美西方對俄羅斯新一輪金融制裁的影響對我國構建防范體系的啟示及建議

摘 要：6月以來，美歐等西方國家紛紛宣布新一輪對俄羅斯金融制裁措施，新一輪制裁措施將對俄羅斯開展國際貿易和金融活動造成更大困難。美西方意圖通過新一輪制裁全面限制俄羅斯繞道他國金融機構進入國際金融體系。俄羅斯應對美西方金融制裁對我國存在諸多啟示和借鑒。應未雨綢繆、多措并舉，著力降低極端情景下受美西方制裁的風險。

關鍵詞：俄烏沖突 金融制裁 人民幣國際化

俄烏沖突以來，美西方已經對俄羅斯實施了多輪經濟制裁，其中對俄羅斯金融制裁措施包括以下方面：凍結俄羅斯個人和實體的海外資產，限制與俄羅斯之間的證券和外匯交易，將俄羅斯銀行排除出全球最大的國際資金清算系統SWIFT以切斷其在跨境支付中用于傳輸金融數據的“信息流”，停止歐美國際金融機構對俄羅斯部分行業實體提供投融資服務。金融制裁直接導致俄羅斯的外匯、信貸、證券等金融市場出現劇烈波動，破壞了俄羅斯金融體系，嚴重影響了俄羅斯銀行及非金融機構的正常運行。隨后，俄羅斯也推出了一系列反制裁措施，取得了一定的成效，穩定了盧布匯率和證券市值，降低了俄羅斯國內通貨膨脹率。但是也要看到，上述反制措施在減輕金融制裁對俄羅斯金融市場的長期影響方面作用依然有限。俄烏沖突暴發兩年多來，盧布匯率再度走弱，企業債務違約事件增多，股票市值仍未回到制裁前水平。

近期，美歐等西方國家紛紛宣布對俄羅斯實施新一輪制裁，這標志著對俄羅斯真正的全面經濟制裁的開始。本輪經濟制裁以金融制裁為核心，主要措施包括將被凍結俄羅斯主權資產收益用作對烏克蘭援助資金，對俄羅斯構建的國際支付結算替代通道進行限制，對支持俄羅斯的外國金融機構給予新的次級制裁。我國應提前研判極端情景下美西方可能對我國采取的金融制裁措施及影響，構建全方位應對美西方金融制裁的組合拳和工具箱，優化海外資產配置，減少被制裁損失，推動替代跨境支付系統建設并擴大人民幣使用范圍，強化與歐洲利益綁定，降低被美歐等西方國家戰略合圍風險。

一、美西方對俄羅斯實施新一輪金融制裁及對我國影響

（一）新一輪金融制裁主要舉措

一是將俄羅斯被凍結資產收益用于對烏克蘭軍事援助。近期，在凍結俄羅斯約2600億歐元境外資產基礎上，歐盟強行將14億歐元資產收益支持烏克蘭，其中90%通過歐洲和平基金框架對烏克蘭軍事援助。此前，七國集團（G7）宣布在2024年底前向烏克蘭貸款500億美元，該貸款同樣不由G7直接出資，而是以俄羅斯凍結資產收益償付。二是試圖完全切斷俄羅斯跨境支付替代性通道。為應對上一輪美西方的金融制裁，俄羅斯自主打造了金融信息傳輸系統（SPFS）作為SWIFT的替代方案。新一輪制裁中，歐盟明確在俄羅斯境外運營歐盟實體禁止連接金融信息傳輸系統（SPFS）或其他類似專業金融信息服務，且歐盟運營商被禁止在俄羅斯境外使用SPFS列單企業進行交易。三是對親俄金融機構實施次級制裁。針對俄羅斯通過第三方繞過美制裁情況，近期美財政部宣布將制裁范圍擴大至與前期制裁對象發生相關交易或提供任何服務的第三國金融機構。此外，歐盟也開始禁止企業與支持俄羅斯國防工業的金融機構和加密資產服務提供商進行交易。

（二）新一輪金融制裁主要特點

一是對上一輪制裁的“查缺補漏”。美西方本輪制裁主要針對俄羅斯過去采取的建立替代支付系統、通過鄰國資金中轉等反制裁措施“查缺補漏”，意圖進一步切斷俄羅斯大型銀行和企業通過替代支付系統或繞道鄰國完成跨境支付和金融交易的渠道，并大幅限制這些主體進行涉及其他貨幣相關交易的便利性，以全面切斷俄羅斯獲取國際現金流的能力。二是對上一輪制裁的“拓展延伸”。在新一輪制裁中，美西方通過擴大次級制裁涉及的領域范圍，成功迫使部分第三國金融機構退出俄羅斯替代支付系統，并顯著提升了其吸納新成員的難度，形成了實質上的支付系統“二選一”，令俄羅斯跨境支付雪上加霜。三是對上一輪制裁的“層層加碼”。上一輪制裁美西方僅僅是凍結俄羅斯海外存量金融資產，而新一輪制裁則進一步將俄羅斯存量資產的收益用于對烏克蘭軍事援助以打擊俄羅斯軍事力量。為將被凍結俄羅斯主權資產收益用作對烏克蘭援助資金達成相關協議，歐盟甚至利用法律漏洞違背了其全體一致原則繞開了持反對意見的匈牙利。

（三）制裁對我國潛在影響喜憂參半

一方面，人民幣國際化步伐隨制裁升級而加速。新一輪制裁之下，莫斯科證券交易所被迫暫停了美元、歐元和港元交易，但這也推動人民幣成為俄羅斯對外結算的主要貨幣。人民幣在莫斯科證券交易所的交易量已達到創紀錄水平，其在俄羅斯外匯市場中的占比由5月的53.6%上升至7月的99.6%。目前，人民幣已成為中俄雙邊貿易中的主要結算貨幣，人民幣資產在俄羅斯央行外匯儲備和主權財富基金中也占有相當比例，預計到2024年底，人民幣在俄羅斯外幣儲蓄中的份額將超過45%。另一方面，次級制裁對列單企業造成很大影響。在美國財政部公布的最新被特別指認國民和被禁阻者名單（SDN）中，含有多家俄羅斯銀行中國分支機構。這類金融機構是前期我國對俄羅斯貿易的重要結算渠道，其遭受制裁勢必增加中俄貿易的交易成本。同時，我國銀行也是SPFS支付系統的用戶，將受到擴大次級制裁的影響。此外，隨著美西方將更多中國企業列入制裁名單實行有罪推定，將對企業正常生產經營造成沖擊。

二、俄羅斯應對美西方金融制裁措施對我國啟示

在新一輪制裁中，歐美依然堅持采取多邊主義或國際伙伴關系的聯合制裁行動以提升對俄羅斯制裁效率，同時充分推動其掌控的全球金融公共產品武器化，逼迫與俄羅斯存在經貿關系的國家采取“二選一”策略，逐步擴大關聯制裁的覆蓋范圍。從俄羅斯的應對策略看，其積極強化與新興經濟體及友好國家的協調合作，不斷利用經濟相互依存及非對稱關系進行反制，這些都對我國應對美西方可能對我國采取的金融制裁存在啟示和借鑒意義。此外，我國仍需防范美西方制定沒收敵對國家海外資產的法律框架，并積極推動金融機構全球布局分散化。

（一）謹防美西方制定沒收敵對國家海外資產法律框架

由于法律依據不足，西方國家在沒收俄羅斯海外資產上仍存在分歧，這也是其僅使用俄羅斯凍結資產收益對烏克蘭軍事援助的重要原因。但在近期新一屆歐洲議會第一次全體會議上，多數議員已對制定法律制度以沒收歐盟凍結的俄羅斯資產表示了贊成。盡管俄羅斯外交部表示，如俄羅斯被凍結資產被西方國家沒收，將以不歸還西方國家在俄羅斯資產予以反制，但考慮到截至2022年底G7國家在俄羅斯資產僅828億美元，這一對等反制對美西方影響偏小。截至2024年5月，我國外匯儲備32320億美元，其中美國國債7684億美元。由于西方國家在華資產數額更大，使其完全凍結我國主權資產可能性偏低，但我國仍面臨極端情景下被美西方凍結資產的風險。我國宜堅定支持多邊主義，防止美西方制定對敵對國家單邊制裁的法律框架，提升國際貨幣體系穩定性。

（二）擴大利益匯合點是打破跨境支付限制的重要手段

在美西方對俄羅斯SPFS等替代系統加以限制，并脅迫第三國金融機構“選邊站隊”后，俄羅斯跨境支付面臨更大挑戰。即便排除上述限制，截至2024年6月，美元在全球支付貨幣中份額仍達47.08%，且全球范圍內95%以上的美元最終清算都需要經過紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）完成，這意味著美國憑借對CHIPS的控制，無需SWIFT協助也可達到制裁目的。極端情景下，美國同樣可憑借對國際金融基礎設施控制，切斷我國美元結算渠道。盡管我國人民幣跨境支付系統（CIPS）已建立，但在全球支付貨幣中人民幣份額僅為4.61%，目前通過CIPS尚難以完全繞開SWIFT。相較之下，俄羅斯利用歐盟對其天然氣高度依賴，強制要求不友好國家購買天然氣改用盧布結算，有效增加了盧布需求，也撕開了反制裁突破口。我國宜主動擴大與其他國家利益匯合點，通過推動經濟高度相互依賴，為極端情景下推動人民幣結算創造必要條件。

（三）金融機構分散布局是緩解次級制裁壓力的先手棋

從美國財政部海外資產控制辦公室頻繁更新被特別指認國民和被禁阻者名單（SDN）的操作看，完全掌握俄羅斯海外金融機構及關聯機構的布局情況，不僅需要耗費高昂時間成本，且存在一定技術障礙。俄羅斯在華布局的外貿銀行上海、北京和香港分行在6月才被列入SDN，而這類分散布局的金融機構，此前已為俄羅斯降低因制裁帶來的經貿損失提供了重要支撐。截至2023年6月，中資銀行在71個國家和地區設立了295家一級機構，中資保險機構在17個國家和地區設立了74家分支機構，這些機構同樣是我國在極端情景下緩沖制裁風險、爭取反制時間的關鍵依托。我國宜堅持“只做不說”原則，繼續推動我國金融機構在全球分散布局，形成我國應對制裁的后備陣地。

三、若干建議

（一）構建全方位應對美西方金融制裁的組合拳和工具箱

構建金融監管部門間的統籌協調機制，共同參與制定全方位的去美元化路線圖和具體措施，根據可能遭受的美西方金融制裁的層級和強度制定差別化應預案，提前謀劃極端情景下防范和限制資本外流、保障人民幣匯率穩定、推動境外上市企業回流的政策工具，提前研究極端情景下針對美西方對我國采取對俄羅斯類似的制裁的反制措施，形成一批差別化貿易限制、市場準入和運營限制、關鍵產品出口管制等政策儲備。

（二）優化海外資產配置，減少被制裁損失

優化中國海外資產的持有主體結構，推動轉變中國主權投資者持有美元資產的方式，實現從直接、獨立持有向間接、共同持有轉變，促進中國主權投資者在美元資產內部配置更加多元化。動態監測外匯資產風險，顯著增加對實物資產如黃金和能源、礦產等大宗商品的配置。進一步推進外匯儲備投資的國別多元化，優化非美貨幣的資產配置，擴大與歐元區的貨幣合作，逐步增加在部分新興市場和發展中國家的資產配置。

（三）推動替代跨境支付系統建設并擴大人民幣使用范圍

繼續擴大CIPS境外直接參與者的規模，提高在跨境支付體系中應用的比重，繼續完善報文系統的建設，不斷升級標準收發器功能，擺脫跨境人民幣清算整個鏈路對SWIFT的依賴。建立適用法定數字人民幣的金融基礎設施系統，發展基于數字資產交易的跨境貿易支付，深化多邊央行數字貨幣橋項目的研究與試驗。積極倡導、創建以數字貨幣為基礎的國際貨幣治理機制，加快區域數字金融監管協作體系建設，加強數字金融領域國際合作，及時防范數字資產、數字系統、數字貨幣、金融服務等被制裁的風險。提升人民幣國際支付結算便利化程度，推動建立人民幣國際大宗商品交易定價機制，以周邊地區為重點提升人民幣在貿易、投資和儲備中的使用范圍和占比，支持我國大型商業銀行在共建國家設立分行和支行，開發人民幣資金交易類產品及衍生產品，加強“一帶一路”共建國家人民幣離岸中心建設，發展人民幣離岸市場。

（四）強化與歐洲利益綁定，降低被戰略合圍風險

本次對俄羅斯金融制裁的最大特征就是美歐對俄羅斯聯手制裁?？紤]到歐洲在烏克蘭和中國臺灣地區的戰略利益并不在一個層面上，同時我國是全球第二大消費市場和全球第一貨物貿易大國，極端情景下歐洲未必會跟隨美國對我國實施金融極限制裁。因此，我國應深化與歐洲的利益綁定，加深歐盟對我國經濟依賴程度。應推動深化與歐洲各國在汽車制造、新能源、化工和生物醫藥等領域的產業鏈供應鏈合作，繼續擴大對歐洲免簽國家范圍，擴大銀行保險領域外資金融機構準入，拓展參與國內債券市場業務范圍，深入實施合格境外有限合伙人境內投資試點，吸引更多歐洲金融機構和投資者擴大對華投資規模。

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（作者單位：中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所）

責任編輯：張莉莉