完善沈陽市市場主體信用監管機制的法治路徑

〔內容提要〕推動信用監管的法治建設，應堅持形式法治的一般原則與實質法治的基本內核，以具體規范對信用監管實施法律控制，將“合理行政”“以人為本”的理念融入監管實踐。為保障市場主體信用監管機制能在法治軌道上運行，沈陽市政府積極推動信用監管規范體系的構建。在國家信用建設文件指引下，按照規定實施貫穿市場主體全生命過程的信用監管。在實施過程中存在信用監管規定精細化程度不足、與之配套的監督救濟機制缺位等問題。沈陽市政府應細化信用監管法規體系以確保制度規范實施，設立相應監督救濟機制以保護市場主體以及社會公眾的權益。

〔關鍵詞〕市場主體；信用監管；營商環境

注：本文受遼寧省法學會重點項目（項目編號：LNFXH2023A021）資助。

習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會中對深入推動東北全面振興提出了要求，要以優化營商環境為基礎，全面深化改革。黨的二十大報告強調，“要完善社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”。市場主體是市場競爭環境的主要參與者，對市場主體實施信用監管制度，構建以信用監管為基礎的新型市場監管機制，已經成為全面提升市場監管效能、優化營商環境的治本之策。但信用監管機制構建時間較短，現有制度尚不完善，需與時俱進地審查制度中存在的問題并予以制度化解決。因此，通過檢視沈陽市市場主體信用監管機制的相關規定及運行現狀，探尋市場主體信用監管存在的問題，立足執法有據為沈陽市市場主體信用監管機制的完善提出優化路徑，對于優化沈陽市營商環境具有重要的實踐意義。

一、沈陽市市場主體信用監管機制現狀

沈陽市政府為加快推動沈陽營商環境優化，出臺了一系列與信用監管機制相關的政策及規范，在具體實施過程中取得了一定成績。

（一）沈陽市市場主體信用監管機制規范現狀

2019年沈陽市政府頒布了《沈陽市全面推進“證照分離”改革加強事中事后監管實施方案》確立了持續優化市場主體準入服務，明確了事中事后監管方式。2020年制定了《沈陽市人民政府關于全面推進部門聯合“雙隨機、一公開”監管的實施方案》，建立了“雙隨機、一公開”監管工作制度。2021年制定了《沈陽市市場監管系統企業信用風險分類管理暫行辦法》《沈陽市食品安全生產經營企業食品安全信用分級監管辦法》《沈陽市市場監管領域部門聯合抽查事項清單》，增強了事中環節信用監管的統一性、規范性，為監管常態化提供了制度保障。2023年出臺了《關于進一步加強市場監管部門信用體系建設著力提升監管效能的實施意見》《沈陽市社會信用條例》（尚未生效）《企業信用風險分類管理實施辦法（試行）》（以下簡稱《分類管理辦法》）《沈陽市市場監督管理局行政審批承諾免現場檢查事項清單》，為沈陽市市場監管部門推動信用體系建設、提升監管效能提供了指導性意見以及法規基礎，并將信用承諾制以及信用分類監管規范化。

（二）沈陽市市場主體信用監管機制運行現狀

市場主體信用監管機制作為一種新興的治理手段，是貫穿市場主體全生命周期的監管機制，其運行分為事前、事中及事后三個階段。

1.事前環節信用監管機制運行現狀

實施信用承諾制度。市場主體作出信用承諾，遵守法律、誠信經營，如果違反承諾將承擔相應失信責任。具體而言，為優化營商環境、降低市場準入門檻，沈陽市政府實施“證照分離”改革，減少涉企證照審批事項、申請材料。對于由審批更改為備案的事項，市場主體辦理營業執照報送材料后即可開展經營活動。同時，沈陽市200余項行政審批事項實施告知承諾制，實現了新注冊市場主體信用承諾全覆蓋。對于改革為實施告知承諾的事項，市場主體在承諾符合規定條件并提交材料后，行政機關當場審批。沈陽市政府按上述方式推進“證照分離”改革，辦理業務22.13萬筆，設置94項優化審批服務涉企許可事項，壓減時限近78%，使得市場準入環境更加寬松便捷。

2.事中環節信用監管機制運行現狀

實施分級分類監管。行政機關根據市場主體的信用信息，對市場主體信用進行評估，依照一定算法繪制市場主體的信用模型，為實施更為精確化的市場監管提供依據。沈陽市政府依托遼寧省互聯網+監管系統以及信用共享平臺，實現了市場主體信用信息共享。截至2023年7月，沈陽市信用信息共享平臺最新數據總量24.5億條，為沈陽市計算市場主體信用等級建立信用模型提供了可靠依據。依據數量龐大的信用信息，沈陽市政府利用大數據、云計算等手段，借助最新的信用平臺對市場主體信用進行打分。截至2023年7月，沈陽市政府已對38萬家企業信用打分，繪制出全市企業信用圖像，并對重點領域的市場主體實施四級信用分類。例如，在食品、藥品領域，由“優、良、中、差”四個“食安信用指數”構成該領域的信用分級體系。雙隨機制度與市場主體信用評估報告相結合，對信用良好的市場主體減少抽檢頻次，對信用欠佳的市場主體增加抽檢頻次。沈陽市市場監督管理局依據信用風險狀況對企業實施分級分類監管，根據信用等級對食品、藥品、醫療器械、特種設備共計16.39萬家企業由低到高進行信用等級排序，動態評估重點領域信用等級靠后的企業290家，逐步建立起差異化監管措施。

3.事后環節信用監管機制運行現狀

設立聯合懲戒機制并實施信用修復制度。各部門聯合跨部門對失信市場主體實施行政失信懲戒，在失信主體滿足信用修復條件后對其進行信用修復。沈陽市市場監管局建立了“紅黑名單”信用懲戒制度，要求各行業主管部門依據國家標準建立各自主管領域的“紅黑名單”，在市公共信用信息平臺進行共享。將市場主體列入黑名單并非僅僅為了懲戒，也是為了教育失信主體進行失信行為整改。因此僅有黑名單懲戒機制是不夠的，必須設置相應的信用恢復機制。為此，沈陽市市場監管局健全了“紅黑名單”移出、獎懲解除和記錄留存協同機制。

二、沈陽市市場主體信用監管問題反饋

沈陽市通過建立信用監管機制，不斷貫徹落實黨的二十大報告中完善社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境的要求，在實施過程中取得了較為矚目的成績，但沈陽市現有市場主體信用監管機制仍存在規定模糊、監管救濟制度建設不足、制度實施力度有待強化等問題。

（一）沈陽市市場主體信用監管機制規定模糊

信用監管機制作為一種突破常規監管的治理方式，在優化營商環境方面有著獨特的優勢。但后續實施規范并未跟上，導致在信用監管機制實施過程中可能出現自由裁量權濫用、市場主體權利預見受阻以及制度目的難以實現等情況。

1.規定的模糊或引發自由裁量權的濫用

隨著信用承諾制不斷鋪開，全國性的制度規劃文件不斷出臺，各地市相繼出臺了適合本地的信用承諾規范，相比于其他省市，沈陽市缺乏市級制度性規范。導致沈陽市信用承諾制中存在規定模糊的情形，行政機關自由裁量權所受束縛不足。例如，容缺受理允許申請人在申請時可以缺少次要材料，但在行政機關推行容缺受理制度的文件中對于次要材料的規定各不相同，甚至文件并沒有關于何種材料屬于次要材料的規定。如果行政自由裁量權不加以控制便可能被行政機關濫用。

在分級分類監管措施方面，《分類管理辦法》要求對四種不同信用等級的市場主體合理確定抽查比例和頻次，實施差異化監管。對A級信用主體，合理降低抽查比例和頻次；對B類信用主體，按常規比例和頻次開展抽查；C類企業，予以重點關注，適當提高抽查比例和頻次；對D類企業，實行嚴格監管，有針對性地大幅提高抽查比例和頻次。上述文件對不同信用主體所實施的監管方式描述得較為模糊，實踐中行政機關難以對“合理”“適當”做出準確理解，不僅不利于行政機關實施監管，也一定程度上增加了行政機關恣意監管的可能。

2.規定的模糊降低市場主體對法律后果的可預見程度

2022年國家層面就信用分級分類管理制定了指導性意見，指出依法依規推進企業信用風險分類管理工作，推進精準監管、有效監管、智慧監管、公正監管。全國諸多省市通過制定地方性規范明確企業信用評價標準以及信用分級分類監管措施。與其他地區相比較，沈陽市級層面缺乏更為細化的評價標準。根據《分類管理辦法》，行政機關運用層次分析法進行遞階結構設計，賦予不同權重，形成企業信用風險分類基本指標體系，將模型計算得出的動態信息作為判定市場主體信用等級的依據?！斗诸惞芾磙k法》并未明確說明分類標準，被評估的市場主體無法通過分類標準了解自己的信用等級。同時，《分類管理辦法》要求不得公開企業信用風險分類結果，市場主體無法通過信息公開得知自己的信用等級。而不同信用等級面臨的監管力度相差較大，導致相對人對于行政機關實施監管行為的種類、效果的可預見程度大大降低，對于自身權益保障、經營行為也難以確定清晰界限。

3.規定的模糊阻礙制度目的的實現

對于市場主體而言，在現有信用聯合懲戒制度下，一次失信行為不僅會受到相應的懲戒，而且會因市場信用評價的下降導致其信貸受阻、市場份額降低而面臨被其他競爭對手淘汰的風險。一次失信處處受限的治理方式如果沒有明晰的信用修復機制，將違背優化營商環境這一目標。沈陽市依據《市場監督管理信用修復管理辦法》（以下簡稱《修復辦法》）實施信用修復，《修復辦法》中有關修復方式的規定較為模糊，對于不同失信主體所適用的修復方式并不明確。信用修復制度中存在標注式修復以及刪除式修復，其中刪除式修復包含救濟式修復和刪除性修復。在公眾的認知中，信用修復普遍是指將失信記錄刪除，但信用修復并不是簡單的信用漂白，失信修復方式的選擇應當結合失信人整體信用活動。隨意適用刪除性修復將會弱化失信懲戒制度的權威，進而導致失信成本降低，而標注式修復的不慎適用亦會阻礙信用監管制度目標的實現，例如對輕微失信行為人實施標注式修復可能導致其失信行為在修復后仍對其經營活動產生影響，不但有損于市場主體的權益保護，而且違反了比例原則。

（二）沈陽市市場主體信用監管機制監督救濟制度建設不足

市場主體信用監管機制在為市場主體帶來便利的同時，也給社會帶來了一定的風險，事前踐諾審查機制的實施不足使得該風險難以得到預防，而事中事后的救濟監督機制建設不足也增加了市場主體權益受損的可能。

1.事前踐諾審查機制實施不足

信用承諾制基于市場主體的信用承諾，僅對市場主體實施形式審查，對準入監管程序進行簡易化再造，依托審查機關與市場主體之間的信用承諾實現“先上車后驗票”式的先期許可準入資格假定目標，達到降低市場準入門檻的目的，但這也導致事前準入審查的風險屏障功能無法發揮，對于市場主體的監管由事前向事中轉移。同時，在放松準入審查事前風險規避功能失靈的情形下，更多的不確定風險進入事中監管階段，提高了后續風險發生的概率。而沈陽市踐諾合規審查缺乏具體詳細的工作規范，進而導致基層工作人員對于市場主體承諾實踐審查的力度不足，存在審查漏洞。

2.事中救濟機制缺位

在分級分類監管中，在對各市場主體的信用進行評估后，按照一定標準對其進行分類監管。對于信用狀態較差的市場主體，信用等級評定后將受到更為嚴厲的監管。信用等級是行政機關綜合市場主體多方面信用信息，通過某種計算模型得出的。當行政機關獲得的信息存在過時、不實等情況時，市場主體的信用等級或存在一定錯誤，但現有沈陽市分級分類管理規定中，缺乏市場主體信用評估錯誤后的救濟機制。例如在《分類管理辦法》中，并未體現信用評價的救濟方式。

3.事后監督機制欠缺

行政機關實施信用修復制度的實際情況一定程度上將影響失信行為人整改失信行為的積極性。在信用修復的過程中，行政機關可能出現不作為、不理會行為人信用修復申請的情況。沈陽市現有信用修復制度缺乏相應監督機制，行政機關在信用修復過程中的玩忽職守、濫用職權等問題將難以解決?，F有信用修復制度的一項基本原則是由實施行政失信懲戒的行政機關對其作出的失信懲戒進行修復，因此由權力機關之間相互掣肘實現監督的路徑難以實現。雖然信用修復制度中存在信息公開，但信用修復程序以及結果的公開涉及失信主體信息，信息透明程度較低，故通過社會公眾對信用修復過程進行監督難度較大。無論是行政機關內部監督還是公眾監督都難以實現，這也導致信用修復制度欠缺相應的監督機制。

三、沈陽市市場主體完善信用監管機制的法治路徑

完善沈陽市市場主體信用監管機制的首要工作是解決信用監管所帶來風險，盡快完成信用承諾機制在法治軌道上運行的道路鋪設，制定相應實施規范為其提供相應的法律引導。

（一）提高市場主體信用監管機制的制度化水平

市場主體信用監管機制規范的模糊性阻礙了營商環境優化的實現，因此需提高事前事中事后全過程監管的制度化水平。

1.提高信用承諾制度的規范化

首先，應區分市場主體的性質。對于一般市場主體正常實施信用承諾制度采取形式審查。對于涉及公共安全、人民利益的特殊市場主體應當謹慎適用信用承諾制度，針對特定事項仍需采取實質性審查，防止事前審查不足導致后期發生重大事故。其次，針對不同性質的市場主體明確審查材料。減少對一般市場主體的審查，在此基礎上適當增加對特殊市場主體的審查。鼓勵各行業協會一同參與信用承諾范圍的確定，針對不同行業的特點明確承諾的范圍。再次，需設置監管信用審查的監督制度，謹防變相違法的容缺受理。市政府可能會為吸引投資推動經濟發展，承諾投資方“先上車后補票”，允許一些手續不全、資質不達標的市場主體開展項目建設，為日后埋下隱患。因此在行政機關對市場主體實施容缺審理后，要審查其容缺的材料是否屬于次要材料。最后，結合前期實踐經驗，將上述完善措施以實施方案等形式確定，為行政機關的具體實踐提供指引。

2.細化信用分級分類監管規定

在信用監管措施方面，應將行政機關對不同信用主體監管次數及頻率予以明確規定。具體可參考《天津市文化和旅游行業信用分級分類管理辦法（試行）》中關于信用監管措施的規定：行業信用評價為A級的市場主體，抽查比例設置為原比例的30%；對于行業信用評價為B級的市場主體，抽查比例設置為原比例的50%；對于行業信用評價為C級的市場主體，抽查比例保持不變；對于行業信用評價為D級的市場主體，抽查比例設置為原比例的1.5倍。將監管措施具體明確化，既增加了信用分級分類制度的可操作性，又限制了行政機關的恣意監管。

在分類標準方面，可以將劃分信用等級的計算方式以及計算依據公布。《江蘇省市場監督管理系統企業信用分類管理暫行辦法》第六條至第九條明確了不同信用等級的劃分依據，并在第十三條中規定了市場主體可以在申請后查詢自己的信用等級。沈陽市市場監督管理局可以考慮參考上述規定，將分類標準以規定的形式予以明確。一方面，可以此倒逼市場主體依據分類標準規范自身行為。另一方面，分類標準的明確也為市場主體提供了信用等級預測可能性，進而為其維護自身權益提供可能。

3.明確市場主體信用修復方式

類別化實施失信修復制度，分情況適用失信修復方式。依據市場主體的失信程度將不同失信主體類別化，對不同類別的失信主體適用不同的失信修復方式。輕微失信行為人可以適用糾錯式修復，在失信行為人整改結束后便不再記入失信記錄。對一般失信行為人可適用救濟式修復，在失信行為人完成整改后，其在一定時間內未再次實施類似行為才可以刪除相關失信記錄。對于可以修復信用的嚴重失信行為人可以適用標注式修復，在失信行為人完成整改后且一段時間沒有再犯可以刪除相關失信記錄，但在其信用記錄中將保留其曾經失信的記錄。同時，相關機關將內部保留其失信記錄，在失信行為人再犯后對其加重處罰。

（二）完善市場主體信用監管機制的監督救濟制度

市場監管部門通過降低市場準入門檻、對市場主體實施分級分類監管，提高失信者的違規代價，降低守信者的守法成本。為更好實現這一目標，需落實事前踐諾監督機制、建立事中執行監督機制、設立事后救濟監督機制。

1.落實事前踐諾審查機制

市場主體通過信用承諾制度能夠較為輕松地進入市場，但信用承諾制僅對申請材料進行形式審查，甚至對申請人進行容缺受理。因此需要行政機關及時對市場主體的踐諾情況進行審查，在發現市場主體不積極履行承諾義務后，首先應督促其進行整改，體現包容審慎原則。而非直接對其實施制裁措施。對于多次督促但仍不履行義務的可以對相對人采取相應的失信懲戒措施。

申請人通過信用承諾制度避免了先前繁瑣的申報審查環節，為守信市場主體提供了便利。但也為虛假登記人借助形式審查騙取商事登記提供了機會。因此，行政機關需對相對人承諾信息進行審查，將申請主體進行虛假登記需要承擔的法律后果列入告知事項，并將承擔法律后果的主體擴大至申請人。一旦發現登記人存在虛假登記的情形，立即對失信市場主體以及登記責任人實施失信懲戒。以國家現有信用平臺為基礎，增設市場主體虛假登記黑名單。黑名單具體內容包括辦理虛假登記的責任人名單以及涉案市場主體的相關信息。將虛假登記責任人名單同步至市場監管部門的數據庫，在市場監管部門進行受理、審查等登記程序的過程中，被同步的名單將提醒登記機關對該申請人的申請實施更為嚴格的審查。對于多次提交虛假材料的登記申請責任人，可以對其采取禁止辦理商事登記業務的處罰。保障“承諾作出—踐諾檢查—違諾追究”的信用承諾閉環監管的真正落實。

2.建立事中救濟機制

設置與分級分類監管制度配套的監督救濟機制，給予市場主體救濟可能。當市場主體對其信用評級有異議對行政機關差異化監管不服時，可以向作出評價的機關申請復核，要求作出信用評價的行政機關對該評價進行復核。如果行政機關維持該評價，市場主體可以向上級行政機關申請復議。

3設立事后監督機制

建立信用修復監督機制，對失職行政機關追究責任。為防止信用修復機關濫用職權，需要建立信用修復監督機制。利用現有行政上級機關對下級機關監督職責，對行政機關信用修復工作進行監督。失信市場主體在申請信用修復后，在遭受行政機關不公正對待對行政機關所作信用修復決定存在異議時，可以向申請機關的上級機關提出復議申請。上級行政機關認為下級機關所作決定確實存在錯誤，可以更改或者撤銷下級行政機關的決定。當下級行政機關不作為、不履行信用修復義務時，失信申請人可以向上級行政機關反映情況。如行政機關確實存在失職行為，上級行政機關應追究其責任并作出相應處罰。

（作者單位：東北大學文法學院）