集體經營性建設用地使用權流轉中集體成員權的立法完善

摘要：集體成員是集體經營性建設用地使用權流轉的主體。因此，科學理性的集體成員權立法，對集體經營性建設用地使用權流轉的順暢運行及制度目的的實現具有重大意義。我國現行立法針對集體經營性建設用地使用權流轉中集體成員權的規定存在缺憾。在集體成員共益權方面，立法應該為集體成員民主決策權和知情監督權行使設置具體程序，應該賦予集體成員代位訴訟權。在集體成員自益權方面，立法應該明確規定集體成員對集體經營性建設用地使用權流轉享有優先使用權和撤銷權。另外，當集體成員共益權或自益權受到侵害時，立法亦應該為其安排明確的救濟機制。只有針對性地完善集體經營性建設用地使用權流轉中的集體成員權，才能保障集體經營性建設用地使用權流轉制度設立目的得以充分實現，從而激活農村土地活力，助力鄉村振興。

關鍵詞：集體成員權；集體經營性建設用地；使用權流轉

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）04-0110-12

基金項目：廣東海洋大學人文社會科學研究項目“鄉村振興視域下鄉村治理機制創新與法治保障研究”（121501/C21813）；廣東海洋大學社會科學研究項目“湛江市紅樹林保護地方立法完善與創新機制研究——以《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》立法后評估為切入點”（121501-C22828）。

2019年修訂頒行的《中華人民共和國土地管理法》確立了“集體經營性建設用地入市制度”。學界與實務界對該法律制度的研究，多聚焦于土地使用權入市流轉物權規則完善方面，對集體成員權立法完善課題探究相對不足，相關理論成果較少。從邏輯上分析，行為規則建立在行為主體權利能力基礎上，針對集體經營性建設用地入市流轉活動而言，其邏輯前提是集體成員在立法上應然具有哪些權利、權利如何行使以及權利受到侵害時有何救濟機制。只有科學理性地厘定集體成員權權利主體的權利內容、行使程序以及救濟機制等問題，集體成員才能通過行使集體成員權進而取得與土地相關的用益物權。縱觀現行的《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規，筆者發現現行立法針對集體成員權的規定一定程度上存在著內容不盡充實、程序不夠完備、救濟保障機制不完善等問題，現行立法的不盡科學理性，不利于集體經營性建設用地使用權入市流轉的順暢進行，無助于集體經營性建設用地使用權流轉制度法律目的的充分實現。針對現行立法存在的問題，有學者分析后指出：“建立以農民成員為第一受益體的所有權——成員權體系，通過身份制度將集體利益限定并分配于特定成員之間，使成員直接占有、使用并受益集體財產，集體經營性建設用地入市流轉才可能順暢運行。”[1]筆者認為，只有完善相關集體成員權立法，亦即科學理性賦予集體成員權利并通過法定程序指引規范各項權利順暢行使，同時為集體成員權可能遭致侵害設置法定救濟機制，才能增強集體成員的主人翁責任感，激發集體成員的積極性、創造性、主動性，減少集體經營性建設用地使用權流轉中侵害集體成員權利的現象，確保集體經營性建設用地使用權流轉制度的目的得以真正實現。

一、集體成員權概念及其內涵

理論上認為，集體成員權是集體成員所享有的共益性權利和自益性權利的一種集合性權利。《中華人民共和國民法典》第264條針對農村集體組織成員權作出肯定性抽象規定①，但并未提出集體成員權法律概念，亦未明確這一項抽象權利的具體內容。關于集體成員權的分類及內容，王利明等認為：“邏輯上看，集體成員權由共益權和自益權兩類權利復合而成。其中，集體成員權之共益權是集體成員參與集體事務所應該享有的各項權利。集體成員權之自益權是集體成員為實現自身權益而需要享有和履行的具體權利。”[2]基于集體成員權之共益權和自益權尚需要進一步明確各自基本的權利內容，下面逐一展開分析。

（一）集體成員權之共益權

共益權，是集體成員參與集體事務（集體經濟組織的運行和對集體公共事務管理）所應該享有的各項權利。針對集體經營性建設用地使用權流轉這一集體事務而言，集體成員權之共益權主要包括民主決策權、知情監督權和代位訴訟權這三項基本內容。首先，若沒有民主決策權，集體經營性建設用地使用權流轉就欠缺正當性；若沒有知情監督權，集體經營性建設用地使用權流轉過程及其結果的公正性、合法性就難以得到保障，流轉的目的可能就無法真正實現；若沒有代位訴訟權，錯誤的土地使用權流轉決定就無法得到及時糾正，受損的集體共同利益可能無法獲得及時補救。其次，民主決策權和知情監督權作為集體成員權的基本內容業已得到《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律的肯定，在實體法方面具有較明確的法律依據，但針對集體成員權中的代位訴訟權，現行立法尚未明確作出規定。

1.民主決策權。集體成員共益權的核心內容是集體成員基于農村土地所有權而共同行使所有權的權利，亦即集體民主決策權，而該權利中所蘊含的集體會議出席權與表決權更是不可或缺，這兩項權利均為行使民主決策權的必要條件，通過集體會議進行民主決策，集體成員可以對集體事務進行充分的“事前知情和控制”與“事后追蹤和管理”，以使集體事務能夠在既定軌道上依照集體成員共同產生的集體意志有序推進發展。對此，《中華人民共和國民法典》第261條在規定集體產權歸屬主體的基礎之上，要求重大事項須經集體成員會議決議，以集體決議方式實現成員集體對集體財產的有效控制，但該條款并未對集體決議的具體程序作出明確規定②。相反，作為實體與程序相結合的條款，《中華人民共和國土地管理法》第63條第2款對集體經營性建設用地設立和流轉使用權設有程序性規定③。

第一，土地所有權人流轉集體經營性建設用地使用權時必須進行依法登記，這強調在土地使用權入市前，必須產權權屬清晰，土地權利之上可以存在權利負擔，但不可存有爭議之負擔，以避免在土地使用權流轉過程中出現糾紛，侵害當事人權益[3]。值得注意的是，此處所指的“依法登記”應是土地所有權的登記公示。理由有三：一是無論從農村集體土地確權登記的政策內容考量，還是從《土地登記辦法》的規定內容來看，均要求對集體土地所有權進行登記公示，其中自然包括集體經營性建設用地所有權；二是根據正常交易流程，土地使用權的設立登記一般是在土地使用權設立合同簽訂之后，合同雙方當事人共同向土地登記部門申請土地使用權設立登記，而《中華人民共和國土地管理法》規定的依法登記的時間點甚至早于集體作出土地使用權設立決定之前，所以可以明確此處“依法登記”的應是集體經營性建設用地所有權；三是對比國有建設用地，其所有權歸國家所有，法律規定的所有權主體具有唯一性，即使土地所有權未登記而根據法律規定也具有公信力，不會對土地所有權歸屬產生誤解或爭議。而集體土地所有權歸農村成員集體所有，“集體”這一所有權主體不具備唯一性，不同的集體需要對集體土地所有權進行登記公示，以明確其權利主體和權屬范圍，避免產生不必要的糾紛。

第二，集體經營性建設用地須經集體決定才得以入市。《中華人民共和國民法典》第261條規定了集體決策事項，實際上是劃定集體成員民主決策的法定范圍，但又確立了兜底性轉介條款。集體經營性建設用地使用權流轉即屬于該轉介條款規定的事項，轉至《中華人民共和國土地管理法》第63條，該條規定土地使用權入市流轉的民主決策具體程序要求，符合土地規劃的前提條件，經過集體會議討論，并達成法定三分之二多數人數表決同意，在上述條件同時滿足之時，方可對土地實施設權流轉之舉④。

2.知情權與監督權。知情權與監督權是集體組織成員行使民主權利的重要表現形式。雖然知情權與監督權是兩項不同權利，具有不同內容和具體的表現形式，但這兩項權利確實存在著權利行使目的上的緊密聯系，知情權是手段，監督權是知情權賦予和行使的目的。知情權是監督權行使能夠實現的基礎，只有通過知情權行使而掌握一定情況、擁有一定證據材料，監督權的行使才有保障。監督權是知情權的延伸和目的。知情權，又稱信息權，是指集體成員對集體事務運行管理全面真實知悉的權利[4]，是基層自治民主化的必然要求和結果。《中華人民共和國民法典》第264條規定集體組織的財產公布義務以及集體成員所享有的資料知悉權利，此條規定賦予集體成員對集體財務的知情權和監督權[5]。監督權屬于成員權中的保障性權利，用以防止集體組織及其管理人員專斷、怠職從而影響集體及其成員利益的防御性權利[6]。農村土地所有權雖為集體成員集體所有，但“成員集體”屬于抽象的所有權主體概念，權利歸屬于“集體”所有，具有物權觀念性構造的屬性[7]，其由多個分散成員個體組成所有權權利主體。但事實上，令每個分散成員個體行使相關土地權利不存在現實可能性，為此《中華人民共和國民法典》262條規定土地所有權權利代行主體，并針對不同的土地歸屬情況區分不同的代行主體⑤，這一規定能在一定程度上消除集體土地所有權主體虛置的現象[8]。同時，《中華人民共和國土地管理法》規定集體經營性建設用地使用權的流轉合同由土地所有權人與土地使用權人訂立合同，集體經營性建設用地所有權的主體顯然是農村集體。當然，實踐中集體經營性建設用地使用權流轉合同簽定的集體一方往往由“代行組織”代為履行義務。在集體經營性建設用地使用權流轉過程中農村集體組織發揮了重要作用，甚至可以說其代表集體成員走完了土地使用權流轉的關鍵步驟，所以更需要集體成員行使知情權和監督權來維護自身的合法權益。

3.代位訴訟權。農村成員集體是農村土地所有權的歸屬者，屬于農村土地的主人，無論是其基于農村土地所有權而直接占有農村土地，還是其因為農村土地所有權派生出的用益物權而間接占有農村土地，都應當賦予成員集體保護自身財產的權利。財產所有者享有保護自身財產的權利是私法立法的應有之義，而這種權利映射到集體成員個體則屬于集體成員權的應有權利內容。從訴訟的角度而言，集體成員應當享有代位訴訟的權利，該權利屬于集體成員權中共益權的重要內容。在集體經營性建設用地使用權流轉過程中，當集體的土地或其他集體財產遭受不法侵害時，應當允許每位集體成員以保護集體利益為由向法院提起訴訟。集體成員提起代位訴訟的名義應當是集體，而非以集體成員自己的名義提起訴訟，因代位訴訟獲得的收益應當歸屬于集體。集體成員借助集體成員權中的代位訴訟權維護、挽救遭受侵害的集體財產，保護集體共同利益，這一定程度上也是在保護每位集體成員個人利益。

（二）集體成員權之自益權

自益權，是集體成員為實現自身處于集體的利益而行使的權利，乃集體成員權之核心內容。針對集體經營性建設用地使用權流轉法律制度，自益權應該包括集體經營性建設用地優先使用權和撤銷權等基本內容。

1.集體經營性建設用地優先使用權。集體所有權涵蓋對集體產權的占有、使用和收益權能，對集體所有物行使物權權利是集體成員權的重要內容，其中以集體成員對農村土地的占有和使用權最為核心。例如，對于農業用地，集體成員可以通過申請承包農業用地以取得對應的土地使用權，進一步對農業用地進行排他占有和耕作利用。集體經營性建設用地優先使用權意指集體成員全體或者部分成員抑或集體成員中的單個成員，針對集體作出決定予以流轉的集體經營性建設用地，在符合法定和約定條件資格，與其他非集體成員條件同等的情形下享有優先使用該土地的權利。集體成員針對其所擁有的土地獲得所有權、使用權及收益分配請求權是集體土地所有權的內涵應有之意和基本要求，而集體經營性建設用地優先使用權是集體成員對集體土地享有所用權、使用權和收益分配請求權的必然延伸。

2.撤銷權。集體事務中的重大事項需要經由民主決策程序才得以決定，集體成員共同參與集體重大事務的管理，固然可以提升農村基層民主自治水平，彰顯集體成員的主人翁地位，但也有可能會出現集體誤判現象。《中華人民共和國民法典》第265條為保護集體成員合法權益，賦予其請求法院撤銷集體決議的權利，對集體決議內容進行了事后規制⑥。該撤銷權設立的目的是用以保護集體成員的個人權益，而非集體利益，因為，原告適格的基本條件之一就是其應該具有訴的利益，否則其無權提起訴訟或者其起訴不會被法院受理。

二、集體經營性建設用地使用權流轉中集體成員權立法的缺憾

集體成員是集體經營性建設用地使用權流轉的權利主體，因此，進行科學理性的集體成員權立法，對集體經營性建設用地使用權流轉的順暢運行及制度目的的實現意義重大。我國現行立法針對集體經營性建設用地流轉中集體成員權的規定的缺憾主要有下述幾方面。

（一）民主決策和知情監督權缺乏程序引導，致使權利實現受阻

民主決策權和知情監督權作為權利的實體內容，只有在具體程序的引導下才能真正得以落實。但令人遺憾的是，現行立法并沒有針對這兩項權利行使的程序作出規定。民主決策程序是集體成員行使集體所有權的必要手段，通過民主決策程序實現民主決策權，保證農村基層民主自治，維護農村社會穩定，集體重大事項多數決策程序是集體組織形成成員集體意志、落實組織集體行動，最終實現集體成員共同意志的決策模式。我國目前集體經營性建設用地使用權從設立到流轉過程中，土地所有權的權利內容交由代行主體行使存在現實必要性，法律規定集體成員通過集體會議同意設立和流轉土地使用權之后，后續權利行使由代行主體代表集體成員完成，即明確土地所有權主體，也確定了土地權利行使主體，降低了集體內部的權屬沖突成本，避免土地權利的虛化和爭奪。但是，集體成員參與的僅有設立和流轉土地使用權時所召開的集體會議，集體成員在集體會議上同意設立和流轉土地使用權之后便未再參與到后續流程當中，而是全權交由權利代行主體來處理。這樣比較簡單的民主決策程序容易在現實實踐中出現權利代行主體少數人獨斷權力、暗箱操作等現象。現行立法并沒有為農村集體組織建構起獨立且符合其特性的民主決策規則，大多數農村地區也未建構起科學的治理機制，這就造成農村集體組織欠缺切實可行的民主決策和知情監督機制[9]，最終導致集體成員權中的民主決策權以及建立在其基礎上的知情監督權成為空中樓閣，進而損害集體成員利益，危及基層民主治理。而且，現實農村地區當中，集體產權的權利主體與集體事務的責任主體相分離的趨勢愈加明顯，兩者不再完全重疊，甚至是不一致[10]。這些現狀更容易導致集體成員的民主決策權和知情監督權的實現陷入困境，進而危害集體成員的合法權益。

（二）權利內容規定存在缺失，致使權利主體權利行使的主動性、積極性不夠

由于現行立法缺乏集體成員權必要權利內容的明確規定，導致集體成員行使權利無法達到維護個人權益的目的，因此，在集體經營性建設用地使用權流轉過程中，可能會出現有的集體成員抱著事不關己、高高掛起的態度，不積極發揮主體能動性，如此一來，將既不利于集體經營性建設用地使用權的真正流轉，也有悖于相關立法目的和政策目的，更不利于基層民主自治水平的提高。

1.集體經營性建設用地優先使用權缺失。目前相關法律并未明確集體成員是否對集體經營性建設用地享有優先使用權，與農業用地一致，集體經營性建設用地亦是在集體土地所有權之上設立用益物權，隨后用益物權（土地承包經營權除外）流轉于土地市場之中，取得農村土地用益物權的主體既可以是集體內部的成員，也可以是集體外部的第三方民事主體。《中華人民共和國土地管理法》賦予集體將集體經營性建設用地流轉給單位或個人使用的權利，但并未對土地使用權人作出特別對象限制，所以，土地使用權人不僅包括集體之外的第三方民事主體，還應當包括集體成員。在這兩類主體權利的優先方面，亦即當集體成員和集體之外的主體均具備法定和約定條件資格且均想獲得所流轉的集體經營性建設用地使用權時，應該優先賦予哪一方主體以使用權，現行立法并未明確規定。《中華人民共和國土地承包經營法》第38條賦予集體成員優先權⑦，在農業用地上，集體成員在同等條件下可以優先于第三方主體取得土地經營權，即享有土地經營優先權，優先權只能由集體成員享有，這是一種基于集體成員這一特殊身份關系而產生的專屬性權利，具有成員權性質，是集體成員權在集體農業用地上的權利體現之一。

農村土地歸成員集體所有，其本身就肩負著確保農民生存利益的重要使命，土地的開發利用與物權流轉一般僅限于本集體成員之中，即使是近些年由于土地制度的改革而放寬了農村土地使用主體的法律限制，也是因農村地區出現大面積土地拋荒、閑置現象，基于提高土地利用效率的政策考量才進行的土地制度改革。農村土地出現上述現象意味著集體成員并未對這些土地充分行使土地使用權，當集體成員有行使土地使用權的意愿之時，法律賦予集體成員優先權，既可以維護集體成員對土地所享有的權益，充分發揮農村土地的社會保障功能，也可以實現提高土地利用效率的政策目的，所以在集體經營性建設用地流轉時，賦予集體成員土地使用優先權，與集體農業用地的土地經營優先使用權一樣，并無不妥。

2.代位訴訟權缺失。如上文所述，當前法律規定的集體成員權中的撤銷權是為救濟集體成員個人利益遭受不法侵害而賦予集體成員的一項形成權權利。而面對現實生活中集體利益遭受不法侵害，一般則是由集體組織采取相應的救濟措施來保護集體共同利益，但若因集體組織的行為侵害集體利益，抑或集體組織對于集體利益遭受侵害的情形無動于衷、視而不見，怠于通過起訴或尋求行政調解等手段維護集體利益，此時集體利益就會處于持續遭受不法侵害的狀態而得不到及時補救。這不僅會危害集體共同利益，更會危害集體成員基于集體利益而享有的個人利益，那么法律應當賦予集體成員越過集體組織直接采取措施救濟集體利益的權利，即“代位訴訟權”。

3.撤銷權缺失。對于集體成員權中撤銷權行使的問題，法院能否根據《中華人民共和國民法典》第265條的規定對集體組織作出的決定予以撤銷，也呈現不同的態度⑧。例如，法院拒絕受理集體成員與集體組織之間侵權糾紛的現象，其拒絕受理的主要理由是法院認為集體成員與集體組織之間的糾紛關系應歸屬于法律規定的基層自治范圍之內，應由農村集體內部自行商議解決，或由行政機關介入調解解決，司法機關無權作出判決裁定。這種司法實務現象背后的原因是我國現行法律對于集體成員權的權利內容規定有所欠缺，相關權利具體條文不夠細化，過于簡單或抽象，導致現實生活中集體成員與司法機關對于集體成員權權利內容的理解也不盡一致而出現分歧，致使集體成員行使權利的訴求無法得到司法支持，權益遭受侵害時難以脫離受損狀態。

（三）權利救濟機制不完善，致使集體成員權受到侵害時難以得到司法補救

亦如其他權利，集體成員權作為一項權利，亦存著被侵害而無法得以實現的可能性。當權利可能受到侵害難以順暢實現時，現代立法應該為集體成員權受到侵害明確設定救濟機制，以保障受害的集體成員權得以恢復和實現。在權利救濟與保障機制設置方面，現代法治秉持司法最終原則理念，也就是說，現代法治原則要求任何權利受到侵害無法順利實現時，在立法上應該賦予權利受到侵害的主體有權提起訴訟，訴請法院通過公開、公平、公正的訴訟程序解決糾紛，保障權利主體的合法權益。毫無疑問，集體成員權行使的主體是集體，但緣于“集體”這一主體的抽象性，現行立法規定由相關的集體經濟組織具體行使，未設集體經濟組織的地區，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會代行集體經濟組織的職能⑨。客觀上說，代行使畢竟不是直接行使，代行使主體有可能基于種種主客觀原因導致其行為活動并不真正代表大多數集體成員的利益，當代行使主體違背甚至明顯違背多數集體成員意愿做出不當行為而侵害集體成員權益時，現行立法并未明確設置公開公正公平的救濟機制。比如，《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條第3款規定的村民會議或者村民代表會議決定權⑩，如果這一權利決定的事項違反了集體成員多數人權益，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的救濟機制是向鄉、民族鄉、鎮的人民政府反應，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令其改正。2024年6月通過的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第61條規定由“鄉鎮人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農業農村主管部門責令限期改正”。很顯然，現行立法規定的救濟機制并非司法救濟機制。針對集體內部產生的集體成員權侵權糾紛，集體成員有權選擇集體內部協商解決，亦應該有權對外尋求行政內部救濟機制，但司法作為公認的現代社會救濟機制中公開、公平、公正的機制，不應該一概排除拒絕集體成員權保障糾紛的處理。

三、集體經營性建設用地使用權流轉中集體成員權立法完善的路徑

請求權基礎是法律提供給請求權人向請求權相對人提出權利主張的依據[11]，農村集體成員的成員權權利殘缺，權益較難得到保障，與集體演化成為弱勢與強勢的對比狀態[12]。集體成員權制度并未完全發揮其保障集體成員權益的制度職能，法律有必要對集體成員權進行更加細致地規定，以充分保護集體成員對于集體經營性建設用地的土地權益。鑒于請求權在民法體系中所具備的關鍵性功能[13]，有必要對集體經營性建設用地使用權流轉中集體成員基于集體成員權所享有的請求權基礎進行梳理完善，無論是《中華人民共和國民法典》，抑或其他法律作為集體成員土地權益保障的法律依據，應根據請求權基礎進一步細化和完善集體成員權益保障規范。

（一）完善權利運行程序，明確權利內容，提高權利行使和實現的可能性

現行立法關于集體成員權之民主決策權、知情監督權行使的程序規定疏漏，應該設置權利行使的程序，以提高法定權利實現的可能性。

為民主決策權與知情監督權設置運行程序。農村集體組織與其成員是利益緊密且高度依賴的關系，其管理和決策影響到集體組織的運行，而運行狀況的好壞又直接影響集體成員的利益分配[14]。《中華人民共和國民法典》第261條和《中華人民共和國土地管理法》第63條共同規定了集體成員對于集體重大事項的民主決策權和決議程序，同時也意味著集體成員對重大事項享有知情監督權，集體成員能夠直接參與集體經營性建設用地使用權的設立與流轉過程，但是法律只規定集體決定流轉土地使用權須經過民主決策，決策內容的相關規定還是具有模糊性，尚不足以在現實操作中充分保障集體成員的民主決策權、知情權和監督權。

集體組織在擬定集體經營性建設用地使用權設立合同或設立方案時，應提前征求集體成員的個人意見或在會議上征求參會人員的意見，要確保集體成員能夠明確知曉土地使用權設立和流轉情況，同時還要保證集體成員充分表達自己意見的權利。在集體組織與土地使用權人訂立土地使用權設立或流轉合同之后，應將合同內容在集體內部予以公示（涉及商業秘密的內容除外），同時應賦予集體成員詢問土地使用權流轉利益收入情況的權利，特別是要充分保障集體成員對涉及土地流轉利益分配內容的知情權。詢問權是知情權的派生權利，兩項權利如車之雙輪、鳥之雙翼，需配合得當共同發力。集體成員共同作為農村集體土地的主人，集體經營性建設用地使用權雖然流轉而出，但土地所有權仍歸成員集體所有，成員集體仍間接占有土地，集體成員應有權詢問集體組織并知悉關于土地開發利用的實際情況，通過事后監督集體組織，以達到間接督促土地使用權人合理開發利用土地的目的，這不僅能夠提高集體成員的主人翁精神，而且能夠監督土地使用權人依照法律規定、遵照合同約定合理利用土地，在其違法或違約使用土地之時，還能及時制止其損害土地資源的行為。

（二）賦予集體成員必要的權利，充實集體成員權

為了充分實現集體經營性建設用地流轉制度目的，助力鄉村全面振興，現行立法亟待充實集體成員權，賦予集體成員以必要的權利。

1.賦予集體經營性建設用地優先使用權。當存在集體外部第三方欲取得集體經營性建設用地使用權時，集體組織應當提前以書面形式將與第三方締約的內容告知集體成員，或在土地使用權設立會議上征求集體成員是否有行使土地使用優先權的意愿，集體成員應在收到通知后15日內回應是否基于同等條件行使優先權，若是于會議上得知土地使用權設權流轉信息，則可以縮短該權利行使的期限。若集體組織未履行通知義務，集體成員又具有行使土地使用優先權的意愿，其應在知道或應當知道集體組織與第三方締約之日起3個月內行使優先權。若出現集體組織忽視集體成員的土地優先使用權，擅自將土地使用權流轉給第三方主體的情況，集體成員有權向法院申請確認該項決定無效，繼而請求行使土地優先使用權。

值得一提的是，土地優先使用權的“條件同等”主要是指與集體利益密切相關的條件應當同等，諸如土地使用權的流轉價格、價金給付方式、使用期限等方面的條件相同或者相近，至于土地開發利用方式只要在土地規劃范圍之內則不應成為“條件同等”的內容。當出現兩個以上集體內部成員均欲行使土地優先使用權時，則由其在“條件同等”的前提下，進一步提高自身愿意給付的條件，何方提出的條件更有利于集體共同利益，則由該方優先取得土地使用權。

2.賦予集體成員代位訴訟權。理論上權利受到侵害的主體均應該擁有司法最終裁判的權利，即有權通過訴訟尋求司法救濟。因此，當集體土地或其他集體財產遭受侵害時，應允許每個集體成員以保護集體利益為由提起訴訟。當然，集體成員為維護集體利益，可以集體的名義提起訴訟，但應當證明自己與集體之間關系，同時，獲得的利益應歸集體所有，訴訟費用和其他必要費用應由集體承擔。鑒于目前我國農村地區對于集體利益遭受侵害所呈現出的旁觀者效應現象，即偶然會出現人多不負責、責任不落實，最終導致誰都應負責、誰都不負責的情況，可以施予一定的激勵機制。集體應當適當地對維護集體利益的成員進行獎勵，借此激發集體成員自主管理農村土地、行使自身權利和維護集體利益的主動性和積極性。也應當明確集體成員只有在其提起代位訴訟并成功維護集體利益之時，才能對其進行獎勵，否則便有啟人健訟之弊；但在集體成員提起代位訴訟意圖維護集體利益未果之時，同時應當由集體承擔其所支出的必要費用，否則僅在訴訟成功的條件下對集體成員予以獎勵，難免會使人有瞻前顧后、裹足不前之猶豫。因此，當集體經營性建設用地使用權的流轉危及集體利益，而集體組織又袖手旁觀怠于維護集體利益，或集體利益的侵害者即為集體組織本身之時，集體成員即可行使該權利，以維護集體共同利益。

3.明確規定集體成員撤銷權具體內容。法律賦予集體成員之撤銷權以保護集體成員個人合法權益，避免其遭受集體共同決議或集體組織少數人決定的不法侵害。《中華人民共和國民法典》作為我國的基本法之一，當集體成員提起行使撤銷權之訴時，法院應當根據《中華人民共和國民法典》265條第2款和案件事實作出判決，法律并未將《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條第3款規定的內容確立為集體成員撤銷權行使的前置條件，法院不應以此條款為由拒絕裁判。此外，撤銷權屬于形成權，權利人通過單方形成行為來改變其與另一方之間法律關系，以致該法律關系被撤銷[15]。為制約形成權所具備的強大法律效力，集體成員權中的撤銷權還應適用除斥期間，但《中華人民共和國民法典》265條并沒有明確規定該撤銷權的除斥期間，同樣是對權利侵害行為的撤銷訴求，集體成員權中撤銷權的除斥期間可以類推適用《中華人民共和國民法典》第541條“債權人撤銷權除斥期間”的規定。集體成員應自知道或應當知道集體組織的決議侵害其合法權益之日起1年內行使撤銷權，自決定作出之日起5年內沒有行使撤銷權的，撤銷權消滅。在民法體系中細化集體成員權中的撤銷權，避免現實生活中產生對該撤銷權的適用誤解與適用沖突，才能更好地通過法律手段保護集體成員的合法權益。

（三）明確集體成員權救濟機制，保障權利實現

集體成員權屬于民法權利體系之內成員權的一種權利分支[16]，是集體成員相對集體而言對所享有權利的總稱，屬于獨立的民事權利類型[17]。國外將社員權利劃分為參與管理權和受益權，并以獲得股東或社員資格為享有權利的前提。社員權利在國外被定義為一種私法權利。在我國，成員權涉及財產層面的問題，《中華人民共和國民法典》所規定的成員權本質上乃為私法權利[18]，集體成員權與財產權益緊密聯系，若成員權受到侵害，應當提起的是民事訴訟以獲得救濟。成員權遭受侵害可以適用《中華人民共和國民法典》侵權責任編的規定而獲取救濟。雖然《中華人民共和國民法典》侵權責任編沒有專章或專條規定成員權侵權責任，但成員權作為一種私法權利，應屬民事權利的一種。《中華人民共和國民法典》第1164條規定侵權責任編調整的是侵害民事權益產生的民事關系，集體成員權作為民法內容中的一項私法權利，根據該一般性規定的法律條文內容，侵害集體成員權也應在侵權責任編的調整范圍之內，不能因為侵權責任編中沒有明確列舉集體成員權侵權責任，而將因侵害集體成員權產生的民事關系排除在外。且在編撰“侵權責任編”時并沒有繼承沿用《中華人民共和國侵權責任法》（2021年1月1日已失效）第2條列舉民事權益的規定，說明《中華人民共和國民法典》第1164條所規定的“民事權益”可以涵蓋更大的范圍，其中便包括成員權，當然也包括屬于民事權利性質的集體成員權。因此，侵權責任編雖然沒有對侵害成員權作出專門性特殊規定，但在集體成員權遭受侵害之時，也可以適用《中華人民共和國民法典》侵權責任編的一般規定，集體組織因過錯侵害集體成員民事權益的，包括集體成員權，應承擔相應的民事侵權責任。明確這一法律適用途徑，既能為集體成員尋求救濟指引道路，也能為法院處理集體成員權糾紛提供判決依據。

注釋：

①參見《中華人民共和國民法典》第264條規定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況。集體成員有權查閱、復制相關資料”。

②參見《中華人民共和國民法典》第261條：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的組織或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業的所有權變動等事項；（五）法律規定的其他事項。”

③參見《中華人民共和國土地管理法》第63條第2款：“集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”

④參見《中華人民共和國土地管理法》第63條：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”

⑤參見《中華人民共和國民法典》第262條：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”

⑥參見《中華人民共和國民法典》第265條：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞。

農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”

⑦參見《中華人民共和國土地承包經營法》第38條：“土地經營權流轉應當遵循以下原則：……（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”

⑧參見《中華人民共和國民法典》第265條第2款：“農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”

⑨參見《中華人民共和國民法典》第96條：“本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。”第101條：“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”

⑩參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條第3款：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”

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責任編輯陸瑩