社區學校促進基層社會治理的機制探析

［摘 要］社區教育是學習型社會建設的重要載體，但也可以成為基層社會治理的重要賦能力量。研究發現，社區學校可以基于公民教育培育公共參與、基于屬地領導力推動合作治理、基于集體學習實現矛盾化解三種機制推動基層社會治理，激活社區社會資本，打通組織間壁壘，促進對基層棘手問題的有效治理。因此，社區學校應當加強參與基層社會治理的有關能力，并從課程內容建設、課程載體建設等方面引入治理議題，更好地發揮其治理價值。

［關鍵詞］社區學校；基層社會治理；上海社區教育

黨的二十大報告指出，要“建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國” ①。教育事業除了依靠高等院校培養人才，提升公眾文化素質也是教育公共服務普惠性價值的題中應有之義。為此，上海市提出了“打造15分鐘社區學習圈”“提升社區教育服務能級”的重要目標。近年來，上海市以覆蓋全市的四級辦學網絡為基礎，建設了16個區+215所街鎮社區學校+5412個居村委學習點，并建成了12個市民終身學習體驗基地和168個體驗站點。尤其是隨著社區教育的數字化轉型，上海還打造了“上海學習網”，為廣大市民開設了4萬余門在線社區教育課程。可見，上海的社區學校已經成為扎根基層的重要教育力量，為廣大市民提供了豐富多樣的教育資源，為夯實中國式現代化社會教育事業打下了扎實基礎。

值得注意的是，現有研究和實務部門往往僅將社區學校視為一種社區繼續教育的載體，因而主要關心其如何促進學習型社會的建設等問題，導致社區學校在基層社會治理中的重要價值被忽視。然而，社區學校在本質上具有培養學生公共參與志趣和熱情的重要意義。激發社區學校在基層社會治理中的積極作用，對于落實“聚焦發展全過程人民民主”這一重大目標也具有深刻的現實意義。

總體而言，社區學校可以從三個層面為基層社會治理發揮積極作用，包括基于公民教育培育公共參與、基于屬地領導力推動合作治理和基于集體學習實現矛盾化解等。

一、社區學校可以基于公民教育培育公共參與

當代社會治理理念不僅要求公共部門在決策中吸納公眾的偏好和意見，更提倡使公眾作為公共服務的主導者，由其參與活動來為自身和其他公眾創造價值。例如，當今智慧城市時代，大量的公共服務通過眾包的方式發布，由公眾通過“隨手拍”“創意征集”“意見征求”等活動形式主動創造公共價值。許多城市甚至將公眾作為政府開放數據開發利用的重要伙伴。例如，上海開放數據創新應用大賽就讓普通市民為公共服務數字應用的設計和開發貢獻力量。但這些公眾參與創新治理形式的意愿和能力并非與生俱來，需要通過公共部門的教育培訓活動來培養和孵化。作為社區公眾培養和學習的公共基礎設施，社區學校完全可以在促進公眾參與熱情和能力的過程中發揮支撐性作用。

從現有的研究來看，公眾參與的意愿、能力和素質都是在持續性參與過程中基于學習而不斷培養和提升的。例如，公眾對公共服務的積極投入能夠為他們建立起對公共事務的關聯感、效能感和關注度 ②。而社區學校則能夠有組織地開展和賦能這種社會學習。一方面，社區學校能夠推動合作、對話式的、正和的公眾關系，而不是零碎的與零和的關系。由此，社區學校就可以培養公眾在公共服務項目中形成共同、共享的行動方案，避免由于利益矛盾和意見紛爭導致的行動沖突。而基于社區學校的社會學習也能夠讓公眾更適應基層社會治理中的溝通和信任關系，懂得如何抓住公共參與的機會為社會創造公共價值。另一方面，社區學校作為一種公眾動員的載體，還有助于將此前組織化程度較弱的成員動員起來。傳統的基層治理參與骨干群體往往是退休黨員為主的老年居民，年輕群體的參與意愿和熱情相對有限。然而，社區學校作為一種基層社會治理的公共基礎設施，完全可以發揮公眾動員的重要作用，把參與繼續教育、學歷提升和能力提升的廣大居民群體吸納到基層社會治理中。換言之，社區學校可以拓展公共參與的場域和群體，這對于促進基層社會治理的代表性和廣泛性也同樣具有重大意義。

二、社區學校可以基于屬地領導力推動合作治理

社區學校還可以在基層社會治理中促進跨社會部門的合作治理。合作治理是被廣泛運用的一種社會治理方式，強調了要在應對和處置社會挑戰與風險的過程中充分吸納社會力量的廣泛參與。更重要的是，合作治理體現了一種責任共擔、利益共享的社會治理原則，對實現黨的二十大報告所提出的“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”的重大目標具有深刻意義。

一方面，參與各方需要在合作形成的過程中產生充分的信任和理解，從而形成對合作成果的共同愿景。為此，參與各方要在合作中保持緊密的溝通聯絡，并對彼此的利益、訴求和期望進行坦誠而頻繁的交流，這將是合作治理能夠形成的重要基礎。同時，合作各方也應該在過程中時刻保持對合作中出現的各類問題的交流和研究，從而不斷確立共同路線圖，并保持相同的合作價值觀念。從這一條件來看，社區學校可以為基層社會治理的合作各方提供形成合作的行動舞臺。由此，各方可以在社區學校中展開形式多樣的活動，助力合作治理的實施。

另一方面，合作治理也依賴有效的促進性領導。促進性領導理論認為，領導者并不僅僅是發號施令的權力所有者，那些促成合作各方之間高質量溝通和深度互動交流的關鍵信息樞紐也同樣是領導力的重要來源。這種領導力不僅有助于促成合作各方之間的信任和諒解，消除合作各方之間的信息不對稱，更有利于促進共同愿景的描繪和共同目標的設立。由此，合作治理才能夠擺脫一方完全主導、其余各方機械遵從的“偽合作”局面。只有通過各方密切參與和深入協商，才有可能識別和確立真正符合公共價值的治理目標。從這個意義上而言，社區學校雖然無法成為基層社會治理的制度設計者和關系調和者，但是基于其屬地化的超然身份，可以發揮促進性領導的積極作用。

由此可見，社區學校在推動基層社會合作治理方面具有巨大潛力，并且這種積極作用正是通過屬地化領導來實現的。屬地化領導強調了一種強烈的屬地化傾向，提倡了領導的根本價值訴求在于創造一種屬地化的公共利益。事實上，我國基層社會再組織化的過程中始終存在著兩種并行的邏輯，即自上而下的、國家創制社會的邏輯和自下而上的、社會自發組織的邏輯。前者是國家政權建設和對社會力量吸納整合的重要路徑，但后者也同樣是社會活力迸發的源泉。在社區學校促進基層社會治理的機制中，后者應當是社區學校能夠發揮積極影響的根本邏輯。社區學校就應當扎根于社區中，圍繞社區存在的各類問題吸納和動員有關主體參與到協商過程中。為此，社區學校可以興辦形式多樣的沙龍、工作坊、研討會等活動，在這些交流活動中促進各方合作治理的意愿和可能性。對于社區以外的專業力量，社區學校也可以通過聘請的方式聯絡吸納進來，從而賦能屬地化的合作治理。通過這種屬地化領導的積極作用，社區學校就能夠支撐基層社會合作治理的良性運作，并持續性地為社區創造公共價值。

三、社區學校可以基于集體學習實現矛盾化解

社區學校同樣可以是基層社會矛盾化解的重要平臺。基層社會矛盾往往指向了基層社會治理中的棘手問題，是那些具有很強不確定性，并且往往跨越單一政府部門職權職責的公眾訴求和社會風險。基層社會的矛盾化解不僅牽涉人民群眾滿意感、幸福感和獲得感的重大問題，同時也深刻地影響了基層社會治理的合法性與政治安全等關鍵價值。

矛盾化解不僅需要通過審慎的研判來確定矛盾性質、矛盾中的利益沖突、矛盾的主要方面等問題，還需要實現跨部門、跨組織的知識共同生產。從知識生產的角度來看，矛盾化解首先需要處置部門識別矛盾背后的利益訴求與法律準則。在很多情況下，基層社會矛盾往往是“公說公有理，婆說婆有理”。在此情況下，處置部門本身可能都缺乏相應的知識和能力來做出準確鑒別。另外，處置部門同樣也需要研判自身是否具有充分的職權、社會支持、資源和運作能力來實施相應的調解處置手段。許多調節手段盡管能夠立竿見影，但往往會超越基層部門的權限或預算約束。

而從知識共同生產的角度來看，棘手矛盾的處置化解更離不開利益相關方的共同參與。除了沖突的參與方式，基層部門應當引導各方以非零和的方式表達訴求，協商交流，從而盡可能形成一個互益共贏的解決方案。這絕非單靠基層公共部門就能夠實現。在此過程中，當地的居民、社會組織和基層干部都可以貢獻關鍵性的區域性知識，并且促進解決方案被接受和執行的可能性。更重要的是，在交流互動的過程中，矛盾各方或許就能夠轉變原本的心智模式和思維方式，從而在情感上接受矛盾調解的方式方法。

可見，以知識生產和共同生產為目標的集體社會學習是基層社會矛盾化解過程中的重要因素，它深刻地塑造了矛盾化解的成效。而社區學校就可以在促進基層社會集體學習中發揮關鍵性的作用。社區學校顧名思義正是廣大社區居民和相關成員學習知識、提升能力和轉變思維模式的場域。依托社區學校，基層部門可以召集基層社會矛盾的利益相關方，共同研討、協商甚至談判，從而圍繞矛盾問題形成建設性的解決方案。為此，社區學校還可以引入社區矛盾調解的各類工作室，形成常態化、長效化的社區矛盾處置機制，從而有針對性地完善現有的基層社會治理架構。同時，社區學校還可以圍繞賦能基層社會治理矛盾化解的主體，聘請專家學者和實務工作專家開展矛盾化解的業務培訓，提高基層社工在處置社區矛盾中的工作能力，創新處置調解理念，更好地化解基層社會治理的矛盾風險。

結語

促進基層社會治理是國家治理現代化發展的重要組成部分。其中，探索基層社會治理的新抓手和新增長點是實現基層社會治理創新的重要路徑。作為一種社區繼續教育的公共基礎設施和學習型社會建設重要載體的社區學校，在促進基層社會治理方面也具有十分重要的價值。為此，上海社區學校建設可以從兩個方面入手，充分激活社區學校的基層社會治理價值，從而進一步賦能和創新基層社會治理。

一方面，社區學校可以通過非學歷教育的方式，開設與社會治理、公眾參與、矛盾調解和公共數據開發等主題相關的社會治理課程或培訓項目，向廣大社區居民或單位成員提供參與或實施社區治理的能力培訓，進一步賦能基層社會治理的包容性，同時充分挖掘基層社會治理的潛在貢獻者。

另一方面，社區學校可以通過興辦工作坊和研討會等實務工作導向的會商溝通活動，充分支撐合作治理和知識共同生產的實施，為社區黨組織和群眾自主組織提供智力和空間支撐。相較于以往存在于社區中的調解工作室等機構，社區學校可以將協商調解的實務工作與培訓賦能的教學工作有機結合起來，實現“干中學”的長效化常態化運作機制，持續性地創造治理價值。

注釋：

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

②張云翔：《公共服務的共同生產：文獻綜述及其啟示》，《甘肅行政學院學報》2018年第5期。

唐哲瑋系上海開放大學學歷教育部研究實習員

（責任編輯 周 巍）