“駐村工作”幫扶失衡的消解探究

摘要：干部駐村是維系黨在西藏基層治理平穩有序的重要舉措，調研發現，在西藏鄉村工作實踐過程中存在幫扶失衡的情況，相關管理和實際工作一線人員應該了解其消解方法。為進一步了解駐村工作體系與基層發展困境，把握駐村工作對基層治理能力現代化的重要作用，在中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定下，給予西藏基層治理更多學術關照，我們做了一些調研。通過本研究力圖從區分“幫辦”“包辦”到發掘“自強”意識，解決“等待型”發展問題與“智慧型”成長問題入手，為駐村工作的理論探索和方法指導作出貢獻。

關鍵詞：干部駐村；基層治理；“幫辦”；“包辦”

2001年，安徽省首次將第一書記以制度形式作為駐村工作的正式展開，從而實現鄉村治理新型化，2015年，中央正式發布文件形成國家頂層制度設計[1]。

經過多年的政治實踐和積累，各省市已經形成較為豐富的共通經驗。西藏駐村工作的核心目標可以總結為“提升治理水平”“優化黨建工作”“推進強村富民”“構建和諧村居”。與中國式現代化要求物質文明與精神文明相協調、人與自然和諧共生的根本邏輯是統一的，也是在發展中保障和改善民生的具體體現，故此發現駐村工作中存在的問題并加以學術研究有其必要性。

1 存在問題：無法脫離“駐村工作隊”的“包辦”

在西藏基層治理的工作場域中，駐村工作是十分重要且不可忽視的一環。尤其是過往解決絕對貧困問題的長期實踐中，“基層組織的戰斗堡壘作用十分重要，而要發揮基層組織的堡壘作用，駐村第一書記和工作隊的貢獻是功不可沒。”[2]“駐村幫扶工作是助推脫貧攻堅工作取得勝利的關鍵，是把黨和政府各項強農、惠農、富農政策更好地落實到貧困村、貧困戶的重要保障。”[3]駐村工作的主體人員一般是西藏各級政府擁有較強工作能力的中層干部，這一實踐來自于西藏自治區黨委對于黨中央精神的貫徹與西藏實際的結合。

但在實踐過程中發現，由于“能力勢差”導致的“駐村干部”只包辦非幫辦現象仍然十分嚴重。在一些缺乏管理素養的基層村委，一旦脫離“駐村干部”的幫助幾乎要陷入停擺狀態。多數駐村干部擁有較高的學歷和理論水平，但實踐過程中無法跟上工作需要。從綜合協調和問題解決方面而言，存在“茫然無措”的現象，導致在實際工作中往往不能獨立應對各種挑戰，需要依賴于“傳、幫、帶”的方式來推動工作的開展。部分基層村委的工作能力和綜合素質較低，面對各種復雜治理問題時，過度依賴駐村干部。過度依賴使得“包辦”現象愈演愈烈，影響工作推進，也使得駐村干部的工作壓力和工作負擔加重。對于駐村干部的職責和權限界定仍然不夠清晰，缺乏有效的工作評價和激勵機制，從而在獎懲機制也無法規制和限制約束。

1.1 “幫辦”與“包辦”無法切割

駐村政策的本源屬性是派遣一部分有能力有素養的干部下到基層，去指導幫助已經缺失部分治理能力的基層自治機構（村委會），從而使得西藏基層治理得到進一步的完善。

可以看出，理論上“包辦”和“幫辦”是有著現實界限的，為什么現實里卻變得無法切割呢？通過多個政策文本和干部實踐分析，欲提出“干部缺位”作出解釋。“缺位”有兩種含義，一是根據工作場域觀測，西藏中層干部一般執行能力很強，見到工作就要干，勢必將“駐村干部”考驗為決策者和執行者的復合體，但決策和執行的風險也就隨之增大，因為個人的思維方式和決策能力總是有限的，如非不可選擇時，個人擁有過載的權力并非一件“好事”，此為“干部輔助的缺位”；二是原有治理體系的缺位，學術界強調國家治理體系和國家治理能力現代化，對于邊疆基層的關切尚有欠缺。原有治理體系并非只指向村委會的作用發揮，而是整個西藏鄉村治理的特殊方案，其還同時包括了“聯村黨委”的初步創造，“寺管會”等機構的地方介入等。現有的問題是，能力有限的“駐村干部”幾乎承擔了在西藏基層指揮機構的工作，那么為什么會包括原有治理體系的缺位呢？我們需要用更加寬廣的政治理論視野去做一解釋。

1.2 當地基層干部缺少“自強”意識

西藏的基層治理水平目前還偏低，主要依靠于縣級以上的政府扶持，大部分西藏鄉村目前很難實現自我“造血”。受地區、語言、宗教、文化等方面的特殊性影響，從物質條件到人員主體的配備，這些地區的自我“造血”功能還暫時較弱。

調研發現N市轄11個縣區，每年派出大量“駐村干部”，已經構造了比較完備的幫扶體系，其基層村居在西藏屬于幫扶難度大、建設難度大的典型案例。“自強”難以實現，關鍵在人，該市由于海拔氣候等原因，屬于生態環境脆弱區域，各個縣區人口總數都不多。調研所在N縣全部常住人口不到4萬，面積卻達到近9 000 km2，所轄142個行政村居基本無法構成村居自治格局，村民委員會主任（書記）的選舉工作也存在一定的難度，而選用重用年輕力量更是難以實現。

駐村干部之間也存在溝通協調的問題，在發展新質生產力背景下，從“總領隊”“駐村第一書記”直至“隊員”，面臨集體產業經濟發展、供電供水供暖供氧、基礎設施提升、道路改造升級、老舊管線改造升級等為民具體事項時，由于知識背景和工作思路等不同，產生矛盾甚至“局部沖突”時有發生，而在解決這些問題的過程中，花費的潛在成本大大增加，也助推了工作變為“包辦”的危險誘因。

另外，駐村干部未“住村”卻享有駐村補貼的現象時有發生，進而滋長干部惰性，影響對駐村工作的評價與總結。在黨委牽頭“領隊”負責的架構之下，何以協調修復駐村干部的“住村”價值和功效是一個可供研究的課題。

在思路規劃上，縣級以上黨委政府須提供必要的支持和引導，同時，諸方社會力量投身區域治理。繼續科學地加大資金、技術、人才等支持，引導和幫助西藏基層發展特色產業，實現自我“造血”。充分發揮援藏各省份科研機構、教育機構、社會組織作用，引入專業知識和技術支持，持續性增強區域治理能力。同時極為重要的是，要豐富拓展密切聯系群眾的機制，完善現有的意識形態工作責任制，健全社會力量參與公共文化服務機制，必須加強對西藏的文化保護和傳承工作，尊重其文化底色與傳統，傾聽群眾意見和表達，引導文化作為一種發展勢能協調各方關系，增強其自我發展的活力和能力。

2 原因分析：自上而下的“等待型”發展

“自上而下”通常用來描述一種從高層管理到低層執行的決策流程，即決策權和信息流都是由高層向下層傳遞的。”等待型”指的是一種等待某個條件或某個決策被做出之后才開始行動的方式。在基層組織建設發展的語境下，指的是等待領導力指示、等待更高層面的批準或等待某些關鍵的資源和條件到位后才開始執行計劃。本研究所指”自上而下的’等待型’發展”是一種基層組織發展模式，其中，基層組織的發展變革由上一級黨委政府規劃指導的，而具體的執行和實施則需要等待上級黨委政府的指示和資源的到位。從優點而言，可能各個行動都是經過組織謀劃的。

西藏的駐村工作周期性面臨“等待型”問題，駐村“自主權”由相關任務倒逼設計而成，缺失了創新的自發動作部分，尤其是不同的村（社區）客觀條件對駐村干部完成相關的政治指令影響大不相同，消解了他們干事創業的激情與理性。因此，何以解決自上而下的“等待型”問題，是對駐村各環節主體的新考驗。

這種“等待型”來源于科層制的長期實踐，“高度穩定和確定”的組織環境，在駐村過程中，科層領導往往對簡約治理不感興趣，“電子臺賬”模式的出現將指標體系的工具價值放大，駐村干部往往以解決要求的治理目標和“問責”為核心，不少干部的評判標準中各個指標自產生就有其排序，從而產生“等待型”的執行，只要“處分通報”未出現，工作就依然能夠推行[4]。而現在，“上層國家權力跨越了傳統的科層體制，由上級黨政部門直接傳遞到基層村莊，最終形塑了全新的村莊權力結構樣態。而關于權力下鄉，主要有三個方面，包括干部隊伍的嵌入整合；資源輸入的權威效應；村治運作的模式創新。”[5]

究其本質，“等待型”是“激勵無效”和“約束無措”的復合現象。按地方實踐調研而言，現有的駐村干部激勵評價體系設計中，干部難以感受到自身收益的保障，除工資待遇增加外，在能力提升、職務（職級）晉升、生命健康安全、人際關系維護、工作交替承擔等重要問題上都面臨一定程度的“自我懷疑”，“激勵無效”是一個顯性的重要原因[6]。同理，“約束無措”則是一個隱性的重要原因，關于約束的“監督”“腐敗”“管理”“紀檢”“制度”很難制定有效的專項文件，即使能制定，在客觀實踐中也會由于地區組織安排的特殊性受阻，如干部不“住村”也能享有“駐村補貼”的問題，來源于“干部住村面臨生命安全問題”“干部需要到縣城解決一些生活必需要素問題，給鄉領導請示過”“駐村點離縣城太遠往往監管不到”等實際情況，要解決相應的“無措”需要黨政學界更多的學理關懷與相關研究。

3 解決辦法：基層領導的智慧型成長

本研究提出駐村干部需要智慧型成長（政治智慧），規范表述應為政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，其背后的邏輯對應基于“基層的難”“政策通達”“與民方便”為核心。

3.1 政治判斷：基層的難

基層的困難體現在方方面面，作為基層干部應當有攻堅克難的決心和清晰精準的判斷，而分析是基于基層干部工作的“在場性”，也即在不同場域會有不同判斷。從縣鄉兩級領導的在場觀察分析，領導之間對于政策的提出與把握認識度還存在一定差異，如“聯村黨委”提出實施后，在已有概念的基礎上展開全新的探索試點，X縣領導班子的討論就存在較大的理解差距，在這種條件下，鄉級組織構建“聯村平臺”并提供指導，實際上會帶來一定的行政資源浪費，雖然試錯成本在本級可以消化，但也更加體現了領導對于時勢把握的重要性。

在清楚準確判斷基層困難的基礎之上，“破難”的核心就在于如何將認知深層次體現在后續行動中，從“統一思想”到“統一行動”背后的第一要素是“調查研究”，調查研究作為黨長期實踐的重要工作方法，為實現國家治理體系和國家治理能力現代化，永葆黨的先進性和生命力提供了重要工具價值。人民意志與黨的意志的統一，上升為國家意志，不可缺少調查研究這一環節，反映了真實認識調研對象的政治判斷，從而反饋給黨對治理環境充分的規范與調節，逐步強化黨的治理能力。“調研政治”在學界形成共識，體現了“中國之治理”邏輯生成的實在性和制度化優勢，也是群眾路線的歷史發展。也表明了“調查研究—凝聚認知—決策科學—執行落地”構成中國共產黨的調查方案與邏輯。駐村干部應當善于運用調研手段，保障政治判斷的科學性和落地性。

3.2 政治領悟：政策通達

政策通達：一要“可執行”，二要“可理解”。“可執行”是指政策“勢差”到基層可以容許，不至于無法執行，如環保政策與經濟發展之間存在的矛盾如何調整相適應，高原地區出現的經濟開發“悖論”做法一般會基于生態紅線而及時叫停，可如何引導非本行業（專業）的駐村干部（群眾）去理解接受執行新的規章，會受到這種中央直達的政策“勢差”影響，也是對其綜合素質與接受能力的量級考驗；“可理解”所面臨的困局一般是指政策（思想）傳達過程中的“內涵丟失”，對于同一政策（思想）的理解程度不同，落實細節也會不同，“理解”的質量往往也直接關系政策的長效性，進而影響駐村治理能力和治理水平。

3.3 政治執行：與民方便

“與民方便“在鄉鎮一級真正體現了群眾路線的核心要義，“從群眾中來，到群眾中去”是駐村最真實的寫照，駐村工作受國家宏觀政策扶持，既基于文化傳統、也基于社會經濟發展水平和治理需要，所以駐村干部為民服務、與民方便需要背負的責任橫向對比更重。

實現“與民方便”需要駐村干部擁有更高的教育培養水平。駐村干部的培養一般具有長周期、持續性、非線性等基本特征，于是，對此加以追問則產生兩個迷思，一是如何提升干部素質教育培養水平；二是如何判斷干部素質教育培養水平的提升。基于文獻查閱、內地先進經驗的參考以及對本地駐村干部的觀察，假以提出“內外兼通”的原則，即提升與判斷本身都需要靠內生動力和外部協助作為必要條件，內生動力即是指干部如何自發的提高自身能力及素養，需要有一種自發的行動意識和張力，當其具備這樣的條件時再進行外界的判斷則會相對更易；外部協助則是在干部能力及素養得以提升的過程中輔之以相應的手段，如集中學習、實地學習、技能扶持等方式，以良性的目的手段鼓勵其得到更高的個人或組織收益，于此也能幫助推動駐村干部隊伍的高質量發展。

4 結語

駐村工作是直面鄉村社會復雜治理的第一線，其主體人員使用“上傳下達”和“任期制”作為“嵌入”的首要特征，完成國家治理與基層治理的邏輯統一，需要更佳的創新思維和接受能力。解決“幫辦”與“包辦”問題是目前西藏駐村難題的一個核心，在進一步全面深化改革的時代背景下，賦予更多的學理關照，有助于推進駐村工作質量的進一步提升。

參考文獻

[1] 中共四川省委黨史研究室.四川脫貧攻堅親歷者口述實錄 省卷[M].北京：中共黨史出版社，2021：414.

[2] 李開學.深度貧困縣高質量脫貧路徑研究[M].天津：天津人民出版社，2020.

[3] 呂建華，王瑜.駐村第一書記制度推動鄉村治理：內涵特征、現實困境及路徑選擇[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2024（3）：88-94.

[4] 孫經緯.權力下鄉：駐村第一書記制度的內在邏輯與優化路徑[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2024，26（3）：109-119.

[5] 米歇爾·克羅齊埃.《科層現象》[M].上海：上海人民出版社，2002.

[6] 夏美武.統籌的邏輯：干部激勵與約束平衡研究[J].政治學研究，2024（3）：94-110+243-244.