政府審計與人大預算監督的協同：理論邏輯和實現路徑

【摘 要】 現有文獻涉及政府審計預算監督與人大預算監督協同的必要性、可行性以及二者在審計計劃階段和審計結果運用階段的協同機制，但是，整體來說，關于政府審計預算監督與人大預算監督的協同，還是缺乏一個基于學理解釋的系統化的理論框架。文章基于經典審計理論，以預算資源委托代理關系為基礎，從學理上分析政府審計預算監督和人大預算監督協同的基礎和必要性；提出一個關于政府審計預算監督和人大預算監督協同的理論框架，闡釋二者協同的原則和實現機制，以深化人們對二者協同的理論認知，并為優化二者的協同制度提供理論參考。

【關鍵詞】 政府審計預算監督； 人大預算監督； 預算資源委托代理關系； 協同監督

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）24-0156-06

一、引言

政府預算是政府的基本財政收支計劃，是政府實現其財政職能的基本手段，反映黨和國家治國理政的方針政策，因此，在經濟社會生活中具有重要的意義。也正是因為如此，各國的立法機關都對政府預算實行嚴格的監督，我國人大也建立了嚴格的預算監督制度。與此同時，我國政府審計機關也對政府及其部門的預算執行和決算進行審計，這就形成了政府審計預算監督。那么，兩種預算監督的關系如何處理呢？我國相關法律要求政府將預算執行及決算審計結果報告給人大，也要求人大以這些審計結果為依據來履行預算監督職責，因此，二者應該協同運行。新時代以來，這種要求更加明確，2015年，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》；2020年，全國人大常委會通過《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督的意見》；2021年，習近平總書記主持召開中央審計委員會第四次會議，通過《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的若干意見》，這些制度為政府審計預算監督和人大預算監督的協同奠定了一定的制度基礎，也提出了進一步完善二者協同制度的要求。

政府審計預算監督和人大預算監督協同的基礎在于，人大預算監督和政府審計預算監督源于相同的預算資源委托代理關系，政府審計預算監督屬于立法機關預算監督的組成部分，當政府審計機關不隸屬于立法機關時，也需要向立法機關報告審計工作，其實質就是要服務于立法機關的預算監督。協同的必要性在于，我國政府審計預算監督和人大預算監督各有優勢和劣勢，二者協同起來，可以實現優勢互補。協同的原則是“以提高預算資源的真實性、合法性、效益性和健全性水平為監督目標，政府審計預算監督服務人大預算監督，人大預算監督助力政府審計預算監督”。協同的機制主要包括工作計劃協同機制、審計結果運用協同機制、審計整改督促協同機制和審計整改滿意度測評機制。

二、文獻綜述

關于政府審計與人大預算監督協同的相關研究較多，本文將這些文獻涉及的研究主題分為三類，分別對每類主題的相關文獻做一簡要綜述。

（一）政府審計與人大預算監督協同的必要性和可行性

關于政府審計與人大預算監督協同的必要性，基本的共識是，雖然二者都有政府預算監督職責，但是，各自在履行預算監督職責時，都存在自身難以解決的一些問題，因此，預算監督的效果差強人意。就審計監督來說，由于審計機關是政府部門，所以，政府審計在一定程度上具有內部審計的性質，對于政府及其部門的審計存在獨立性缺陷，導致審計查出問題的整改效果不好，甚至是“狗尾續貂”[1-9]。從人大對政府預算的監督來說，雖然這種監督的法律地位很高，但是，由于人大及其專門機構缺少預算監督專業資源，所以，實質性監督不到位，多是以聽取和審議報告為主的形式性、程序性監督，導致其對政府預算監督的實際效果并不理想[2-3，5-10]，如果政府審計預算監督與人大預算監督能夠協同起來，則能夠實現優勢互補，提高預算監督的效率效果，本文將此觀點稱為優勢互補論。

關于政府審計與人大預算監督協同的可行性，基本的共識是，二者都需要對政府預算進行監督，人大需要對預算全過程進行監督，政府審計對預算執行及決算進行監督，也可以反過來追溯預算編制存在的問題，因此，也可以對預算全過程進行監督，兩種預算監督的監督內容具有一致性，正是這種監督內容的一致性，為二者的協同奠定了基礎[1，6-9]，本文將這種觀點稱為監督內容一致論。

（二）政府審計與人大預算監督在審計計劃階段的協同

關于政府審計與人大預算監督在審計計劃階段的協同，基本的共識是，審計機關在編制年度審計計劃時，與人大溝通，為人大預算監督服務，“將財政預算安排的重大開支項目、黨委政府確定的重點建設項目、人大常委會年度監督工作重點、重大民生支出項目、人民群眾反映強烈的熱點收支等納入審計計劃”[11]，實現審計項目計劃與人大監督的關注重點相銜接，從年度審計計劃這個源頭做到政府審計與人大預算監督的協同[11-17]，本文將這種觀點稱為服務論。

（三）政府審計與人大預算監督在審計結果運用階段的協同

政府審計與人大預算監督在審計結果運用階段的協同主要有兩個方面，一是人大將審計結果用于其法定職責的履行，二是人大以其法定權力來助力審計發現問題的整改。

關于人大將審計結果用于其法定職責的履行，首先是審議本級預算執行其他財政收支審計工作報告，將對審計工作報告的審議作為其實現對政府預算執行及決算監督的重要方式，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》都有相關的條款；其次是將審計結果用于預算編制階段的預算審批以及將審計結果及審計整改結果作為擬由人大任命的干部之工作實績的評價之參考[15，18-20]。

關于人大以其法定權力來助力審計發現問題的整改，現有文獻主要涉及兩類機制，一是審議本級預算執行及其他財政收支審計查出突出問題的整改情況報告（簡稱審議審計整改情況報告），二是對部門預算單位的審計整改情況進行滿意度測評（簡稱審計整改滿意度測評）。對于審議審計整改情況報告，現有文獻主要介紹了各級人大的做法及取得的效果[18，21-25，34]，也有一些文獻分析了審議審計整改情況報告的必要性[10，20，26-28]。對于審計整改滿意度測評，現有文獻主要介紹了各級人大的主要做法及取得的效果[25，27，29-31]，有的文獻還強調要將審計整改滿意度測評結果抄送同級黨委和政府，以便將審計整改結果用于干部評價[18，32，33-34]，還有的文獻分析了審計整改滿意度測評對審計整改產生促進作用的原因[35-38]。

（四）簡要評述

關于政府審計預算監督與人大預算監督協同的必要性，主要觀點是優勢互補論；關于政府審計與人大預算監督協同的可行性，主要觀點是監督內容一致論，這兩種觀點的結論是正確的，但是，未能從學理上闡釋清楚為什么要優勢互補、為什么監督內容會一致。關于政府審計預算監督與人大預算監督在審計計劃階段的協同，主要觀點是服務論，這個結論是正確的，但未能從學理上闡釋清楚為什么政府審計預算監督要服務于人大預算監督。關于政府審計預算監督與人大預算監督在審計結果運用階段的協同，現有文獻介紹了一些協同機制，但是，呈現碎片化并且未能從學理上闡釋這些協同機制。整體來說，關于政府審計預算監督與人大預算監督的協同，還是缺乏一個基于學理解釋的系統化的理論框架。

三、政府審計與人大預算監督協同的理論邏輯

政府審計與人大預算監督協同的理論邏輯體現在協同的必要性和可行性兩個方面，本文前面的文獻綜述中指出，在協同的必要性方面，主要觀點是優勢互補論；在協同的可行性方面，主要觀點是監督內容一致論。下面，基于經典審計理論，深化和拓展這兩種觀點，從學理上闡釋政府審計預算監督與人大預算監督協同的基礎和必要性。

（一）政府審計預算監督與人大預算監督協同的基礎：監督客體和監督內容相同

關于政府審計預算監督，《中華人民共和國審計法》規定，各級政府審計機關對“本級預算執行情況、決算草案以及其他財政收支情況進行審計監督”，“對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督”；《中華人民共和國預算法》規定，“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督”，“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”。可見，《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國預算法》賦予了政府審計機關預算執行和決算的監督職責。在預算執行和決算審計實踐中，經常通過預算執行和決算中存在的問題來追溯預算編制中存在的問題，所以，事實上，政府審計對預算的監督涵蓋了預算全過程。

關于人大預算監督，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定，人大“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告”，《中華人民共和國預算法》規定了各級人大及其常委會對預算編制、預算執行、預算調整和決算的全過程監督。可見，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》《中華人民共和國預算法》賦予了人大預算編制、預算執行和決算的全過程監督職責。

那么，為什么相關法律會規定人大和政府審計機關對政府預算同時進行監督呢？或者說，政府預算為什么需要人大和政府審計的雙重監督呢？這需要以委托代理關系為基礎來解釋。

我國的政體是人民代表大會制度（人民代表大會簡稱“人大”），全部預算資源都來源于人民，人民將預算資源交付人大，但是，人大本身作為權力機構，并不直接使用這些預算資源來為人民服務，而是交付給政府，由其直接使用這些預算資源為人民提供公共服務，這就形成了兩類委托代理關系，一是人民與人大之間的關系，人民是委托人，人大是代理人；二是人大與政府的關系，人大是委托人，政府是代理人。在人民與人大的關系中，委托人主要通過民主選舉來約束激勵代理人；在人大與政府的關系中，人大會通過推動建立一系列的正式制度安排來約束激勵政府，就預算資源來說，主要是建立政府預算制度來約束激勵政府，對政府預算全過程進行監督。

那么，政府審計機關對政府預算的監督又是如何產生的呢？通常來說，政府審計是源于國有資源委托代理關系，在這種關系中，由于信息不對稱、激勵不相容、合約不完備和環境不確定，代理人在履行其國有資源經管責任時可能出現代理問題和次優問題，針對代理人的代理問題和次優問題，需要建立一整套的治理機制來應對，政府審計是治理機制的重要成員，主要是檢查代理人在國有資源經管責任中的代理問題和次優問題，并直接運用或推動運用審計結果，以促使代理人更好地履行其承擔的國有資源經管責任[39-40]。政府審計機關對政府預算的監督也是源于政府預算委托代理關系，本文前面已經指出，政府預算中有兩個層級的委托代理關系，政府審計可以在這兩種關系中發揮作用，在人民與人大的關系中，政府審計可以代表人民對人大的預算職責履行情況進行監督，由于人大是將從人民那里接受的預算資源直接交付政府，本身并不直接使用預算資源為人民提供公共服務，所以，政府審計機關對這個層級委托代理關系中的預算職責進行審計并無實質性意義；但是，在人大與政府的關系中，政府直接使用人大提交的預算資源為人民服務，對這種關系中的代理人，也就是政府進行預算審計才有實質性意義，可以抑制政府在預算經管責任履行中的代理問題和次優問題，促使政府更好地履行其預算經管責任[41]。

這樣一來，就出現了兩種預算監督，一是人大對政府預算責任履行情況的監督，二是政府審計對政府預算責任履行情況的監督，二者是什么關系呢？從監督客體來說，都是作為代理人的政府；從監督內容來說，都是政府預算經管責任，都涉及政府預算全過程，既然如此，為什么會有兩種預算監督？事實上，從各國政府審計的實際情況來看，這是兩種不同層級的預算監督，政府審計預算監督是服務于立法機關預算監督的，許多國家的政府審計機關就隸屬于立法機關，是立法機關實行政府預算監督的專門機構，即使政府審計機關不隸屬于立法機關，也需要向立法機關報告審計工作[42]，其實質就是要服務于立法機關的預算監督，所以，整體來說，政府審計預算監督是立法機關預算監督的一種專門方式。我國的審計體制有自己的特色，審計機關是政府組成部門，隸屬于本級政府，因此，在預算監督中不屬于人大預算監督的專門機構，其委托人是本級政府，制度設計的初衷主要是對本級政府各部門進行預算監督，很顯然，人大預算監督也會包括本級政府各部門，因此，二者的監督客體仍然存在交叉，監督內容也仍然是政府預算全過程。也正因為如此，雖然我國政府審計機關不隸屬于人大，相關法律仍然規定審計工作要向人大報告，所以，從實質上來說，政府審計預算監督仍然要服務于人大預算監督。

（二）政府審計預算監督與人大預算監督協同的必要性：優勢互補

由于從法律意義上來說，我國政府審計預算監督與人大預算監督并不存在隸屬關系，因此，二者的協同就顯得尤為重要。政府審計機關有一支具有專業勝任能力的審計隊伍，并且還有不少成熟的技術方法和工具，因此，其實施的預算監督具有專業能力較強的優勢，對于預算執行和決算草案中存在的問題，能夠以較大的可能性找出來，并且還有可能根據這些問題來追溯預算編制中存在的問題，并通過預算問題的原因分析找到政府預算體制機制制度方面的缺陷，也能夠針對這些問題提出一些具有價值的建議，所以，整體來說，政府審計預算監督具有發現問題能力強的優勢。但是，由于政府審計機關屬于政府組成部門，而預算中的許多問題本身就是本級政府的意思行為，政府審計對于涉及本級政府意思行為的預算問題缺乏獨立性保障，因此，難以有效推動解決這些問題，即使對于本級政府部門在預算過程中的各類問題，政府審計機關對本級政府部門也缺乏有效的制約手段，因此，推動本級政府部門解決其預算過程中的問題也顯得乏力，整體來說，政府審計預算監督推動解決所發現問題的能力不足。

人大預算監督的優勢劣勢與政府審計預算監督恰恰相反。人大及其各專門機構配置的人員數量有限，不少人員在預算管理方面的專業能力也較弱，也未形成成熟的檢查預算問題的技術方法及工具，因此，人大基本上不具備對政府及其部門的預算全過程進行檢查的專業勝任能力，而主要是通過聽取和審議政府預算草案、預算執行報告及決算報告的方式進行政府預算監督，這就決定了人大預算監督發現問題的能力較弱。但是，人大監督的法律地位很高，人大本身又具有多種權力能夠針對發現的問題采取有力的措施，這就決定了人大預算監督推動解決問題的能力較強。

政府審計預算監督和人大預算監督各有優勢和劣勢，如果各自為政，則政府審計可能會在政府預算全過程中發現各類問題，但是，這些問題可能難以解決，屢審屢犯成為常態，政府審計預算監督的終極目標未能達成，由于只能發現問題，并不能解決問題，人們將這種現象稱為“狗尾續貂”[4]；在各自為政的情形下，人大預算監督由于查找問題的能力不夠，則主要采取聽取和審議報告為主的形式性、程序性監督，實質性監督較少，其監督效果也非常有限。但是，如果二者協同起來，政府審計預算監督發揮其查找問題的專業勝任能力優勢，將預算全過程中的各類問題找出來，人大預算監督發揮其權威性和手段多樣性的優勢，推動這些政府審計預算監督所發現問題的整改，而預算監督的總體態勢是既能有效地發現問題，也能有效地推動解決問題，預算監督的整體績效就處于較好的水平。

需要說明的是，即使政府審計預算監督和人大預算監督各自都沒有劣勢，二者也需要協同，其原因是，二者的監督客體和監督內容是相同的，如果不能協同，則政府預算存在雙重監督，這是監督資源的浪費，也是沒有必要的，世界各國都是將政府審計預算監督作為立法機關預算監督的組成部分或主要抓手，前者是后者的組成部分，二者不存在不協同的問題，我國政府審計體制下二者是相互獨立的預算監督，需要解決二者的協同問題。

四、政府審計與人大預算監督協同的原則和實現路徑

以上從學理上闡釋了政府審計預算監督與人大預算監督協同的基礎和必要性，問題的關鍵是，二者如何協同？下面，從協同原則和協同機制兩個維度來闡釋如何協同的問題。

（一）政府審計與人大預算監督的協同原則

根據本文前面的理論分析，政府審計預算監督與人大預算監督源于同樣的委托代理關系，世界上多數國家是將政府審計預算監督作為人大預算監督的有機組成部分，而在我國政府審計體制下，他們在法律意義上是相互獨立的預算監督，因此，二者協同的方向是使得政府審計預算監督與人大預算監督耦合，并成為其有機組成部分，協同的基本原則是“以提高預算資源的真實性、合法性、效益性和健全性水平為監督目標，政府審計預算監督服務人大預算監督，人大預算監督助力政府審計預算監督”。

以提高預算資源的真實性、合法性、效益性和健全性水平為監督目標，是指政府審計預算監督和人大預算監督要樹立共同的監督目標，真實性是指反映政府預算的各項數據要真實，通過預算監督提升其真實性水平；合法性是指政府預算行為要符合相關法律法規，通過預算監督提升其合法性水平；效益性是指政府預算要體現經濟性、效率性、效果性、公平性等要求，通過預算監督提升其效益性水平；健全性是指政府預算的各項制度要合理并得到有效執行，通過預算監督提升其健全性水平。缺乏共同的預算監督目標，政府審計預算監督和人大預算監督就缺乏協同的邏輯起點。

政府審計預算監督服務人大預算監督有兩方面的含義，一是指政府審計應該根據人大預算監督的需求來確定預算執行審計和決算草案審計的審計客體、審計目標及審計內容，凡是人大預算監督關注的重點，也就是政府審計關注的重點；二是要將預算執行審計和決算草案審計發現的各類問題如實報告人大，便于人大了解預算全過程的真實情況，不能選擇性報告。

人大預算監督助力政府審計預算監督主要是指人大要利用其監督的法律權威性及監督手段的多樣性來促進政府審計預算監督發現的各類問題之整改，使得政府審計結果得到良好之運用。

（二）政府審計與人大預算監督協同的實現路徑

政府審計與人大預算監督協同的實現路徑是實現政府審計預算監督與人大預算監督耦合的手段，主要包括：工作計劃協同機制、審計結果運用協同機制、審計整改督促協同機制和審計整改滿意度測評機制。下面分別簡要闡述這四種機制。

1.工作計劃協同機制是指政府審計機關的審計工作計劃和人大預算監督工作計劃要協同，主要體現在兩個方面，一是審計工作計劃要服務于人大預算監督，“將財政預算安排的重大開支項目、黨委政府確定的重點建設項目、人大常委會年度監督工作重點、重大民生支出項目、人民群眾反映強烈的熱點收支等納入審計計劃”[11]，具體的做法是政府審計機關在編制年度審計工作計劃時，要聽取人大相關機構的意見，關注人大預算監督所關注的重點；二是人大預算監督專門機構在制定預算監督工作計劃時，要根據政府審計機關的需求，將助力政府審計發現問題整改納入人大預算監督工作計劃。通過上述兩方面的工作計劃的協同，從源頭上奠定政府審計預算監督與人大預算監督協同的基礎。

2.審計結果運用協同機制主要有三方面的內容，一是人大以政府審計機關提供的預算執行和決算草案審計結果為基礎，審議本級預算執行及決算草案報告，這實質上是人大以政府審計預算監督結果為基礎來履行其預算監督職責；二是人大將政府預算執行和決算草案審計結果作為預算編制階段的預算審批之參考；三是將政府預算執行和決算草案審計結果及審計整改結果作為擬由人大任命的干部之工作實績的評價參考。

3.審計整改督促協同機制主要是人大督促審計整改，具體有兩種方式，一是人大聽取政府審計整改情況專門報告，由政府主要領導或由審計機關領導代表本級政府專門匯報審計查出問題的整改情況，必要時，人大可以形成專門決議并要求政府落實此決議；二是人大以其法定手段，對審計整改中的重要問題進行專項檢查和質詢。通過這些方式給本級政府、審計機關、被審計單位和相關部門形成審計整改的壓力，而這些審計整改責任單位會變壓力為動力，進而推動了審計整改。

4.審計整改滿意度測評機制本來也是審計整改督促協同機制的組成部分，由于其運行及效果獨特，因此，單獨作為一類協同機制。這種機制的核心是被審計單位主要負責人向人大常委會組成人員專門報告其審計整改情況，然后由人大常委會組成人員對被審計單位的審計整改情況進行滿意度測評，區分為不滿意、基本滿意和滿意等不同等級，凡是不滿意程度較高的，還要繼續整改，并繼續測評，同時，還將滿意度測評結果抄送同級黨委和政府，以便將審計整改結果用于干部評價。這種測評機制對被審計單位形成的壓力較大，當然，因此形成的整改動力也就較強，所以，對審計整改的推動作用也就較大。

五、結論和啟示

政府審計預算監督和人大預算監督的協同對預算監督效率效果有重要影響，本文從學理上分析政府審計預算監督和人大預算監督協同的基礎和必要性，在此基礎上，闡釋二者協同的原則和實現機制。

關于協同的基礎，人大預算監督和政府審計預算監督源于相同的預算資源委托代理關系，在立法型審計體制下，政府審計預算監督屬于立法機關預算監督的組成部分，政府審計機關不隸屬于立法機關，也需要向立法機關報告審計工作，其實質就是要服務于立法機關的預算監督，所以，整體來說，政府審計預算監督是立法機關預算監督的一種專門方式。我國政府審計體制有自己的特色，審計機關是政府組成部門，但是，相關法律仍然規定審計工作要向人大報告，所以，從實質上來說，政府審計預算監督仍然要服務于人大預算監督。

關于協同的必要性，我國政府審計預算監督和人大預算監督各有優勢和劣勢。政府審計預算監督具有發現問題能力強的優勢。但是，政府審計預算監督推動解決所發現問題的能力不足。人大基本上不具備對政府及其部門的預算全過程進行檢查的專業勝任能力，但是，人大預算監督推動解決問題的能力較強。政府審計預算監督和人大預算監督如果各自為政，二者的監督效率效果都會存在本身難以克服的問題。如果二者協同起來，可以實現優勢互補，預算監督的整體績效就處于較好的水平。

關于協同的原則，協同的方向是使得政府審計預算監督與人大預算監督耦合，并成為其有機組成部分，協同的基本原則是“以提高預算資源的真實性、合法性、效益性和健全性水平為監督目標，政府審計預算監督服務人大預算監督，人大預算監督助力政府審計預算監督”。

關于協同機制，主要包括工作計劃協同機制、審計結果運用協同機制、審計整改督促協同機制和審計整改滿意度測評機制。

本文的研究啟示我們，政府審計預算監督其實質是立法機關預算監督的組成部分，我國政府審計體制使得政府審計預算監督與人大預算成為法律意義上并存的兩種預算監督，但是，從監督需求及成本效益原則來看，政府預算并不需要雙重監督，因此，政府審計預算監督要與人大預算監督耦合，并成為其有機組成部分，如何建構協同機制以實現這種監督耦合是完善我國預算監督制度的重要著眼點。

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