內(nèi)蒙古從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和思路

摘 要：本文重點(diǎn)分析內(nèi)蒙古由能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出加強(qiáng)碳核算、碳計(jì)量等碳排放雙控基礎(chǔ)能力，實(shí)施調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等降碳舉措，建立有序銜接行業(yè)與盟市雙維度的碳排放雙控目標(biāo)分解方法，統(tǒng)籌融合能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)向減碳、碳匯功能轉(zhuǎn)變等，以助力內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 碳排放雙控 能耗雙控

從能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”，是黨中央為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型作出的重大制度設(shè)計(jì)。內(nèi)蒙古是國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地，能源生產(chǎn)量約占全國的六分之一，外輸能源占全國跨區(qū)能源輸送總量的三分之一，在保障國家能源安全中具有重要戰(zhàn)略地位。對于內(nèi)蒙古而言，推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，可以打破能耗雙控對可再生能源發(fā)展和能源化工產(chǎn)業(yè)的約束，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成零碳經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢。

一、能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的機(jī)遇

（一）碳排放雙控制度將加快推進(jìn)綠電替代進(jìn)程，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展

目前內(nèi)蒙古電力結(jié)構(gòu)仍以火電為主，風(fēng)電光伏發(fā)展空間廣闊。2023年全區(qū)累計(jì)發(fā)電量達(dá)到7100億千瓦時(shí)，其中新能源發(fā)電量占比達(dá)到23.2%，同比提高3.2個(gè)百分點(diǎn)，外送電量達(dá)到2890億千瓦時(shí)，同比增長10%。根據(jù)碳中和目標(biāo)任務(wù)要求，預(yù)計(jì)非化石能源供應(yīng)占比在2060年將到達(dá)80%以上，這表明風(fēng)電光伏等清潔能源將逐步替代以化石能源為主體燃料的火電。并且，內(nèi)蒙古正加快構(gòu)建清潔低碳的新型能源體系。一方面，大力推進(jìn)煤電低碳綠色發(fā)展，提升煤炭清潔高效利用水平。另一方面，發(fā)揮風(fēng)光資源優(yōu)勢在沙漠、戈壁等地建設(shè)大型風(fēng)電、光伏清潔電力外送基地。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展為內(nèi)蒙古“綠電替代”帶來巨大發(fā)展機(jī)遇。此外，新能源的快速發(fā)展對電力系統(tǒng)提出更高的要求，需構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，提高其調(diào)節(jié)能力和智能化調(diào)度水平，其中特高壓輸電通道和儲能基地建設(shè)以及電網(wǎng)數(shù)字化和智能化等都將為內(nèi)蒙古帶來新的發(fā)展機(jī)會(huì)。

（二）碳排放雙控制度助力產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展

碳排放雙控制度將倒逼內(nèi)蒙古推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素替代能源、礦產(chǎn)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，提升產(chǎn)業(yè)鏈綠色化、現(xiàn)代化水平，培育內(nèi)蒙古低碳經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢。電氣化作為終端能源消費(fèi)的重要方向，是成本最低、最為成熟的降碳技術(shù)路徑，是通過構(gòu)建多元清潔電力供應(yīng)體系，在工業(yè)、建筑等領(lǐng)域推動(dòng)電能替代，實(shí)現(xiàn)能源的高效利用和低碳排放。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，內(nèi)蒙古電氣化的水平依舊有較大發(fā)展空間。新材料替代是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)最后一公里。內(nèi)蒙古重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)過程具有高碳特點(diǎn)，可以探索利用生物基高分子材料取代石化產(chǎn)品，整個(gè)工業(yè)體系與下游產(chǎn)業(yè)鏈將通過這種方式重塑。碳匯可以通過市場機(jī)制進(jìn)行交易，購買碳匯的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以用來抵消自身的碳排放。內(nèi)蒙古可依托其資源優(yōu)勢不斷加強(qiáng)林草碳匯試點(diǎn)建設(shè)，爭取發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

（三）碳排放雙控制度引領(lǐng)新一輪技術(shù)變革

碳排放雙控制度將帶動(dòng)前沿性、顛覆性、系統(tǒng)性技術(shù)創(chuàng)新。“雙碳”目標(biāo)愿景下的技術(shù)支撐體系，要從供給端和需求端同時(shí)發(fā)力。首先，能源供給端應(yīng)推動(dòng)光伏發(fā)電電池關(guān)鍵技術(shù)、風(fēng)力發(fā)電關(guān)鍵設(shè)備研發(fā)、分布式儲能技術(shù)、高效氫能制備-存儲-輸送-利用技術(shù)等技術(shù)創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)化石能源的替代。其次，在能源需求端，重點(diǎn)推動(dòng)高耗能、高排放工業(yè)企業(yè)的燃料替代、原料替代和低碳工藝技術(shù)革新等技術(shù)研究。此外，在負(fù)碳技術(shù)領(lǐng)域，開展高效碳捕獲利用與封存和轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)、減污降碳協(xié)同技術(shù)等應(yīng)用技術(shù)研究。最后，大力推進(jìn)碳儲存、碳源、碳匯的驗(yàn)證技術(shù)，以及精確計(jì)量碳排放或碳匯的高端分析儀器等研究。

二、能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的挑戰(zhàn)

（一）碳減排壓力大、難度高，實(shí)現(xiàn)時(shí)間極為緊迫

內(nèi)蒙古碳排放總量大，碳強(qiáng)度居高不下。2020年內(nèi)蒙古碳排放總量位于全國第4位，人均碳排放量是全國平均水平4倍左右，相較2015年數(shù)據(jù)都有所升高，對標(biāo)要求平均每年下降6.5%的指標(biāo)任務(wù)，自治區(qū)的雙碳雙控工作尤為艱巨。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)時(shí)間極為緊迫，從碳達(dá)峰到實(shí)現(xiàn)碳中和，歐盟計(jì)劃用時(shí)71年，美國計(jì)劃用時(shí)43年，而中國僅為30年左右。內(nèi)蒙古更是處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，能源型工業(yè)占比較大，且擔(dān)負(fù)保障國家能源安全的重任，在規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的難度可見一斑。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、轉(zhuǎn)型代價(jià)較高

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以采礦、能源、冶金等重化工行業(yè)為主，主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)處于全國產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中低端。2022年，內(nèi)蒙古化工、冶金、有色、建材、電力等主要行業(yè)企業(yè)數(shù)量，占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的50%以上，能源原材料占工業(yè)增加值的比重為86.5%，六大高耗能行業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)能耗比重達(dá)87.7%。2023年，內(nèi)蒙古原煤加工轉(zhuǎn)化中有約50%用于火力發(fā)電，約20%用于煤化工產(chǎn)品生產(chǎn)。截至目前，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)面臨“低端過剩，高端短缺”的結(jié)構(gòu)性矛盾，轉(zhuǎn)型代價(jià)高，推動(dòng)碳排放雙控制度困難重重。

（三）發(fā)電結(jié)構(gòu)面臨大幅度調(diào)整，供電穩(wěn)定性受到?jīng)_擊

內(nèi)蒙古目前的能源供給仍以煤炭為主。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，能源的消耗持續(xù)增長，能源供給壓力持續(xù)增加。受“雙碳”目標(biāo)約束，新增能源需求將主要依靠新能源來實(shí)現(xiàn)，但就內(nèi)蒙古而言，多元清潔能源供應(yīng)體系建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。在發(fā)展清潔電力的同時(shí)，煤電將逐步退出，煤電機(jī)組將由供電的主體性電源，向調(diào)峰調(diào)頻電源轉(zhuǎn)變。2023年底內(nèi)蒙古煤電裝機(jī)占總裝機(jī)量的比重為55.1%，全國煤電裝機(jī)量占總裝機(jī)容量的比重為39.9%，內(nèi)蒙古高于全國平均水平15.2個(gè)百分點(diǎn)。依靠煤電調(diào)峰涉及基建設(shè)計(jì)、優(yōu)化運(yùn)行以及一系列的基礎(chǔ)技術(shù)研究，每臺機(jī)組的情況和處理方式存在差異。因此，煤電改造“一型一策”，難以簡單復(fù)制，機(jī)組改造升級流程慢于預(yù)期。

（四）碳中和技術(shù)儲備不足、碳排放權(quán)交易機(jī)制尚未成熟

當(dāng)前，內(nèi)蒙古部分傳統(tǒng)技術(shù)的投入還未達(dá)到其投資回報(bào)期，放棄前期投資轉(zhuǎn)換到碳中和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用將承受一定的經(jīng)濟(jì)損失。內(nèi)蒙古技術(shù)儲備不充足具體表現(xiàn)在以下方面：首先，終端用能的清潔替代面臨清潔能源發(fā)電負(fù)荷不穩(wěn)定、新能源補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大等問題。其次，綠色氫能技術(shù)方面，電解水制氫的成本較高，并且氫能儲備和運(yùn)輸?shù)陌踩砸蟾撸嚓P(guān)技術(shù)問題制約了氫能發(fā)展。最后，國內(nèi)CCUS減碳技術(shù)發(fā)展尚處于起步階段，大多為企業(yè)自發(fā)投資建設(shè)，捕集成本正處于高位，其發(fā)展離不開資金的支持，BECCS技術(shù)規(guī)模化欠缺制約了當(dāng)前發(fā)展。目前我國的碳交易市場仍然處于發(fā)展初期，內(nèi)蒙古全國碳市場第一個(gè)履約周期配額履約率為90.1%，低于全國平均水平9.4個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)存在６月份集中交易的現(xiàn)象，表明控排機(jī)構(gòu)參與碳市場交易主要以完成履約為目的，碳排放管理的自主性不高，市場整體活躍度低、企業(yè)參與度低。

三、內(nèi)蒙古推動(dòng)能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的思考與建議

（一）落實(shí)碳排放雙控制度，短板在碳排放總量控制上，要攻克統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和計(jì)測技術(shù)兩個(gè)方面的難題

目前，內(nèi)蒙古的碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)較為薄弱，需進(jìn)一步鞏固。夯實(shí)碳排放核算和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。加強(qiáng)碳排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)，組建各級碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作組，將碳排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)納入各級政府統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系；以試點(diǎn)的方式，推進(jìn)不同場景下碳排放統(tǒng)計(jì)核算方法的對比研究，確立行業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品、區(qū)域等每個(gè)層面最科學(xué)合理的碳排放統(tǒng)計(jì)核算方法；探索旗區(qū)縣能源平衡表編制工作，開展各盟市及各旗區(qū)縣碳排放核算；擴(kuò)大能源、工業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)調(diào)查范圍，強(qiáng)化新能源產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)。建立常態(tài)化的溫室氣體清單編制機(jī)制，加快數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)管理平臺的建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)掌握電力、鋼鐵、化工等重點(diǎn)行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)。加快大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)在碳排放統(tǒng)計(jì)核算領(lǐng)域的應(yīng)用，推動(dòng)碳排放智能監(jiān)測，加強(qiáng)企業(yè)碳排放報(bào)告和核查數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理，全方位提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強(qiáng)碳排放監(jiān)測預(yù)警能力。結(jié)合節(jié)能降碳目標(biāo)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、重大項(xiàng)目布局、節(jié)能降碳潛力空間等情況，編制用能和碳預(yù)算管理方案，并逐步過渡到碳預(yù)算管理體系。鼓勵(lì)電力、水泥、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)內(nèi)有條件企業(yè)開展能源和工業(yè)過程集中排放監(jiān)測先行先試。分層級做好重點(diǎn)用能單位能源消費(fèi)總量和碳排放總量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)用能單位能源消費(fèi)總量、能耗強(qiáng)度、碳排放總量、碳排放強(qiáng)度，確保各過程中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面、扎實(shí)。

（二）落實(shí)碳排放雙控制度，難點(diǎn)在于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等，要實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理

首先，促進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與轉(zhuǎn)型。要嚴(yán)控煤炭消費(fèi)增長，收緊煤電項(xiàng)目審批，淘汰、限制落后產(chǎn)能和生產(chǎn)工藝，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向高端化和精細(xì)化發(fā)展，堅(jiān)持從自治區(qū)實(shí)際出發(fā)推進(jìn)煤炭清潔高效利用。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮內(nèi)蒙古的資源、地理優(yōu)勢，大力發(fā)展風(fēng)電、光伏等清潔能源，逐漸實(shí)現(xiàn)清潔可再生能源對煤炭等化石能源的有序替代，從而推動(dòng)內(nèi)蒙古綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。其次，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系的升級與重塑。碳排放除了受到能源消費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)的影響，還與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，尤其是隨著能源低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入推進(jìn)，能源消費(fèi)與碳排放量相關(guān)性逐步減弱。因此，內(nèi)蒙古要積極發(fā)展新能源裝備制造業(yè)，加快新能源產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵材料、裝備及零部件等全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，以扭轉(zhuǎn)新能源產(chǎn)業(yè)單一發(fā)電賣電局面，將新能源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)勢，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。另外，推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域綠色低碳技術(shù)革新。加快火電、化工等行業(yè)零碳排放試點(diǎn)示范建設(shè)，探索綠氫制取、綠氫與二氧化碳利用轉(zhuǎn)化等耦合技術(shù)研究，以及碳捕集利用與封存技術(shù)的集群化和產(chǎn)業(yè)化。最后，深化綠色低碳智慧交通建設(shè)。探索替代燃料和新能源技術(shù)在交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)用，支持?jǐn)?shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高交通領(lǐng)域電氣化和智能化水平。

（三）落實(shí)碳排放雙控制度，關(guān)鍵點(diǎn)是有序銜接行業(yè)和盟市兩個(gè)維度

行業(yè)碳排放總量控制戰(zhàn)略的實(shí)施過程，應(yīng)充分認(rèn)識行業(yè)間的碳排放轉(zhuǎn)移關(guān)系找出能夠?qū)崿F(xiàn)嚴(yán)格可控的碳減排控制行業(yè)，并根據(jù)行業(yè)的碳排放特征進(jìn)行分類控制。加強(qiáng)對碳排放轉(zhuǎn)移源頭行業(yè)的減排控制，有效利用行業(yè)間碳排放轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)個(gè)體結(jié)構(gòu)、行業(yè)群結(jié)構(gòu)特征，充分發(fā)揮各行業(yè)群的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成以點(diǎn)帶面、從局部轉(zhuǎn)向整體的減排思路，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)系統(tǒng)的低碳發(fā)展。盟市維度重點(diǎn)考慮雙控指標(biāo)從自治區(qū)到各盟市的逐層分解。可根據(jù)各盟市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、低碳能源利用、轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略等方面的特點(diǎn)，研究確定碳排放總量控制目標(biāo)的行業(yè)分解機(jī)制，設(shè)定重點(diǎn)行業(yè)的碳減排目標(biāo)，倒逼這些行業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高能源利用效率和清潔能源使用比例、加快節(jié)能技術(shù)改造、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要完善碳排放總量控制目標(biāo)管理的法規(guī)及制度性文件，并建立相應(yīng)的責(zé)任考核和評估體系，強(qiáng)化主管部門的管控意識和職責(zé)，逐步形成以碳排放總量控制為核心的碳排放管理體系。

（四）統(tǒng)籌融合能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

節(jié)能作為當(dāng)前降碳的最主要抓手，能耗雙控是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵支撐和重要舉措，在碳排放雙控制度出臺后的較長一段時(shí)間內(nèi)仍將發(fā)揮重要作用。要統(tǒng)籌好能耗雙控和碳排放雙控，以能耗雙控制度為基礎(chǔ)，分階段穩(wěn)步推進(jìn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變，建立能耗雙控和碳排放雙控聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，能耗達(dá)峰后以碳排放雙控為主，能耗雙控為輔。具體到實(shí)踐層面，把用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理打通、融合，形成一體化的管理模式。通過對企業(yè)用能及碳排放測算和預(yù)算，產(chǎn)生基于企業(yè)發(fā)展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預(yù)算管理一體化模式。基于企業(yè)上一個(gè)周期各項(xiàng)數(shù)據(jù)來研判未來一個(gè)周期的數(shù)據(jù)，并確立管理策略和管理措施。圍繞預(yù)算目標(biāo)、實(shí)行年度為時(shí)間單位的統(tǒng)計(jì)對標(biāo)和反饋調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理，從而有力有效將能耗與碳排放融合管理。

（五）推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)向減碳、碳匯功能轉(zhuǎn)變

一方面，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)治理、協(xié)同治理。從源頭管控、過程優(yōu)化、末端治理、廢物循環(huán)4個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，逐步實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)與污染物排放的節(jié)能減污降碳協(xié)同治理，例如污染物排放管控不應(yīng)再一味追求污染物排放絕對量的降低，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以碳排放量最低為約束目標(biāo)的減污降碳的協(xié)同。另一方面，推動(dòng)生態(tài)建設(shè)由綠化功能向碳匯系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)變。相對于綠化功能，碳匯系統(tǒng)確定了基線，對綠化活動(dòng)過程中吸收的二氧化碳，從而減少的大氣中溫室氣體濃度記錄下來，形成產(chǎn)權(quán)明晰的碳匯，可以用于交易。通過提高全社會(huì)對生態(tài)碳匯重要性的認(rèn)識、積極發(fā)展碳匯交易市場、完善減排固碳增匯基礎(chǔ)體系和技術(shù)研發(fā)、加強(qiáng)減排固碳增匯的資金支持等方式推動(dòng)碳匯系統(tǒng)建設(shè)，更好實(shí)現(xiàn)低碳綠色發(fā)展。

（作者單位： 內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉