定差距，例如：優質學校的教育資源配置明顯優于其他學校。第三，一個學校內不同班級的教育資源配置也存在一定差距，例如：事實意義上的重點班在生源質量、學科教師配置等方面往往會得到“重點”安排。

（二）教育資源配置的公平性考量有待深化

一是，針對不同地區、不同群體的教育資源現狀與需求，教育政策的匹配度不高，導致政策在實施過程中無法適應不同地區經濟發展水平、學齡人口結構等特征，不能有效滿足多樣化的教育資源配置需求。二是，針對教育資源配置薄弱環節和特殊教育群體的保障度不強，對于以隨遷子女入學為主的公辦校、特殊教育學校和普通學校隨班就讀的資源配置力度亟待加強，對于孤兒、事實無人撫養兒童、農村留守兒童、困境兒童和其他有特殊需要的兒童所能提供的特殊教育服務保障力度亟待加強。

（三）教育資源配置的使用效益有待提升

一是，教育資源配置存在“重硬件輕軟件”現象，即在教學樓、體育場館、教學設備等基礎設施建設上的投入偏多，而在教學改進、課程研發、教師專業發展等“軟件”方面的投入偏少，造成教育資源配置對教師的教學效果和學生的學習體驗的影響偏弱。二是，教育資源的管理和監督機制不完善，對于資源使用的不當行為，缺乏明確的問責機制，導致教育資源的浪費、濫用或不公平分配。三是，教育資源配置的績效評價機制不健全。一方面，缺乏完善的教育資源配置標準，無法為教育資源的合理配置提供依據；另一方面，缺乏對教育資源配置效果的績效反饋和激勵機制，難以實現資源配置效益的最大化。

四、優化教育資源配置的舉措

教育資源的科學配置與高效使用是決定教育質量的重要因素。優化教育資源配置，能夠確保教育機會的均等性，縮小不同地區、不同群體之間的教育差距，從而提升教育系統的整體效能，滿足社會對高質量教育的需求。

一是，深入研判人口規模結構變化對教育提出的新要求，研制學齡人口預測模型，建立預警機制，科學、及時、有效應對學齡人口變動對教育資源配置的需求與挑戰。重點關注人口集中流入區域和優質教育資源聚集區域，強化教育資源投入和前瞻性配置。

二是，充分發揮教育數字化對教育資源有效配置、高效配置的作用，進一步推動優質教育資源向經濟欠發達地區、農村地區、偏遠地區供給和輸入，促進教育公平，提升教育質量。

三是，優化城鄉學校布局，推動城鎮學校擴容增位，辦好必要的小規模學校，加強寄宿制學校建設，推動城鄉教育一體化，讓每個學生都能享受到更好的教育。

四是，推進教育關愛制度化，加大對農村留守兒童、困境兒童等群體的教育保障力度，健全農業轉移人口隨遷子女入學保障政策，以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，確保不同群體適齡兒童平等接受義務教育。

五是，加強教育資源配置的體制機制建設，構建完備的教育資源配置標準、教育資源管理和監督機制、教育資源配置的績效評價機制，切實提高教育資源使用效益效能，增強教育體系的服務能力。

（侯金鶴）

張軍鳳，天津市教育科學研究院基礎教育研究所研究員，中國教育學會傳統文化教育分會理事。主要研究方向為高中教育、基礎教育改革與發展、學校文化。在《中國教育學刊》《中國教育報（理論周刊）》等學術報刊發表論文60余篇，其中以獨立作者或第一作者發表CSSCI期刊論文10篇，北大核心12篇，被《新華文摘》“篇目輯覽”收錄1篇，被人大復印報刊資料全文轉載5篇，被人民網、光明網、中國社會科學網、學習強國等重要媒體全文轉發多篇。出版學術專著《普通高中多樣化辦學制度研究》等3部，參編著作7部。主持完成全國教育科學“十四五”規劃2021年度教育部重點課題1項、其他省部級和廳局級課題7項，參與完成國家級、省部級和廳局級課題20余項。