政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同：理論邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑

【摘 要】 現(xiàn)有文獻(xiàn)涉及政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的必要性、可行性以及二者在審計(jì)計(jì)劃階段和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用階段的協(xié)同機(jī)制，但是，整體來(lái)說(shuō)，關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同，還是缺乏一個(gè)基于學(xué)理解釋的系統(tǒng)化的理論框架。文章基于經(jīng)典審計(jì)理論，以預(yù)算資源委托代理關(guān)系為基礎(chǔ)，從學(xué)理上分析政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)和必要性；提出一個(gè)關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的理論框架，闡釋二者協(xié)同的原則和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以深化人們對(duì)二者協(xié)同的理論認(rèn)知，并為優(yōu)化二者的協(xié)同制度提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督； 人大預(yù)算監(jiān)督； 預(yù)算資源委托代理關(guān)系； 協(xié)同監(jiān)督

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）24-0156-06

一、引言

政府預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，是政府實(shí)現(xiàn)其財(cái)政職能的基本手段，反映黨和國(guó)家治國(guó)理政的方針政策，因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中具有重要的意義。也正是因?yàn)槿绱耍鲊?guó)的立法機(jī)關(guān)都對(duì)政府預(yù)算實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督，我國(guó)人大也建立了嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督制度。與此同時(shí)，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)也對(duì)政府及其部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行和決算進(jìn)行審計(jì)，這就形成了政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督。那么，兩種預(yù)算監(jiān)督的關(guān)系如何處理呢？我國(guó)相關(guān)法律要求政府將預(yù)算執(zhí)行及決算審計(jì)結(jié)果報(bào)告給人大，也要求人大以這些審計(jì)結(jié)果為依據(jù)來(lái)履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，因此，二者應(yīng)該協(xié)同運(yùn)行。新時(shí)代以來(lái)，這種要求更加明確，2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》；2020年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況監(jiān)督的意見(jiàn)》；2021年，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第四次會(huì)議，通過(guò)《關(guān)于建立健全審計(jì)查出問(wèn)題整改長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》，這些制度為政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同奠定了一定的制度基礎(chǔ)，也提出了進(jìn)一步完善二者協(xié)同制度的要求。

政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)在于，人大預(yù)算監(jiān)督和政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督源于相同的預(yù)算資源委托代理關(guān)系，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督屬于立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的組成部分，當(dāng)政府審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于立法機(jī)關(guān)時(shí)，也需要向立法機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)工作，其實(shí)質(zhì)就是要服務(wù)于立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督。協(xié)同的必要性在于，我國(guó)政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，二者協(xié)同起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。協(xié)同的原則是“以提高預(yù)算資源的真實(shí)性、合法性、效益性和健全性水平為監(jiān)督目標(biāo)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督服務(wù)人大預(yù)算監(jiān)督，人大預(yù)算監(jiān)督助力政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督”。協(xié)同的機(jī)制主要包括工作計(jì)劃協(xié)同機(jī)制、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用協(xié)同機(jī)制、審計(jì)整改督促協(xié)同機(jī)制和審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的相關(guān)研究較多，本文將這些文獻(xiàn)涉及的研究主題分為三類(lèi)，分別對(duì)每類(lèi)主題的相關(guān)文獻(xiàn)做一簡(jiǎn)要綜述。

（一）政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的必要性和可行性

關(guān)于政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的必要性，基本的共識(shí)是，雖然二者都有政府預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，但是，各自在履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)時(shí)，都存在自身難以解決的一些問(wèn)題，因此，預(yù)算監(jiān)督的效果差強(qiáng)人意。就審計(jì)監(jiān)督來(lái)說(shuō)，由于審計(jì)機(jī)關(guān)是政府部門(mén)，所以，政府審計(jì)在一定程度上具有內(nèi)部審計(jì)的性質(zhì)，對(duì)于政府及其部門(mén)的審計(jì)存在獨(dú)立性缺陷，導(dǎo)致審計(jì)查出問(wèn)題的整改效果不好，甚至是“狗尾續(xù)貂”[1-9]。從人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，雖然這種監(jiān)督的法律地位很高，但是，由于人大及其專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)缺少預(yù)算監(jiān)督專(zhuān)業(yè)資源，所以，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不到位，多是以聽(tīng)取和審議報(bào)告為主的形式性、程序性監(jiān)督，導(dǎo)致其對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果并不理想[2-3，5-10]，如果政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督能夠協(xié)同起來(lái)，則能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高預(yù)算監(jiān)督的效率效果，本文將此觀點(diǎn)稱為優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)論。

關(guān)于政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的可行性，基本的共識(shí)是，二者都需要對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，人大需要對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，政府審計(jì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算進(jìn)行監(jiān)督，也可以反過(guò)來(lái)追溯預(yù)算編制存在的問(wèn)題，因此，也可以對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，兩種預(yù)算監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容具有一致性，正是這種監(jiān)督內(nèi)容的一致性，為二者的協(xié)同奠定了基礎(chǔ)[1，6-9]，本文將這種觀點(diǎn)稱為監(jiān)督內(nèi)容一致論。

（二）政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)計(jì)劃階段的協(xié)同

關(guān)于政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)計(jì)劃階段的協(xié)同，基本的共識(shí)是，審計(jì)機(jī)關(guān)在編制年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，與人大溝通，為人大預(yù)算監(jiān)督服務(wù)，“將財(cái)政預(yù)算安排的重大開(kāi)支項(xiàng)目、黨委政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作重點(diǎn)、重大民生支出項(xiàng)目、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)收支等納入審計(jì)計(jì)劃”[11]，實(shí)現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與人大監(jiān)督的關(guān)注重點(diǎn)相銜接，從年度審計(jì)計(jì)劃這個(gè)源頭做到政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同[11-17]，本文將這種觀點(diǎn)稱為服務(wù)論。

（三）政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用階段的協(xié)同

政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用階段的協(xié)同主要有兩個(gè)方面，一是人大將審計(jì)結(jié)果用于其法定職責(zé)的履行，二是人大以其法定權(quán)力來(lái)助力審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改。

關(guān)于人大將審計(jì)結(jié)果用于其法定職責(zé)的履行，首先是審議本級(jí)預(yù)算執(zhí)行其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，將對(duì)審計(jì)工作報(bào)告的審議作為其實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行及決算監(jiān)督的重要方式，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》都有相關(guān)的條款；其次是將審計(jì)結(jié)果用于預(yù)算編制階段的預(yù)算審批以及將審計(jì)結(jié)果及審計(jì)整改結(jié)果作為擬由人大任命的干部之工作實(shí)績(jī)的評(píng)價(jià)之參考[15，18-20]。

關(guān)于人大以其法定權(quán)力來(lái)助力審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要涉及兩類(lèi)機(jī)制，一是審議本級(jí)預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)查出突出問(wèn)題的整改情況報(bào)告（簡(jiǎn)稱審議審計(jì)整改情況報(bào)告），二是對(duì)部門(mén)預(yù)算單位的審計(jì)整改情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)（簡(jiǎn)稱審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)）。對(duì)于審議審計(jì)整改情況報(bào)告，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要介紹了各級(jí)人大的做法及取得的效果[18，21-25，34]，也有一些文獻(xiàn)分析了審議審計(jì)整改情況報(bào)告的必要性[10，20，26-28]。對(duì)于審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要介紹了各級(jí)人大的主要做法及取得的效果[25，27，29-31]，有的文獻(xiàn)還強(qiáng)調(diào)要將審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果抄送同級(jí)黨委和政府，以便將審計(jì)整改結(jié)果用于干部評(píng)價(jià)[18，32，33-34]，還有的文獻(xiàn)分析了審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)對(duì)審計(jì)整改產(chǎn)生促進(jìn)作用的原因[35-38]。

（四）簡(jiǎn)要評(píng)述

關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的必要性，主要觀點(diǎn)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)論；關(guān)于政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的可行性，主要觀點(diǎn)是監(jiān)督內(nèi)容一致論，這兩種觀點(diǎn)的結(jié)論是正確的，但是，未能從學(xué)理上闡釋清楚為什么要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、為什么監(jiān)督內(nèi)容會(huì)一致。關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)計(jì)劃階段的協(xié)同，主要觀點(diǎn)是服務(wù)論，這個(gè)結(jié)論是正確的，但未能從學(xué)理上闡釋清楚為什么政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督要服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督。關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用階段的協(xié)同，現(xiàn)有文獻(xiàn)介紹了一些協(xié)同機(jī)制，但是，呈現(xiàn)碎片化并且未能從學(xué)理上闡釋這些協(xié)同機(jī)制。整體來(lái)說(shuō)，關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同，還是缺乏一個(gè)基于學(xué)理解釋的系統(tǒng)化的理論框架。

三、政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的理論邏輯

政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的理論邏輯體現(xiàn)在協(xié)同的必要性和可行性兩個(gè)方面，本文前面的文獻(xiàn)綜述中指出，在協(xié)同的必要性方面，主要觀點(diǎn)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)論；在協(xié)同的可行性方面，主要觀點(diǎn)是監(jiān)督內(nèi)容一致論。下面，基于經(jīng)典審計(jì)理論，深化和拓展這兩種觀點(diǎn)，從學(xué)理上闡釋政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)和必要性。

（一）政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)：監(jiān)督客體和監(jiān)督內(nèi)容相同

關(guān)于政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)“本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況、決算草案以及其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，“對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”；《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，“縣級(jí)以上政府審計(jì)部門(mén)依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”，“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)決算草案，經(jīng)本級(jí)政府審計(jì)部門(mén)審計(jì)后，報(bào)本級(jí)政府審定，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)”。可見(jiàn)，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》賦予了政府審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行和決算的監(jiān)督職責(zé)。在預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)實(shí)踐中，經(jīng)常通過(guò)預(yù)算執(zhí)行和決算中存在的問(wèn)題來(lái)追溯預(yù)算編制中存在的問(wèn)題，所以，事實(shí)上，政府審計(jì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督涵蓋了預(yù)算全過(guò)程。

關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定，人大“審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告”，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算的全過(guò)程監(jiān)督。可見(jiàn)，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》賦予了人大預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算的全過(guò)程監(jiān)督職責(zé)。

那么，為什么相關(guān)法律會(huì)規(guī)定人大和政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督呢？或者說(shuō)，政府預(yù)算為什么需要人大和政府審計(jì)的雙重監(jiān)督呢？這需要以委托代理關(guān)系為基礎(chǔ)來(lái)解釋。

我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度（人民代表大會(huì)簡(jiǎn)稱“人大”），全部預(yù)算資源都來(lái)源于人民，人民將預(yù)算資源交付人大，但是，人大本身作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，并不直接使用這些預(yù)算資源來(lái)為人民服務(wù)，而是交付給政府，由其直接使用這些預(yù)算資源為人民提供公共服務(wù)，這就形成了兩類(lèi)委托代理關(guān)系，一是人民與人大之間的關(guān)系，人民是委托人，人大是代理人；二是人大與政府的關(guān)系，人大是委托人，政府是代理人。在人民與人大的關(guān)系中，委托人主要通過(guò)民主選舉來(lái)約束激勵(lì)代理人；在人大與政府的關(guān)系中，人大會(huì)通過(guò)推動(dòng)建立一系列的正式制度安排來(lái)約束激勵(lì)政府，就預(yù)算資源來(lái)說(shuō)，主要是建立政府預(yù)算制度來(lái)約束激勵(lì)政府，對(duì)政府預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

那么，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督又是如何產(chǎn)生的呢？通常來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)是源于國(guó)有資源委托代理關(guān)系，在這種關(guān)系中，由于信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容、合約不完備和環(huán)境不確定，代理人在履行其國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任時(shí)可能出現(xiàn)代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題，針對(duì)代理人的代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題，需要建立一整套的治理機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)，政府審計(jì)是治理機(jī)制的重要成員，主要是檢查代理人在國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任中的代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題，并直接運(yùn)用或推動(dòng)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，以促使代理人更好地履行其承擔(dān)的國(guó)有資源經(jīng)管責(zé)任[39-40]。政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督也是源于政府預(yù)算委托代理關(guān)系，本文前面已經(jīng)指出，政府預(yù)算中有兩個(gè)層級(jí)的委托代理關(guān)系，政府審計(jì)可以在這兩種關(guān)系中發(fā)揮作用，在人民與人大的關(guān)系中，政府審計(jì)可以代表人民對(duì)人大的預(yù)算職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督，由于人大是將從人民那里接受的預(yù)算資源直接交付政府，本身并不直接使用預(yù)算資源為人民提供公共服務(wù)，所以，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)層級(jí)委托代理關(guān)系中的預(yù)算職責(zé)進(jìn)行審計(jì)并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義；但是，在人大與政府的關(guān)系中，政府直接使用人大提交的預(yù)算資源為人民服務(wù)，對(duì)這種關(guān)系中的代理人，也就是政府進(jìn)行預(yù)算審計(jì)才有實(shí)質(zhì)性意義，可以抑制政府在預(yù)算經(jīng)管責(zé)任履行中的代理問(wèn)題和次優(yōu)問(wèn)題，促使政府更好地履行其預(yù)算經(jīng)管責(zé)任[41]。

這樣一來(lái)，就出現(xiàn)了兩種預(yù)算監(jiān)督，一是人大對(duì)政府預(yù)算責(zé)任履行情況的監(jiān)督，二是政府審計(jì)對(duì)政府預(yù)算責(zé)任履行情況的監(jiān)督，二者是什么關(guān)系呢？從監(jiān)督客體來(lái)說(shuō)，都是作為代理人的政府；從監(jiān)督內(nèi)容來(lái)說(shuō)，都是政府預(yù)算經(jīng)管責(zé)任，都涉及政府預(yù)算全過(guò)程，既然如此，為什么會(huì)有兩種預(yù)算監(jiān)督？事實(shí)上，從各國(guó)政府審計(jì)的實(shí)際情況來(lái)看，這是兩種不同層級(jí)的預(yù)算監(jiān)督，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的，許多國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)就隸屬于立法機(jī)關(guān)，是立法機(jī)關(guān)實(shí)行政府預(yù)算監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，即使政府審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于立法機(jī)關(guān)，也需要向立法機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)工作[42]，其實(shí)質(zhì)就是要服務(wù)于立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督，所以，整體來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的一種專(zhuān)門(mén)方式。我國(guó)的審計(jì)體制有自己的特色，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門(mén)，隸屬于本級(jí)政府，因此，在預(yù)算監(jiān)督中不屬于人大預(yù)算監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其委托人是本級(jí)政府，制度設(shè)計(jì)的初衷主要是對(duì)本級(jí)政府各部門(mén)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，很顯然，人大預(yù)算監(jiān)督也會(huì)包括本級(jí)政府各部門(mén)，因此，二者的監(jiān)督客體仍然存在交叉，監(jiān)督內(nèi)容也仍然是政府預(yù)算全過(guò)程。也正因?yàn)槿绱耍m然我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于人大，相關(guān)法律仍然規(guī)定審計(jì)工作要向人大報(bào)告，所以，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督仍然要服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督。

（二）政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的必要性：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

由于從法律意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督并不存在隸屬關(guān)系，因此，二者的協(xié)同就顯得尤為重要。政府審計(jì)機(jī)關(guān)有一支具有專(zhuān)業(yè)勝任能力的審計(jì)隊(duì)伍，并且還有不少成熟的技術(shù)方法和工具，因此，其實(shí)施的預(yù)算監(jiān)督具有專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行和決算草案中存在的問(wèn)題，能夠以較大的可能性找出來(lái)，并且還有可能根據(jù)這些問(wèn)題來(lái)追溯預(yù)算編制中存在的問(wèn)題，并通過(guò)預(yù)算問(wèn)題的原因分析找到政府預(yù)算體制機(jī)制制度方面的缺陷，也能夠針對(duì)這些問(wèn)題提出一些具有價(jià)值的建議，所以，整體來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但是，由于政府審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府組成部門(mén)，而預(yù)算中的許多問(wèn)題本身就是本級(jí)政府的意思行為，政府審計(jì)對(duì)于涉及本級(jí)政府意思行為的預(yù)算問(wèn)題缺乏獨(dú)立性保障，因此，難以有效推動(dòng)解決這些問(wèn)題，即使對(duì)于本級(jí)政府部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題，政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府部門(mén)也缺乏有效的制約手段，因此，推動(dòng)本級(jí)政府部門(mén)解決其預(yù)算過(guò)程中的問(wèn)題也顯得乏力，整體來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)解決所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足。

人大預(yù)算監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)與政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督恰恰相反。人大及其各專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)配置的人員數(shù)量有限，不少人員在預(yù)算管理方面的專(zhuān)業(yè)能力也較弱，也未形成成熟的檢查預(yù)算問(wèn)題的技術(shù)方法及工具，因此，人大基本上不具備對(duì)政府及其部門(mén)的預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行檢查的專(zhuān)業(yè)勝任能力，而主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議政府預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及決算報(bào)告的方式進(jìn)行政府預(yù)算監(jiān)督，這就決定了人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力較弱。但是，人大監(jiān)督的法律地位很高，人大本身又具有多種權(quán)力能夠針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題采取有力的措施，這就決定了人大預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)解決問(wèn)題的能力較強(qiáng)。

政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，如果各自為政，則政府審計(jì)可能會(huì)在政府預(yù)算全過(guò)程中發(fā)現(xiàn)各類(lèi)問(wèn)題，但是，這些問(wèn)題可能難以解決，屢審屢犯成為常態(tài)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督的終極目標(biāo)未能達(dá)成，由于只能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并不能解決問(wèn)題，人們將這種現(xiàn)象稱為“狗尾續(xù)貂”[4]；在各自為政的情形下，人大預(yù)算監(jiān)督由于查找問(wèn)題的能力不夠，則主要采取聽(tīng)取和審議報(bào)告為主的形式性、程序性監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督較少，其監(jiān)督效果也非常有限。但是，如果二者協(xié)同起來(lái)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督發(fā)揮其查找問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)勝任能力優(yōu)勢(shì)，將預(yù)算全過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題找出來(lái)，人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)揮其權(quán)威性和手段多樣性的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)這些政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改，而預(yù)算監(jiān)督的總體態(tài)勢(shì)是既能有效地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也能有效地推動(dòng)解決問(wèn)題，預(yù)算監(jiān)督的整體績(jī)效就處于較好的水平。

需要說(shuō)明的是，即使政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督各自都沒(méi)有劣勢(shì)，二者也需要協(xié)同，其原因是，二者的監(jiān)督客體和監(jiān)督內(nèi)容是相同的，如果不能協(xié)同，則政府預(yù)算存在雙重監(jiān)督，這是監(jiān)督資源的浪費(fèi)，也是沒(méi)有必要的，世界各國(guó)都是將政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督作為立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的組成部分或主要抓手，前者是后者的組成部分，二者不存在不協(xié)同的問(wèn)題，我國(guó)政府審計(jì)體制下二者是相互獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督，需要解決二者的協(xié)同問(wèn)題。

四、政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的原則和實(shí)現(xiàn)路徑

以上從學(xué)理上闡釋了政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)和必要性，問(wèn)題的關(guān)鍵是，二者如何協(xié)同？下面，從協(xié)同原則和協(xié)同機(jī)制兩個(gè)維度來(lái)闡釋如何協(xié)同的問(wèn)題。

（一）政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同原則

根據(jù)本文前面的理論分析，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督源于同樣的委托代理關(guān)系，世界上多數(shù)國(guó)家是將政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督作為人大預(yù)算監(jiān)督的有機(jī)組成部分，而在我國(guó)政府審計(jì)體制下，他們?cè)诜梢饬x上是相互獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督，因此，二者協(xié)同的方向是使得政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督耦合，并成為其有機(jī)組成部分，協(xié)同的基本原則是“以提高預(yù)算資源的真實(shí)性、合法性、效益性和健全性水平為監(jiān)督目標(biāo)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督服務(wù)人大預(yù)算監(jiān)督，人大預(yù)算監(jiān)督助力政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督”。

以提高預(yù)算資源的真實(shí)性、合法性、效益性和健全性水平為監(jiān)督目標(biāo)，是指政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督要樹(shù)立共同的監(jiān)督目標(biāo)，真實(shí)性是指反映政府預(yù)算的各項(xiàng)數(shù)據(jù)要真實(shí)，通過(guò)預(yù)算監(jiān)督提升其真實(shí)性水平；合法性是指政府預(yù)算行為要符合相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)預(yù)算監(jiān)督提升其合法性水平；效益性是指政府預(yù)算要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性等要求，通過(guò)預(yù)算監(jiān)督提升其效益性水平；健全性是指政府預(yù)算的各項(xiàng)制度要合理并得到有效執(zhí)行，通過(guò)預(yù)算監(jiān)督提升其健全性水平。缺乏共同的預(yù)算監(jiān)督目標(biāo)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督就缺乏協(xié)同的邏輯起點(diǎn)。

政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督服務(wù)人大預(yù)算監(jiān)督有兩方面的含義，一是指政府審計(jì)應(yīng)該根據(jù)人大預(yù)算監(jiān)督的需求來(lái)確定預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算草案審計(jì)的審計(jì)客體、審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)內(nèi)容，凡是人大預(yù)算監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)，也就是政府審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)；二是要將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和決算草案審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題如實(shí)報(bào)告人大，便于人大了解預(yù)算全過(guò)程的真實(shí)情況，不能選擇性報(bào)告。

人大預(yù)算監(jiān)督助力政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督主要是指人大要利用其監(jiān)督的法律權(quán)威性及監(jiān)督手段的多樣性來(lái)促進(jìn)政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題之整改，使得政府審計(jì)結(jié)果得到良好之運(yùn)用。

（二）政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑

政府審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑是實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督耦合的手段，主要包括：工作計(jì)劃協(xié)同機(jī)制、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用協(xié)同機(jī)制、審計(jì)整改督促協(xié)同機(jī)制和審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。下面分別簡(jiǎn)要闡述這四種機(jī)制。

1.工作計(jì)劃協(xié)同機(jī)制是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作計(jì)劃和人大預(yù)算監(jiān)督工作計(jì)劃要協(xié)同，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是審計(jì)工作計(jì)劃要服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督，“將財(cái)政預(yù)算安排的重大開(kāi)支項(xiàng)目、黨委政府確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作重點(diǎn)、重大民生支出項(xiàng)目、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)收支等納入審計(jì)計(jì)劃”[11]，具體的做法是政府審計(jì)機(jī)關(guān)在編制年度審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)，要聽(tīng)取人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，關(guān)注人大預(yù)算監(jiān)督所關(guān)注的重點(diǎn)；二是人大預(yù)算監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在制定預(yù)算監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的需求，將助力政府審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改納入人大預(yù)算監(jiān)督工作計(jì)劃。通過(guò)上述兩方面的工作計(jì)劃的協(xié)同，從源頭上奠定政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)。

2.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用協(xié)同機(jī)制主要有三方面的內(nèi)容，一是人大以政府審計(jì)機(jī)關(guān)提供的預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，審議本級(jí)預(yù)算執(zhí)行及決算草案報(bào)告，這實(shí)質(zhì)上是人大以政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督結(jié)果為基礎(chǔ)來(lái)履行其預(yù)算監(jiān)督職責(zé)；二是人大將政府預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)結(jié)果作為預(yù)算編制階段的預(yù)算審批之參考；三是將政府預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計(jì)結(jié)果及審計(jì)整改結(jié)果作為擬由人大任命的干部之工作實(shí)績(jī)的評(píng)價(jià)參考。

3.審計(jì)整改督促協(xié)同機(jī)制主要是人大督促審計(jì)整改，具體有兩種方式，一是人大聽(tīng)取政府審計(jì)整改情況專(zhuān)門(mén)報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或由審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)代表本級(jí)政府專(zhuān)門(mén)匯報(bào)審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況，必要時(shí)，人大可以形成專(zhuān)門(mén)決議并要求政府落實(shí)此決議；二是人大以其法定手段，對(duì)審計(jì)整改中的重要問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查和質(zhì)詢。通過(guò)這些方式給本級(jí)政府、審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位和相關(guān)部門(mén)形成審計(jì)整改的壓力，而這些審計(jì)整改責(zé)任單位會(huì)變壓力為動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)了審計(jì)整改。

4.審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制本來(lái)也是審計(jì)整改督促協(xié)同機(jī)制的組成部分，由于其運(yùn)行及效果獨(dú)特，因此，單獨(dú)作為一類(lèi)協(xié)同機(jī)制。這種機(jī)制的核心是被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人向人大常委會(huì)組成人員專(zhuān)門(mén)報(bào)告其審計(jì)整改情況，然后由人大常委會(huì)組成人員對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)整改情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，區(qū)分為不滿意、基本滿意和滿意等不同等級(jí)，凡是不滿意程度較高的，還要繼續(xù)整改，并繼續(xù)測(cè)評(píng)，同時(shí)，還將滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果抄送同級(jí)黨委和政府，以便將審計(jì)整改結(jié)果用于干部評(píng)價(jià)。這種測(cè)評(píng)機(jī)制對(duì)被審計(jì)單位形成的壓力較大，當(dāng)然，因此形成的整改動(dòng)力也就較強(qiáng)，所以，對(duì)審計(jì)整改的推動(dòng)作用也就較大。

五、結(jié)論和啟示

政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同對(duì)預(yù)算監(jiān)督效率效果有重要影響，本文從學(xué)理上分析政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督協(xié)同的基礎(chǔ)和必要性，在此基礎(chǔ)上，闡釋二者協(xié)同的原則和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)于協(xié)同的基礎(chǔ)，人大預(yù)算監(jiān)督和政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督源于相同的預(yù)算資源委托代理關(guān)系，在立法型審計(jì)體制下，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督屬于立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的組成部分，政府審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于立法機(jī)關(guān)，也需要向立法機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)工作，其實(shí)質(zhì)就是要服務(wù)于立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督，所以，整體來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的一種專(zhuān)門(mén)方式。我國(guó)政府審計(jì)體制有自己的特色，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門(mén)，但是，相關(guān)法律仍然規(guī)定審計(jì)工作要向人大報(bào)告，所以，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督仍然要服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督。

關(guān)于協(xié)同的必要性，我國(guó)政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但是，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)解決所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足。人大基本上不具備對(duì)政府及其部門(mén)的預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行檢查的專(zhuān)業(yè)勝任能力，但是，人大預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)解決問(wèn)題的能力較強(qiáng)。政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督如果各自為政，二者的監(jiān)督效率效果都會(huì)存在本身難以克服的問(wèn)題。如果二者協(xié)同起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，預(yù)算監(jiān)督的整體績(jī)效就處于較好的水平。

關(guān)于協(xié)同的原則，協(xié)同的方向是使得政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督耦合，并成為其有機(jī)組成部分，協(xié)同的基本原則是“以提高預(yù)算資源的真實(shí)性、合法性、效益性和健全性水平為監(jiān)督目標(biāo)，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督服務(wù)人大預(yù)算監(jiān)督，人大預(yù)算監(jiān)督助力政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督”。

關(guān)于協(xié)同機(jī)制，主要包括工作計(jì)劃協(xié)同機(jī)制、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用協(xié)同機(jī)制、審計(jì)整改督促協(xié)同機(jī)制和審計(jì)整改滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。

本文的研究啟示我們，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督其實(shí)質(zhì)是立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的組成部分，我國(guó)政府審計(jì)體制使得政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督與人大預(yù)算成為法律意義上并存的兩種預(yù)算監(jiān)督，但是，從監(jiān)督需求及成本效益原則來(lái)看，政府預(yù)算并不需要雙重監(jiān)督，因此，政府審計(jì)預(yù)算監(jiān)督要與人大預(yù)算監(jiān)督耦合，并成為其有機(jī)組成部分，如何建構(gòu)協(xié)同機(jī)制以實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督耦合是完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度的重要著眼點(diǎn)。

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