高速公路項目資本運作合規性管理研究與創新

摘要 該文基于國有企業進一步盤活存量資產，擴大有效投資的背景，對高速公路項目資本運作合規性管理工作進行分析，論述了高速公路項目資本運作的合規性管理要求。文章認為在資本運作環節中要全方位關注體系建設、信息管理以及風險管控的要求，制定完善的制度與流程，對資本運作全過程進行控制，以提高資本運作項目的合規性。

關鍵詞 高速公路項目；資本運作；合規性

中圖分類號 U418 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）23-0157-03

0 引言

高速公路項目作為國家重要基礎設施建設的關鍵組成部分，其投資建設具有周期長、涉及部門廣等特點。這些特征使得高速公路項目在合規性方面容易積累歷史遺留問題。隨著監管環境的不斷演變，審核標準日益嚴格，合規性手續的完善程度對高速公路資本運作的影響愈發顯著。因此，高速公路運營企業在開展資產盤活和資本運作時，必須建立健全的合規性制度管理體系。這不僅是確保高速公路項目資本運作順利推進的基礎，也是有效盤活資產、促進投資持續發展的關鍵所在。

在高速公路項目資本運作的實踐中，風險管理扮演著至關重要的角色，直接影響項目目標的實現。對高速公路企業而言，全面評估項目全生命周期中的各類風險成為一項必要工作。其中，項目的合規性是資本運作過程中的重中之重。眾所周知，高速公路項目建設前期需要政府部門辦理一系列相關手續，這些手續不僅是項目建設的重要合規性要件，更直接關系到項目建設的合法性問題。同時，這些手續的完備程度對項目建設的順利進行起著決定性作用。

然而，高速公路項目審批流程的復雜性，以及項目報審手續前后主體可能存在的差異，常常導致手續辦理出現滯后或不規范的情況。這些問題為項目后期的資本運作埋下了潛在的風險隱患。因此，深入分析高速公路項目的特點，研究項目資本運作實施過程中的合規性要求，并提出切實可行的管理創新對策，對于企業提升項目合規性管控水平具有重要意義。

該文將從高速公路項目的獨特性質出發，深入探討在資本運作實施階段項目合規性的具體要求。在此基礎上，提出一系列創新性的管理對策，研究內容旨在提高項目合規性的管控效果。這些對策不僅包括完善內部管理制度、強化風險預警機制，還涉及提升相關人員的專業能力、加強與政府部門的溝通協調等多個方面。

通過系統性的分析和創新性的建議，該文旨在為高速公路項目資本運作的順利實施提供全面的指導。這些建議的實施將有助于高速公路企業更好地應對合規性挑戰，降低潛在風險，提高資本運作的效率和成功率。同時，也為推動高速公路行業的健康發展、促進國家基礎設施建設水平的提升做出積極貢獻。

1 高速公路項目資本運作合規性要求與原則

1.1 權屬清晰

資產權屬應當清晰，資產范圍要明確，并且原則上應按照規定完成相應的權屬登記。原始權益人應直接或間接擁有項目的所有權、特許經營權或經營收益權。《上海證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金（REITs）規則適用指引第1號－審核關注事項（試行）》和《深圳證券交易所公開募集基礎設施證券投資基金業務指引第1號－審核關注事項（試行）》（以下合稱《審核關注事項》）中均要求基礎設施項目（即底層資產）權屬清晰，資產范圍明確。

以高速公路項目為例，基礎設施資產包括高速公路特許經營權以及基于特許經營權所持有的高速公路所占土地的土地使用權、高速公路沿線附屬建筑物的房屋所有權、公路資產及其他附屬設施。這些要求確保了基礎設施資產的權屬和范圍的明確性，有助于保障投資者的權益。

作為重要的基礎設施，高速公路所占用的土地通常為劃撥地。在某些高速公路建設用地批復意見中，主管部門在批準劃撥地的同時，明確服務設施用地范圍內的經營性用地需通過有償方式提供。然而，實踐中，有些項目公司仍無償使用服務區內的經營性用地；還有些批復意見未專門提及服務區經營性用地的使用情況。根據現行的《劃撥用地目錄》，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施項目的用地可以以劃撥方式提供土地使用權，但高速公路服務區內的經營性用地不屬于可以通過劃撥方式取得土地使用權的公路交通設施用地。因此，服務區內的經營性用地可能面臨被政府要求繳納使用費或補繳土地出讓金的風險。此外，依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》及《中華人民共和國城市房地產管理法》，劃撥地上的服務區土地使用權及房屋所有權對外出租需符合法定條件，并經過土地管理部門和房產管理部門批準，否則應將租金中所含收益上繳國家。這些規定導致服務設施用地為劃撥地并將其上的房屋出租的情況在高速公路服務區中較為普遍，但對基礎設施公募REITs項目不會產生實質性影響。通常的處理方式是由原始權益人或相關方出具承擔風險的承諾函[1]。

項目公司需經過項目立項、選址、規劃、用地審批等階段，方可辦理土地權屬證書，因此，一般情況下，高速公路項目不會存在土地權屬證書的證載用途與規劃用途不一致的情況。盡管高速公路主線用地在實際中不會存在問題，但項目公司可能將高速公路附屬設施用地用于非公路用途。鑒于滬深交易所在審核過程中關注基礎設施資產的土地實際用途是否與規劃用途及其權證所載用途相符，對于土地實際用途與證載用途及規劃用途不一致的情況，需與項目公司溝通盡快整改，并嘗試與相關主管部門溝通，出具不會受到行政處罰的證明文件，同時由原始權益人或相關方出具承擔風險的承諾函。這些措施旨在確保基礎設施項目嚴格遵循法律法規，切實維護投資者利益，推動項目高質量、可持續發展。

1.2 固定資產投資程序合規

基礎設施資產已經通過竣工驗收，其工程建設質量和安全標準符合相關要求，原則上已按照投資建設時的規定，履行了規劃、用地、環評等審批、核準、備案、登記以及其他應當依據法律法規辦理的手續。根據《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發改投資〔2021〕958號）的要求，基礎設施項目應依法依規取得固定資產投資管理相關手續。滬深交易所的《公開募集基礎設施證券投資基金業務指引第1號—審核關注事項（試行）》同樣明確指出，基礎設施資產必須通過竣工驗收，工程建設質量和安全標準要符合相關要求，并且需要按規定履行規劃、用地、環評等審批、核準、備案、登記等手續。因此，高速公路的投資建設審批手續是必須重點關注的問題。如發現審批手續存在缺失，需要及時肅清原因，并與相關主管部門溝通，獲取相應的聲明或確認文件。

1.3 用途相符

基礎設施資產的土地實際用途應當與其規劃用途和權證所載用途相符。若存在差異，應確認是否符合法律法規和相關政策，充分揭示潛在風險，并設置相應的風險緩釋措施，以確保資產用途的合法性和合規性。

1.4 無權利負擔

基礎設施資產不存在抵押、質押等他項權利設定。若存在他項權利，應在基礎設施基金成立后能夠解除。除了對項目的運營和現金流進行審查外，項目是否存在收益權質押情形也是關注的重點。為了滿足《公開募集基礎設施證券投資基金指引（試行）》和《審核關注事項》的要求，應審查項目收費收益權是否存在權利負擔或權利限制。如存在權利負擔，應核查相關合同、協議約定及實際登記情況，并在基金成立前解除所有權利限制或負擔。這些措施旨在確保項目資產的完整性和合法性，保障投資者的權益。

1.5 無轉讓限制

基礎設施資產應不存在法律或協議規定的轉讓限制，并且轉讓已獲得有效的審批手續。根據“958號文”的要求，基礎設施項目必須具備可轉讓性。滬深交易所的《審核關注事項》也規定，基礎設施項目不應存在法定或約定的轉讓限制或限制抵押、質押的情形，且轉讓已獲得有效的審批手續（如適用）。

1.5.1 法律法規對項目公司股權轉讓的限制性規定

根據《關于公路經營企業產權（股權）轉讓有關問題的通知》，公路經營企業股權轉讓導致控股方（包括相對控股方）變更的，應先按照企業章程和國家有關規定履行審核審批程序；其次，辦理收費公路權益轉讓的審核審批手續；然后再辦理商務部門和工商部門的相關審核審批手續。但該規定已于2017年5月17日廢止。廢止后，目前國家層面沒有現行有效的法律法規對收費公路項目公司股權轉讓的程序進行限制。盡管如此，為避免未來可能存在的風險，廣河高速項目仍取得了廣州市交通運輸管理部門的復函，同意股權轉讓。

在某些地方性管理規定中，仍存在對項目公司股權轉讓的限制。例如，《浙江省收費公路管理辦法》第十七條規定，收費公路經營企業股權轉讓導致控股股東發生變化的，應當報省人民政府批準。因此，在有類似管理規定的省份發行高速公路REITs項目時，應注意當地管理法規對股權轉讓的限制性規定。

1.5.2 法律法規對收費權轉讓的限制性規定

根據《交通運輸部、國家發展改革委、財政部關于做好公路收費權轉讓備案工作的通知》（交財審函〔2018〕782號），公路收費權轉讓由審批制改為備案制，各級交通運輸主管部門不得以任何理由繼續保留該審批事項或為備案設置前置條件。因此，收費公路項目收費權轉讓無需履行交通運輸管理部門的審批程序。

1.5.3 特許經營協議對股權和資產轉讓的限制性規定

根據特許經營協議的約定，股權轉讓需報請政府批準，資產轉讓需經招標人書面同意。盡管廣州市交通運輸局沒有單獨對資產轉讓進行批復，但其出具的同意股權轉讓的復函可以視為同意資產轉讓。

在實際操作中，特許經營協議一般會限制股權和資產的轉讓。因此，在轉讓之前，應取得相關政府主管部門的批復同意。

1.5.4 國有產權轉讓的限制性規定

根據《企業國有資產交易監督管理辦法》，國有資產轉讓行為應履行企業國有產權轉讓的相關程序。在廣河高速公路REITs項目中，根據廣州國資委的復函，基礎設施REITs項目在股權轉讓時無需履行國有資產進場交易程序。

實際操作中，由于高速公路多由國有企業投資持有，轉讓時應遵守《企業國有資產交易監督管理辦法》（32號令）的規定，涉及批準、資產評估、進場交易等程序。特別是在進場交易環節，若項目公司的股權被第三方摘牌或公募REITs產品募集資金低于國有資產的掛牌價，將導致公募REITs產品設立失敗。未經批準直接以非公開協議方式轉讓，相關轉讓協議的法律效力在司法實踐中存在不確定性。因此，如何豁免進場交易成為高速公路REITs發行過程中的重點問題之一。

目前已有部分省市率先開展先例，例如北京市人民政府已召開會議，研究推進基礎設施領域不動產投資信托基金相關工作，允許基礎設施REITs項目豁免國有資產進場交易程序。其他地區發行高速公路REITs項目時，需與國有資產監督管理部門溝通，取得同意非公開協議轉讓的批復和函件后才能順利實施操作。

1.6 已取得經營資質

基礎設施資產涉及經營資質的，相關經營許可或其他經營資質應當合法有效，并按要求辦理展期手續，同時披露展期安排，以確保經營活動的連續性和合法性。

1.7 PPP模式基礎設施項目專項要求

2015年后實施的項目應符合國家關于規范有序推廣PPP模式的規定。2015年6月后批復實施的特許經營項目應符合特許經營項目的相關規定；之前采用BOT、TOT、股權投資等模式實施的特許經營項目，應符合當時國家關于固定資產投資建設和特許經營管理的相關規定[2]。

2 高速公路項目資本運作合規性在項目中的管理創新

2.1 建立健全合規管理體系

設計和制定組織結構和職責。明確企業在資本運作過程中不同部門和崗位的具體工作職責和工作范圍，明確各部門在資本運作流程中的工作要求及任務重點，實現任務的有效分配和協調。此項工作由公司本部相關部門明確管理要求、規范管理流程，進行動態跟蹤、業務指導等；在項目公司層面實行“首長負責制”，由所屬高速公路項目公司主要領導負首要責任，項目公司綜合管理部負責人具體管理實施。實施情況作為年度考核參考依據，并最終納入企業“大監督”管理事項，形成上下聯動、各方協同、運轉高效的資本運作合規管理體系[3]。

2.2 建設合規性信息管理系統

為確保高速公路運營企業的內部控制體系能夠對投資項目的全環節進行控制，要搭建完善的信息化管理系統。建設覆蓋各高速公路企業的資本運作合規管理信息系統，實現“多點聯控”和“中心管控”的有機結合。將資本運作合規要求通過信息化手段融入電子檔案管理系統，嵌入業務流程和重點環節，明確條件和責任主體。通過大數據、智能化等手段對重點節點開展實施動態監測，對資本運作合規性進行實時提醒。

2.3 研究制定合規性管理清單

打造完善的合規性管理清單。首先，企業開展資本運作前須結合資本運作管理實際情況，明確高速公路項目從投資立項至竣工驗收運營各階段全部合規性手續文件，分析、梳理形成清單。清單內容包含項目階段、文件名稱、適用資產范圍、齊備情況、已取得文件情況、缺失文件完善計劃等要素。

2.4 深入開展排查

高速公路運營企業應組織開展全方位的資本運作合規性大排查，充分利用綜合治理專項行動、專項巡視巡查等工作成果，并在此基礎上進一步開展深入排查、自查自糾，全面摸清項目合規性問題，深入查找問題根源，查改并舉，完善合規性手續和自我糾錯機制。

3 結語

該文結合高速公路項目資本運作合規性管理工作進行分析，結合當前監管部門在資本運作過程中的合規管理要求，論述項目資本運作合規管理過程中所需要具備的要求和原則，該研究認為企業要全面關注資本運作的合規性控制要求，同時也提出了若干提升項目合規性管控的實施對策，借助管理創新充分改進合規管理體系，確保企業的投資機制更加規范。

參考文獻

[1]何志雄.支持PPP項目的思考與建議[J].農業發展與金融， 2020（1）：28-30.

[2]劉文婷.PPP項目合法合規性探討[J].現代商貿工業， 2020（11）：182-183.

[3]石蕾.國有企業投資管理研究[J].中國管理信息化， 2023（8）：25-27.