以公平競爭審查制度改革賦能法治化營商環境建設

摘" 要" 立足賦能法治化營商環境建設目標，公平競爭審查在制度關聯、立法保障、執法支撐、改革抓手、涉外應對等方面承載著重要功能，其實踐特征為制度體系初步構建、動力機制基本形成、創新實踐有序展開，突出問題是制度依據簡單、專項立法有待加強、動力實效不足、支撐力量有待提升、部門意識不強、模式流程有待規范。改革重塑公平競爭審查制度，應當秉持恪守價值、目標、理念、模式、技術、效能等具體取向，統籌推進靜態制度與動態實踐改革，審查體制模式與審查運行機制改革，要素支持與方式方法改革，國內法治與涉外法治改革。

關鍵詞" 法治化；營商環境；公平競爭審查制度；改革

所謂“公平競爭審查”，參照《公平競爭審查條例》第2條規定，是指對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織起草的涉及經營者經濟活動的法律、法規、規章、規范性文件以及具體政策措施是否排除、限制公平競爭，開展審查評估的一種行政規制活動。推進公平競爭審查制度改革，有利于實現對系統建構法治化營商環境等關聯制度的溢出帶動功能和賦能助力效應。“法治化”指明了營商環境制度體系、動態運行、執法司法、社會氛圍的基本取向，包括規范行為、保障合法、懲治違法等內容。[1]“任何法治國家都把對行政權力的控制作為核心的制度內容。”[2]公平競爭審查制度作為行政內部合法性規制約束和反行政壟斷性審查把關的一項制度設計，正是體現了行政法治對行政權力的規制約束。

一、“何為”之關系論：公平競爭審查制度之于法治化營商環境建設的功能定位

公平競爭審查制度是系統建構法治化營商環境的核心制度。公平競爭審查制度關乎市場經濟發展秩序、市場主體公平競爭權益和市場規制法律體系的構建完善，對于加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場意義重大。可以說，公平競爭審查制度是系統建構法治化營商環境的關鍵一環和破題之舉，是一項發揮正向促進效應的核心制度。

公平競爭審查立法是系統建構法治化營商環境的重要保障。我國先后修訂了《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）和《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》），頒布了《中華人民共和國外國國家豁免法》《公平競爭審查條例》等，涵蓋公平競爭審查制度專項立法、關聯制度立法、國際商事制度立法等諸多方面，為系統建構法治化營商環境提供了立法保障。

公平競爭審查執法是系統建構法治化營商環境的有力支撐。法律的生命力在于實施。靜態的立法需要動態的落實，不僅需要責任主體層面的主動實踐，更需要執法層面的反向式推動和倒逼式約束，這是法治原則要求下的制度設計基本路徑。我國公平競爭審查制度不僅明確了反對行政壟斷的一般約束性規定，而且積極開展授權執法、委托執法實踐，為系統建構法治化營商環境提供了剛性執法支撐。

公平競爭審查改革是系統建構法治化營商環境的具體抓手。改革意味著完善提升。近年來，我國公平競爭審查制度建設之所以不斷取得新進展，歸根結底是制度規范體系改革完善、實踐路徑模式改革探索、法治化內涵質量水平改革提升等多維度多層次深化改革的結果。可以說，改革已成為系統構建法治化營商環境的有力抓手和鮮明路徑。

公平競爭審查法治是系統建構法治化營商環境的涉外應對機制。近年來，隨著國際貿易保護主義抬頭，域外國家和組織存在著明顯的法律制度涉外運用的泛政治化傾向，即反向適用法律制度對他國進行不公平、不合理的打壓和競爭。因此，大力推進涉外法治，完善法治化思維和技術化路徑主導下的國際化市場公平競爭機制，有利于應對國際法律制度掩飾下的非法治化和反市場公平競爭行為。

二、“為何”之實證論：公平競爭審查對標法治化營商環境建設的現實基礎

（一）公平競爭審查制度的實踐基礎

制度體系初步構建。我國公平競爭審查制度從1993年《反不正當競爭法》提出“鼓勵和保護公平競爭”“為公平競爭創造良好的環境和條件”和2007年《反壟斷法》提出“保護市場公平競爭”處于萌芽階段，先后歷經2016年國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》的初創階段，2017年和2021年先后出臺《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》和《公平競爭審查制度實施細則》的拓展提升階段，2022年全國人大常委會修改《反壟斷法》以法律形式明確提出“國家建立健全公平競爭審查制度”，2024年國務院正式審議通過專項行政法規《公平競爭審查條例》的創新發展階段，實現了由無到有、由文件到部門規章再到行政法規的持續提升。[3]

動力機制基本形成。各級各地建立公平競爭審查工作領導小組、聯席會議制度和協調機制，形成領導牽頭、高位統籌、強力協調的體制架構。普遍將落實公平競爭審查制度納入法治政府建設要點，明確了基本要求和基本流程，市場監管部門組織年度工作總結和要點，推進指導、監督、辦案、宣傳等工作，統一部署、有序推動、督促落實，形成了常態化工作機制。對不履行或不正確履行審查制度依規追究責任，形成了通報典型案例、參與案件辦理等反向促進機制。

創新實踐有序展開。各地主動開展改革創新實踐，取得了在改革中創新、在總結改革實踐中完善提升公平競爭審查制度和賦能法治化營商環境建設的良好效果。例如，徐州將公平競爭審查納入政府工作報告項目、列入優化營商環境重點任務、列進市政府常務會議學法計劃，形成與中心工作深度融合格局；實行規范性文件合法性審查和公平競爭審查“雙審查”制度，以政府或者政府辦名義出臺的政策措施未經公平競爭審查一律不予出臺；開始納入年度考核，提高審查的約束性；初步建立公平競爭審查專家庫，不斷完善審查保障機制。

（二）對標法治化營商環境的現實差距

制度依據簡單，專項立法有待加強。我國公平競爭審查制度歷經30余年才出臺行政法規，法律專項立法仍然缺失，導致制度依據簡單、法律位階較低、適用操作粗放，事實上形成了難題，即專項法制的簡單化導致具體工作的標準化水平不高，而法治化總要求又限制了實踐改革探索的主動創新化、突破化空間。

動力實效不足，支撐力量有待提升。各地公平競爭審查聯席會議和領導小組，以開會形式總結和部署工作，高位實質性、具體化推動工作力量不足；公平競爭審查工作量與機構編制、人員配備、經費支持、信息化建設等不匹配問題突出，比如，市場監管部門從事公平競爭審查的處室人手不足，還要兼顧反壟斷和反不正當競爭等工作；大數據評估系統不健全，導致了審查標準不統一、范圍不全面、質效不高。

部門意識不強，模式流程有待規范。基層部門對公平競爭審查存在不知審、不愿審、規避審等配合度不高的問題，如審查意識空白或不強，怕麻煩不想走審查流程特別是公示流程，降低發文規格規避審查等。在審查模式上，部門內部起草人員與審查人員混合，部門自我審查模式“存在非正式化、政策化、運動化、形式化等弊端”，[4]相關文件審簽流轉缺少控約機制，外在審查流程規制亟待重塑完善。

三、“向何”之擇向論：公平競爭審查制度賦能法治化營商環境建設的基本取向

（一）宏觀層面的價值與目標取向

價值取向和目標取向直接影響到“法治化”與“營商環境”兩個核心要素，是公平競爭審查制度改革賦能系統建構法治化營商環境的精神內核。

一方面是法治化、現代性的價值取向。“法治化”即應當以法治化為基本取向，“在法治下推進改革”，[5]推動起草法律、法規、規章、規范性文件和政策舉措納入法治化軌道，規制控約行政行為，實現有限行政、法治行政；推進審查內容依法合規的實質性法治化，實現依法行政、合規行政；推進公平競爭審查模式以外在監督為主導的法治化監督體制改革，實現由人治式內在自律監督轉向法治式外在他律監督等。“現代性”即以推進制度現代化為最終取向。“法治化”與“現代性”呈現為“法治化實踐路徑與現代化戰略目標”的辯證統一關系。[6]另一方面是營商化、服務性的目標取向。“營商化”即公平競爭審查制度設計應充分考慮對于市場主體、市場秩序的現實影響和潛在影響，注重在制度建設層面體現對營商環境內涵質量的促進和提升目標。“服務性”是營商環境最直觀最重要的元素，服務型政府建設核心也在于服務，所以公平競爭審查“營商化”目標的核心體現和最終指向將聚焦于“服務性”內核，服務市場主體、市場秩序和區域營商環境。

（二）中觀層面的理念與模式取向

理念取向和模式取向的實現度直接體現了改革的內涵質量，也具體回應了“系統建構”的要素要求，為公平競爭審查制度改革賦能系統建構法治化營商環境提供了水平保證。

一方面是集成化、系統性的理念取向。“集成化”即應體現多環節、多方面制度的一體化、整體化考慮，而不是碎片化堆積、修補式設計。“系統性”即應體現審查程序前后制度的配套性，審查責任與監督制度的耦合性，審查內容與審查重點機制內在邏輯的一致性。新一輪全面深化改革的實踐已經表明，對推進改革的系統性、整體性、協同性的要求在提高，應當“加強改革系統集成、協同高效”，[7]公平競爭審查制度改革理應強化制度協同配套、部門協同聚力、效應協同釋放的集成系統理念。另一方面是全鏈條、全覆蓋的模式取向。“全鏈條”即從研究起草、內部審查、外部送審、提交議決、事后審查清理、整改落實等全鏈條設計，體現閉環思維，消除審查缺漏環節。“全覆蓋”即覆蓋所有審查對象。“全鏈條”和“全覆蓋”是制度系統性的拓展、法治化的延伸和科學化的體現。

（三）微觀層面的技術和效能取向

技術取向和效能取向的實現度，體現了以實踐為導向去設計、運行、檢驗和修正完善制度，保證了在公平競爭審查操作層面實質性推動和賦能法治化營商環境的系統建構。

一方面是清晰化、客觀性的技術取向。“清晰化”即審查制度運行中環節步驟和部門職責清晰，便于行政主體識別、市場主體理解、社會主體了解。“客觀性”即符合實際便于行政主體操作。只有凸顯“清晰化”和“客觀性”的操作導向，才能成為可復制推廣、常態長效、具有實踐價值和持續生命力的制度設計。“清晰化”與“客觀性”表現為并列關系，其中“清晰化”的重點在于對制度外在的直觀理解，“客觀性”的重點在于對制度內涵的定性判斷。另一方面是有力化、有效性的效能取向。“有力化”即公平競爭審查制度具有約束的剛性特征，各行政主體應當依法落實，否則須承擔不利后果甚至法律責任，或被約談，或被追究行政甚至刑事責任；相關政策措施也將面臨被修改甚至廢止的尷尬境地。“有效性”即客觀審查效果得到凸顯，達到了預期效果目標。“有效性”以“有力化”為基礎，并作為一種預期結果對外呈現，兩者為遞進關系。

四、“何從”之路徑論：改革公平競爭審查制度賦能法治化營商環境建設的統籌方案

（一）統籌推進靜態制度與動態實踐改革

在立法制度層面，一要加快公平競爭審查專項立法。研究制定與《公平競爭審查條例》相配套的《實施細則》，全面清理現有與之不一致、不協調的制度規范。總結實踐運行情況，整合現有法律、法規和制度體系，籌備制定專項法律《中華人民共和國公平競爭審查法》。二要完善關聯性配套法制。注重公平競爭審查制度立法的兼容性問題，研究完善與公平競爭審查深度關聯的配套法制。例如，準確把握審查內容和標準的配套制度；建立涉及公平競爭審查的規范性文件和政策措施制定等抽象性行政行為的司法審查立法制度，對公平競爭審查瑕疵文件帶來的民事糾紛、行政糾紛問題的立法規制；建立健全第三方立法評估機制，完善遴選標準和程序，建立政策制定機關對第三方評估報告回應機制。

在執法實踐層面，一要強化執法體系建設。圍繞國家層面公平競爭審查行政執法、省級層面授權執法和市縣基層委托執法，完善執法責任主體、行為規范、基本流程、監督重點和保障要素，形成上下聯動、分工明確、程序規范、標準統一、有力有效的執法體系。二要細化行紀司的銜接。不僅在制度設計層面，而且在實踐運行層面，進一步探索細化公平競爭審查與反壟斷、反不正當競爭行政執法的銜接，行政執法與紀檢監察的銜接，行政執法、紀檢監察、司法之間的銜接。

（二）統籌推進審查體制模式與審查運行機制改革

在體制模式層面，一要完善動力支持體制。完善公平競爭審查高位組織、統籌協調、督促推動體制，系統謀劃上下聯動、部門聯動、全社會聯動等體制架構，著力在增強高位推動力、激發內生促動力、構建部門協同力、營造社會監督力上探索出新的路徑。二要構建外在審查模式。改革構建公平競爭外在審查模式，推行部門自我審查的專門處室模式，通過賦予新的內涵推動自我審查實現質的提升；地方審查推行市場監管部門專門機構模式，通過全覆蓋、前置化實現效的提升；探索構建分類化、規模化向高等院校、科研院所、律師事務所及其他社會組織等第三方借力借智的審查模式，實現審查能力的提升。三要健全機構人員設置。科學協調匹配職能職責、機構設置、人員編制、經費保障、信息化等基礎建設，切實解決能力受限、力量不足、有心無力的審查難題。

在運行機制層面，一要完善制度剛性機制。機制上，完善公平競爭審查國家協調機制和地方工作機制，重點強化市場監管部門組織統籌機制的權威性。實施中，完善年初總結部署、年中督查推動、定期會辦問題和年底考核評價等機制，重點堅持問題導向、提升審查質效。二要健全流程管控機制。完善審查前置、文件審簽流轉嵌入的機制，構建事前、事中、事后全流程控制體系。突出完善公開征求意見、重大政策措施會審、第三方評估、年度報告運用等機制。三要強化監督保障機制。完善部門自我糾正、提示函、舉報、抽查、督查檢查、約談提醒、政策措施定期清理和責任追究等機制，重點在監督效能上尋求突破。

（三）統籌推進要素支持與方式方法改革

在要素支持層面，一要強化專業建設。完善高校專業設置、校地合作引才育才、機關事業單位招考等公平競爭審查人才建設支持機制。結合部門審查人員更迭規律，建立定期專業培訓制度，探索持證上崗約束制度，推動審查工作專業化、標準化和規范化。二要強化經費保障。將公平競爭審查工作經費納入各級政府預算，建立與工作量相一致的經費保障機制。三要強化社會宣傳和監督。廣泛開展公平競爭審查宣傳工作，營造社會支持審查的濃厚氛圍，并促進舉報等社會監督機制發展。

在方法步驟層面，改革方法上要自上而下、統一推進。公平競爭審查作為一項法定制度，其改革創新必須在法治軌道內法治化運行。堅持改革決策和立法決策相銜接，自上而下、統一推進，保證法律制度改革的有序、規范、統一。改革步驟上要試點先行、立法跟進，穩妥推進審查制度改革，應當選取試點區域先行探索試驗，經過實踐檢驗成功可行的，立法上跟進并在全國推行；相反，試點表明時機尚不成熟的則要擱置。

（四）統籌推進國內法治與涉外法治改革

改革完善涉外市場競爭法治體系，立足深入推進公平競爭審查制度改革和政策創新視角，觀察分析國際經貿新情況和國際競爭政策發展新趨向，在把握法治現代化普遍性和中國特殊性基礎上，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治與涉外法治”。[8]一要做好公平競爭審查制度在國內法治層面的改革；二要注重研究涉外法治規則體系，持續完善國內法合理對接國際經貿法律規則的補白和修改方案。通過改革完善涉外市場競爭法治，既構建國際化一流公平競爭營商環境，也推動我國企業和市場融入國際統一大市場體系，依法參與國際化公平競爭。

以改革融入國際化市場競爭法治實踐，結合實際加快補短板、強弱項、提能力、強話語。一要加快培養涉外法治人才。加大涉外法治人才培養力度，為深入推進公平競爭政策實施和融入國際統一大市場，提供有力的人才支撐。二要積極應對涉外經貿爭端。堅持以法治化方式應對國際經貿公平競爭和爭端解決，通過對話、仲裁、訴訟等多元方式，有效化解經貿糾紛，保障和維護中國企業在國際市場的公平競爭權益，“進一步提高科學運用國際法維護我國主權、安全、發展利益的能力”。[9]三要主動參與制定國際規則。“牢牢抓住推動構建人類命運共同體這條主線”，[10]在研究、借鑒、融入中，大膽提出公平競爭的中國話語和中國聲音，“以建設性態度積極參與國際規則制定，推動國際法治朝著更加公正合理方向發展”。[11]

參考文獻：

[1]李昌昊.法治化營商環境視角的知識產權保護研究[J].大連干部學刊，2024（03）：58.

[2]孫笑俠.法律對行政的控制——現代行政法的法理解釋[M].濟南：山東人民出版社，2002：22-23.

[3][6]李昌昊.法治化取向看公平競爭審查立法——兼評《公平競爭審查條例（征求意見稿）》[J].廣西政法管理干部學院學報，2024（04）：42-44、44.

[4]苗沛霖.公平競爭合憲性審查的法理邏輯[J].江海學刊，2022（06）：178.

[5][9][10][11]中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室.習近平法治思想學習綱要[M].北京：人民出版社、學習出版社，2021：65，118，118，119.

[7]習近平.為實現黨的二十大確定的目標任務而團結奮斗[J].求是，2023（01）：4-14.

[8]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022：41.

本文系2024年度徐州市法學會法學研究重點課題“系統建構法治化營商環境的實踐與思考——以公平競爭審查制度改革為視角”（編號XFH2024A005）的階段性成果。

（作者系中共徐州市委改革辦副主任）

【責任編輯：易玉潔】