城市更新中土地利用管理存在的問題及對(duì)策

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展，我國的城市化進(jìn)程也在不斷加快，在此過程中，城市的更新和改造也逐步成為當(dāng)今社會(huì)的重要議題。城市更新涉及了土地利用、規(guī)劃以及建設(shè)等諸多方面，土地的利用程度及其利用科學(xué)性是影響城市更新和改造效果的重要因素之一，因而有效開展土地利用管理工作至關(guān)重要。因此，本文對(duì)城市更新中土地利用管理存在的問題以及對(duì)策進(jìn)行了分析、論述，旨在為相關(guān)工作人員開展相關(guān)工作時(shí)，提供一定的參照和建議。

關(guān)鍵詞：城市更新；土地利用管理；對(duì)策

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市空心化等一系列問題也在日漸加劇。進(jìn)行城市更新是有效解決當(dāng)今城市發(fā)展過程中所存在一系列問題的有效途徑，而土地作為城市核心資源，其利用管理工作的開展效果對(duì)于城市更新具有極為重要的影響。因此，在城市更新過程中，對(duì)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的部分地區(qū)重新規(guī)劃，并以此不斷提高土地利用效率以及使用價(jià)值，對(duì)于持續(xù)改善居民環(huán)境以及推動(dòng)社會(huì)持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

1 城市更新中土地利用管理的含義以及價(jià)值

1.1 城市更新中土地利用管理的含義

城市更新中的土地利用管理是指政府以及相關(guān)工作人員在對(duì)城市進(jìn)行更新時(shí)，在對(duì)城市土地資源及其使用情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)地排查和分析之后，通過對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理地規(guī)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)等，對(duì)土地資源進(jìn)行更好地分配、利用和保護(hù)，并在有效提高土地資源的利用效率的前提下，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 城市更新中土地利用管理的價(jià)值

在城市更新過程中有效開展土地利用管理工作，對(duì)于豐富城市功能、優(yōu)化城市布局，以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都有著極為重要的作用。城市更新過程中土地利用管理工作的開展價(jià)值與意義主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.2.1 優(yōu)化城市空間布局

在城市更新的過程中，政府相關(guān)部門工作人員可以通過有效開展土地利用管理工作這一方式，在優(yōu)化城市土地分配方式的過程中，對(duì)城市的空間布局進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化和改善，并以此為基礎(chǔ)，有效提升城市的整體品質(zhì)。

1.2.2 促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展

在對(duì)城市進(jìn)行更新時(shí)，政府部門相關(guān)工作人員可以在有效開展土地利用管理工作的過程中，通過將當(dāng)前時(shí)代背景下各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展理念深入貫徹，并以此為指導(dǎo)思想對(duì)城市的土地資源進(jìn)行更為科學(xué)、合理地分配的方式，有效推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

1.2.3 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在城市更新過程中對(duì)土地利用的方式、方法進(jìn)行管理時(shí)，政府部門相關(guān)工作人員可以通過按照土地用途對(duì)其進(jìn)行科學(xué)劃分、高效利用這一方式，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，政府相關(guān)工作人員可以通過整合、劃分高新產(chǎn)業(yè)園這一方式，為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和經(jīng)濟(jì)活力的提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2.4 提高土地利用效率

政府部門相關(guān)工作人員在城市更新過程中有效開展土地利用管理工作時(shí)，往往會(huì)對(duì)城市中的低效利用土地和閑置土地進(jìn)行深入分析和評(píng)估，隨后對(duì)其用途進(jìn)行重新評(píng)估和劃分。在此過程中，政府部門相關(guān)工作人員往往會(huì)進(jìn)一步增加城市建設(shè)的用地供給，并通過有效緩解城市用地緊張狀況這一方式，提高土地的利用效率[1]。

2 城市更新中土地利用管理存在的問題

盡管在城市更新過程中有效開展土地利用管理工作是進(jìn)一步豐富城市各項(xiàng)功能及不斷推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，但在實(shí)際開展相關(guān)工作的過程中往往也存在著一系列的問題。城市更新中土地利用管理存在的問題，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

2.1 土地利用規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)不符

土地利用規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)不符是當(dāng)前土地利用管理工作過程中存在的重要問題之一，其主要體現(xiàn)在土地用途、土地使用強(qiáng)度，以及土地用途變更手續(xù)3個(gè)方面：

2.1.1 土地用途方面

土地利用規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)不符在土地用途方面的體現(xiàn)，主要為部分開發(fā)商或者業(yè)主會(huì)違法、違規(guī)改變土地的用途。當(dāng)前我國政府將土地分為住宅用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地三個(gè)組成部分，而私自改變土地用途這一問題仍然存在。

2.1.2 土地使用強(qiáng)度方面

土地使用強(qiáng)度是指土地上可以建造的建筑面積，政府相關(guān)部門在對(duì)不同地貌進(jìn)行評(píng)估后，往往會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際情況對(duì)土地使用強(qiáng)度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，而土地利用規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)不符這一問題在土地使用強(qiáng)度方面主要體現(xiàn)為部分開發(fā)商存在違規(guī)建造行為。

2.1.3 土地用途變更手續(xù)方面

我國相關(guān)法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商以及業(yè)主等主體在對(duì)土地用途進(jìn)行變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)提前向政府相關(guān)部門進(jìn)行申請(qǐng)，而政府相關(guān)部門在接到申請(qǐng)后也應(yīng)進(jìn)行備案和公示；但是當(dāng)前部分開發(fā)商和業(yè)主可能會(huì)未經(jīng)申請(qǐng)和批準(zhǔn)，對(duì)土地用途進(jìn)行私自變更，并沒有遵循相關(guān)法律流程。

2.2 土地開發(fā)中存在的違規(guī)行為

在城市更新過程中，土地開發(fā)過程中所存在的違規(guī)行為也是影響土地利用管理工作開展效果的重要因素之一。土地開發(fā)過程中所存在的違規(guī)行為主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

2.2.1 違規(guī)用地問題

在城市運(yùn)營以及更新過程中，各個(gè)單位等主體在對(duì)土地進(jìn)行利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循城市更新計(jì)劃的土地運(yùn)用規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)合法、合規(guī)地開展一系列用地活動(dòng)。但是當(dāng)前在城市更新的過程中，部分開發(fā)商和業(yè)主未經(jīng)審批擅自改變土地的用途，或者是私自擴(kuò)大土地利用范圍，并帶來了用地違規(guī)問題[2]。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)問題

土地流轉(zhuǎn)問題也是城市更新中土地利用管理工作在其開展過程中所面臨的重大難題之一，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，部分地方開發(fā)商為了獲取超額的利潤，可能會(huì)出現(xiàn)土地使用權(quán)違規(guī)買賣、轉(zhuǎn)讓以及抵押等一系列行為，未經(jīng)審批以及違法、違規(guī)的土地流轉(zhuǎn)也會(huì)對(duì)城市更新帶來較大的影響。

2.2.3 環(huán)境污染問題

在城市更新過程中，部分土地開發(fā)商和業(yè)主出于主觀原因或者由于自身相關(guān)意識(shí)的缺乏，并沒有對(duì)土地開發(fā)以及使用過程中的各種污染物進(jìn)行及時(shí)、有效地處理，因而導(dǎo)致部分地區(qū)環(huán)境污染問題日益加劇。此外，還有一些土地往往因其存在諸如重金屬等一系列環(huán)境污染物而不適合被開發(fā)[3]。

2.3 土地征收和補(bǔ)償中的問題和矛盾

政府相關(guān)工作人員在城市更新過程中對(duì)土地進(jìn)行利用管理時(shí)，往往需要對(duì)部分土地進(jìn)行征用，此時(shí)，政府相關(guān)工作人員需要對(duì)土地的主體進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但是由于政府資金的限制，以及雙方對(duì)于土地價(jià)值評(píng)估結(jié)果并不相同，因而導(dǎo)致土地征收和補(bǔ)償過程中存在著諸多矛盾和問題。

2.4 城市更新中社會(huì)公眾參與度不高

在城市更新過程中，有效開展土地利用管理工作，并且持續(xù)提高各項(xiàng)政策法規(guī)發(fā)布、落實(shí)的公平性和透明性，還需要社會(huì)公眾積極參與。盡管城市在更新過程中往往涉及居民的切身利益，但在實(shí)際操作過程中仍然存在社會(huì)公眾參與度不高等一系列問題。社會(huì)公眾參與度不高問題產(chǎn)生的原因，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃、征收以及補(bǔ)償時(shí)，開發(fā)商會(huì)利用自身所存在的優(yōu)勢地位以及雙方溝通過程中所存在的信息不對(duì)稱，損害普通公民的利益；第二，部分政府相關(guān)工作人員在開展各項(xiàng)工作時(shí)，并沒有增強(qiáng)社會(huì)公眾參與度的意識(shí)，因而導(dǎo)致社會(huì)公眾的合法權(quán)益得不到保障。

3 城市更新中土地利用管理的對(duì)策

在城市更新過程中，有效開展土地利用管理工作對(duì)于推動(dòng)城市發(fā)展以及提高居民幸福度至關(guān)重要。有效開展土地利用管理工作的途徑，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃和實(shí)際開發(fā)的銜接，提高土地利用效率

在城市更新過程中，土地利用規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)不符問題的存在，往往會(huì)為城市的未來發(fā)展埋下禍根。為了有效開展土地利用管理工作，政府相關(guān)工作人員可以通過加強(qiáng)規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)銜接這一途徑，確保各項(xiàng)規(guī)劃理念得以精準(zhǔn)、全面地落實(shí)，并以此為基礎(chǔ)有效地提高土地的利用效率。提高土地規(guī)劃和實(shí)際開發(fā)銜接能力的主要途徑，包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

3.1.1 建立完善的土地管理體系

政府以及相關(guān)工作人員在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃和利用之前，首先要對(duì)土地的審批機(jī)制進(jìn)行持續(xù)地建立、健全，以此為基礎(chǔ)保證土地的規(guī)劃方案與實(shí)際相符合。比如，政府以及相關(guān)工作人員可以首先對(duì)不同類型的土地進(jìn)行全面評(píng)估和有效整理、劃分，隨后再對(duì)不同類型土地進(jìn)行科學(xué)、深入研究，通過對(duì)土地的用途以及開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行明確，可有效加強(qiáng)土地規(guī)劃與實(shí)際開發(fā)的銜接，從而通過避免諸如土地開發(fā)強(qiáng)度與土地承受能力不符的一些問題的產(chǎn)生，為土地安全、合理地使用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[4]。

3.1.2 提升土地利用和規(guī)劃的科學(xué)性

不斷提高土地規(guī)劃和利用的合理性，也就是在城市更新過程中有效開展利用管理工作的重要途徑之一。政府工作人員在對(duì)不同土地的各項(xiàng)性質(zhì)、特點(diǎn)進(jìn)行深入分析和評(píng)估之后，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地對(duì)各項(xiàng)土地用途進(jìn)行分配和規(guī)劃，以此有效提高土地資源的利用效率。比如，政府以及相關(guān)工作人員可以將交通便利的郊區(qū)地區(qū)規(guī)劃為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，以此為高新技術(shù)企業(yè)提供廣闊且廉價(jià)的土地。

3.2 嚴(yán)格監(jiān)管土地開發(fā)行為，加大執(zhí)法力度

嚴(yán)格監(jiān)管土地開發(fā)行為、持續(xù)加大執(zhí)法力度是要解決土地開發(fā)過程中所存在一系列違規(guī)行為的有效舉措。政府以及相關(guān)工作人員可以通過嚴(yán)格監(jiān)管土地開發(fā)行為，并且確保土地規(guī)劃用途有效落實(shí)等一系列方式，有效降低違規(guī)用地問題發(fā)生的概率；而且隨后的執(zhí)法過程中，相關(guān)工作人員可以通過不斷加大執(zhí)法力度這一方式，避免土地流轉(zhuǎn)問題以及環(huán)境污染問題持續(xù)擴(kuò)大。嚴(yán)格監(jiān)管土地開發(fā)行為、有效加大執(zhí)法力度其主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

3.2.1 加大土地開發(fā)管理部門的監(jiān)管力度

政府以及相關(guān)工作人員在開展土地利用管理工作的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地開發(fā)的監(jiān)管制度，對(duì)于土地開發(fā)主體的各項(xiàng)行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，并在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)懲，以此通過形成極大威懾力的方式，遏制土地開發(fā)亂象等一系列問題的產(chǎn)生。

3.2.2 建立健全土地利用評(píng)估和審批制度

政府以及相關(guān)工作人員在城市更新過程中對(duì)土地進(jìn)行利用管理時(shí)，還應(yīng)對(duì)土地利用評(píng)估和審批制度進(jìn)行不斷的建立、健全，隨后以此為基礎(chǔ)，不斷提高對(duì)土地利用方式以及效率的監(jiān)督和管理力度，此外，不斷建立健全土地利用評(píng)估和審批制度還能為合法、合規(guī)地糾正和約束土地利用行為奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3 完善土地征收和補(bǔ)償制度

在城市更新過程中，對(duì)于土地征收進(jìn)行有效補(bǔ)償，是確保社會(huì)和諧、穩(wěn)定，并保障民生的重要途徑之一，而未能有效開展土地征收和補(bǔ)償工作，則會(huì)在一定程度上導(dǎo)致社會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩，并對(duì)未來城市的運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生一定的不利影響。當(dāng)前信息不對(duì)稱等問題的存在對(duì)土地征收和補(bǔ)償工作產(chǎn)生了一定的不利影響，對(duì)其進(jìn)行完善的途徑主要包括以下兩項(xiàng)內(nèi)容：

3.3.1 提升土地征收和補(bǔ)償透明度

政府以及相關(guān)工作人員在對(duì)土地進(jìn)行征收補(bǔ)償時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)提高土地征收和補(bǔ)償?shù)耐该鞫取１热缯捌湎嚓P(guān)工作人員可以通過加強(qiáng)對(duì)土地征收和補(bǔ)償法律建設(shè)，并以此明確土地征收、補(bǔ)償程序和標(biāo)準(zhǔn)這一方式，確保征收和補(bǔ)償工作在其開展過程中始終具有高效率的公平性和合理性。

3.3.2 提高補(bǔ)償方式的公平性和合理性

提高補(bǔ)償方式的公平性和合理性也是完善土地征收補(bǔ)償制度的重要途徑之一。政府以及相關(guān)工作人員可以結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦木唧w實(shí)際情況，有針對(duì)性地對(duì)被征收土地的居民進(jìn)行補(bǔ)償。比如，對(duì)于土地價(jià)格較為昂貴的地區(qū)，政府以及相關(guān)工作人員可以通過提供大額拆遷補(bǔ)償款等方式對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償。

3.4 提高社會(huì)公眾參與度

在城市更新過程中的土地利用管理工作是一個(gè)復(fù)雜且繁瑣的系統(tǒng)工程，有效完成相關(guān)工作需要各個(gè)領(lǐng)域不同主體多方面的不斷努力和改進(jìn)，而提高社會(huì)公眾參與度則是促進(jìn)城市更新民主化和公平性，并以此為基礎(chǔ)提高土地利用管理工作開展效果的重要途徑。提高社會(huì)公眾參與度的途徑主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，強(qiáng)化信息公開和溝通交流，即確保政府以及相關(guān)工作人員能與公眾進(jìn)行交流；第二，建立公眾參與機(jī)制和平臺(tái)，以此為社會(huì)公眾參與相關(guān)活動(dòng)提供有效途徑；第三，明確公眾參與的權(quán)利和責(zé)任，以此為社會(huì)公眾積極參與奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；第四，強(qiáng)化監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，以此提高公眾參與度，并促進(jìn)城市更新工作目標(biāo)中的民主、公平理念得以有效落實(shí)。

4 結(jié)語

綜上所述，在城市更新過程中有效開展土地利用和管理工作，對(duì)于未來城市發(fā)展及提高居民幸福感至關(guān)重要。政府以及相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在未來通過不斷對(duì)其進(jìn)行深入研究的方式，深入探討各種措施的具體實(shí)施路徑和實(shí)現(xiàn)效果，進(jìn)而為科學(xué)、有效地解決城市更新過程中所存在的個(gè)性土地利用管理問題奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 徐海.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用管理問題及其對(duì)策[J].南方農(nóng)業(yè)，2022，16（14）：136-138.

[2] 范業(yè)婷.區(qū)域土地利用功能權(quán)衡特征與機(jī)制研究[M].南京：南京大學(xué)出版社，2021.

[3] 萬秋萍.城市更新中土地利用管理問題的初步研究[J].大眾投資指南，2019（8）：96.

[4] 柴紅云.城市更新中土地利用管理問題的初步研究 [J].上海房地，2018（6）：60-62.