檢察機關機動偵查權制度研究

檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關。檢察偵查是法律賦予檢察機關的重要職能，是嚴懲司法腐敗、維護司法公正的重要手段，也是加強法律監督的重要保障。我國刑事訴訟法第19條第2款規定：“對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”理論和實務界將法律的這一授權稱為檢察機關的機動偵查權。然而長期以來，由于各種原因，檢察機關機動偵查權在實踐中幾乎處于“休眠”狀態，其作用沒有得到充分發揮。在刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展的背景下，有必要激活有著重大監督潛力和價值的機動偵查權的功效，進一步探索完善檢察機關機動偵查權制度建設。

一、檢察機關建立與運用機動偵查權制度的必要性與可行性

建立和運用機動偵查權制度具有政治基礎、法理基礎和實踐基礎。

一是全面貫徹習近平法治思想，踐行以人民為中心的發展理念的需要。檢察偵查權應當立足“監督型偵查權”的全新定位，主動融入“四大檢察”“十大業務”法律監督格局，著力構建“直接偵查”“機動偵查”“自行（補充）偵查”的檢察偵查權法定結構，打造新型檢察偵查制度體系。

二是依法對國家工作人員利用職權實施的重大犯罪案件進行法律監督的需要。機動偵查權充分體現了檢察機關的法律監督屬性，與“四大檢察”既緊密相連，又適當分離，對“四大檢察”的權威性和剛性有著內生性支撐作用。

三是實現分工負責、互相配合、互相制約的需要。對于公安機關不宜偵查、不愿偵查或難以偵查的案件，檢察機動偵查權的適用可以實現在偵查法定管轄基礎上的偵查職能優勢互補，增強偵查工作合力。

二、檢察機關運行機動偵查權制度的困境和阻礙

檢察機關長期以來承擔著對國家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權職務犯罪的立案偵查職能，但實踐中卻甚少運用機動偵查權立案偵查。根據最高人民檢察院通報，2023年全國檢察機關共立案偵查司法工作人員職務犯罪1976人，而全年啟動機動偵查權對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件立案偵查僅176人，行使機動偵查權查處人數不足行使直接偵查權查處人數的十分之一。機動偵查權行使頻率低的原因在于，人民檢察院在行使機動偵查權時面臨著適用范圍模糊、案件啟動煩瑣、行使機關權限分工不明等諸多問題。

一是適用范圍模糊。機動偵查權的適用范圍可以幾個層次，分別為：“公安機關管轄的”“國家機關工作人員利用職權實施的”“重大犯罪案件”。針對前兩項關于管轄主體、犯罪主體和犯罪起因的范圍都有具體且確定的法律或司法解釋可尋，實踐中并無爭議。但針對檢察機關行使機動偵查權立案偵查的“重大犯罪案件”這一關于案件輕重程度的認定問題，目前法律規定并不明確，實踐中難以權衡。在實際辦案中往往依據檢察官的個人判斷，很可能造成本應由檢察機關以機動偵查權立案，卻在經過主觀判斷后作出不立案的決定，或檢察機關不當行使機動偵查權，造成不應當立案而立案的現象發生。

二是行使權限不明。根據法條規定，只有在“需要由人民檢察院直接受理的時候”檢察機關才能適用機動偵查權，然而，對于哪些情況屬于“需要人民檢察院直接受理的”，缺乏明確規定。理論上，對于因公安機關有利害或需要回避而不宜管轄、不應管轄以及偵查有難度不愿管轄的案件，檢察機關都可以啟動機動偵查權進行管轄。但在司法實踐中，由于公安機關辦案的相對封閉性，檢察機關很難對公安機關是否需要回避進行準確審查，因而對于不宜由公安機關立案偵查的案件，檢察機關行使機動偵查權進行立案偵查的情況少之又少，進而只能將機動偵查權的適用范圍縮減至公安機關不愿立案偵查的案件，從而大大制約了檢察機關偵查職能的發揮。

三是啟動程序煩瑣。機動偵查權的啟動需要“經省級以上人民檢察院決定”，一方面該規定能夠有效遏制基層檢察院因其能力不足或心藏私利而濫用機動偵查權的現象，但另一方面，嚴格的程序控制也束縛了檢察機關更好地行使該項權力。嚴苛的啟動審批程序可能會導致犯罪嫌疑人在基層檢察院等待省級院批準過程中借機逃竄，也可能導致案件證據隨著時間的推移而難以收集，這對基層檢察院案件偵查極為不利。

四是證據收集困難。一方面，機動偵查權的行使、偵查質效的提升依賴一支有足夠的偵查經驗、偵查技巧和辦案謀略的專業化偵查隊伍，但隨著“兩反”機構的轉隸，檢察機關偵查人才不足等問題凸顯，嚴重制約了該項權力的行使；另一方面，在數字化背景下，檢察偵查技術措施略顯匱乏，檢察機關行使機動偵查權期間對公安機關已采集的相關數據，如公共場所視頻圖像、指紋、DNA、旅館住宿登記信息、通信信息等，當然進行獲取并使用尚無授權或依據，影響了機動偵查權對權力對象的支配性和權威性。

三、檢察機關運行機動偵查權制度的路徑

一是明確機動偵查權的適用范圍。建議從案件類型、可能判處的刑罰幅度以及案件社會影響力等角度對“重大犯罪案件”的標準進行相對明確的界定，適度擴大檢察機關機動偵查權適用的罪種范圍，考慮將可能判處三年以上有期徒刑刑罰的案件以及在本地區或行業領域內具有較大社會影響的案件明確納入機動偵查權適用范圍，同時賦予檢察機關在監督公安機關立案這一程序上更加剛性的監督手段。檢察機關除對公安機關立案偵查案件能夠及時介入并引導偵查外，還應賦予檢察機關對消極立案的公安機關工作人員進行處罰的權力，真正使法律監督“長牙帶刺”。

二是簡化機動偵查權的啟動程序。對于檢察機關直接受理偵查的案件，修訂后的刑事訴訟規則規定“由設區的市級人民檢察院立案偵查”“設區的市級人民檢察院根據案件情況也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查”，即直接偵查權的啟動主體及程序均由設區的市級人民檢察院主導。因檢察機關機動偵查權與檢察機關直接偵查權同屬于檢察機關偵查權的組成部分，建議從權責一致及有利于效率的角度，將檢察機關行使機動偵查權的案件管轄同樣限制在市級以上人民檢察院，既解決機動偵查權啟動程序過于煩瑣的問題，也有利于檢察機關統一偵查權啟動程序，建立科學化的偵查權行使制度。

三是確立檢察機關啟動機動偵查權的主導地位。針對國家機關工作人員實施的重大職權犯罪案件，《刑事訴訟法》采取了可以由公安機關“管轄”，也可以由人民檢察院“直接受理”的可選擇性規定，兩主體無論是哪個主體進行偵查，都有法律依據，說明在此類案件偵查問題上，我國實際上存在著一種“權力共享模式”。但目前何種情形下屬于“需要由人民檢察院直接受理”尚無明確規定，檢察機關在啟動機動偵查權中尚處于被動地位，容易造成本不宜由公安機關管轄的案件繼續由公安機關立案偵查的情況。在此背景下，根據最高人民檢察院通報，2023年檢察機關辦理機動偵查權案件110件，涉及虛假訴訟、敲詐勒索、洗錢等26個罪名。隨著當前“以審判為中心”訴訟體制不斷深入，檢察機關應當在機動偵查權行使領域發揮更加重要的作用。可以嘗試將引導偵查機關進行取證的思路應用于檢察機關行使機動偵查權立案偵查案件中，通過與公安機關溝通協調，由檢察機關適時介入公安機關立案偵查，指導公安機關調查取證，以檢警協作、檢察主導的方式行使機動偵查權。同時對于不宜由公安機關偵查的案件，檢察機關應當積極獨立地承擔立案偵查的重任。

四是數字賦能，運用大數據助力檢察偵查。檢察機關積累了四十年的職務犯罪偵查經驗，形成了貫穿線索獲取、初查、訊問等各階段的有效模式。改革前檢察機關一直較為重視偵查科技的發展，改革后這一優勢應當有計劃有重點地延續下去。要在之前的基礎上，充分重視大數據、人工智能等科技成果的作用，將之融入偵查設備，從大數據里找線索，通過大數據技術挖掘、分析案情，建立有檢察偵查特色的監督數據庫，多渠道歸集職務犯罪數據、收集和挖掘犯罪線索、接受群眾舉報和控告，實現多樣化全方位法律監督模式，確保證據的合法性、有效性和關聯性，進一步提高檢察機關偵查權行使的力度和效果，保障法律監督權的有效行使。

（作者：趙輝，浙江省衢州市人民檢察院法律政策研究室主任、浙江省理論研究人才；王占榮，山東省煙臺市海陽市人民檢察院檢察委員會委員、一級檢察官；杜依寧，浙江省衢州市柯城區人民檢察院第二檢察部副主任、二級檢察官，浙江大學刑法學碩士）