立法法制定與修改的歷程探析

內容摘要：立法法是規范國家立法制度和立法活動、維護社會主義法治統一的基本法律。該法于2000年頒布實施，并于2015年和2023年經歷了兩次修訂，為提高立法質量和效率，加快形成完備的法律規范體系奠定了重要的法律基礎和制度保障。其制定和修改的歷程，充分體現了全過程人民民主在法治建設中的重要作用，彰顯了黨和國家完善中國特色社會主義法律體系、加快社會主義法治國家建設、推進國家治理體系和治理能力現代化的決心和信心。

關鍵詞：立法法；制定；修改；歷史考察

中共十五大作出了建設社會主義法治國家的戰略決策。隨著依法治國戰略的實施，我國立法進入“快車道”。立法者本身要受正當程序的約束，才能立出好法、良法。立法法作為對憲法的續造，是規定立法體制和立法權限等基本問題的憲法性法律，也被稱為“小憲法”[1]。2000年3月15日，九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法），該法在2015年和2023年經歷了兩次修訂，為提高立法質量和效率、加快形成完備的法律規范體系奠定了重要的法律基礎和制度保障。

一、立法法的制定

十一屆三中全會開啟了改革開放新時期，也推進了中國的民主法制建設。1979年以來，我國立法工作取得顯著成就，積累了不少經驗。但也存在一些問題，主要是有些法規、規章超越了權限；有些法規、規章的規定同法律相抵觸；法規之間、規章之間，法規與規章之間存在矛盾、沖突現象，有的質量不高；有的部門、地方存在為部門、地方爭局部利益的傾向。這些都損害了國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難[2]。因此，需要制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化，以維護國家法制統一，建立和完善中國特色社會主義法律體系，這對推進依法治國，建設社會主義法治國家，有著十分重要的意義[3]。

立法法是關于國家立法制度的法律。根據十一屆三中全會關于發展社會主義民主、健全社會主義法制的精神，1982年憲法對我國立法體制進行了改革，明確規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”，全國人民代表大會有修改憲法，監督憲法的實施，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律等的職權；規定全國人大常委會行使下列職權：“（一）解釋憲法，監督憲法的實施；（二）制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得和該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律”[4]。在此基本框架下，全國人大組織法、地方組織法、全國人大及其常委會議事規則等法律法規對立法權限的劃分、立法程序、法律解釋等問題又作了進一步的規定。

據《李鵬人大日記》記載：“改革開放以來，除了1982年憲法以外，全國人大及其常委會已制定了法律和有關法律的決定375件，國務院制定行政法規800多件，各地制定地方性法規7000多件。這些法律法規的制定，都具有一定的規律性，都是根據憲法賦予的立法權限制定的。但是，我國一直還沒有一部全面的、完整的立法法。”[5]與此同時，黨的十一屆三中全會以來，我國立法工作取得了較大進展，也積累了一些行之有效的新做法和新經驗，需要加以總結，將它上升為國家法律，使之制度化、法律化[6]。制定立法法的目的是規范立法活動，健全國家立法制度，確定不同法律等級的調整范圍，嚴格立法程序，保障公民權利，維護法制統一[7]。

七屆全國人大以來，一些全國人大代表多次提出議案、建議，要求制定立法法，對我國立法權限劃分作出進一步明確[8]。八屆全國人大常委會也將制定立法法列入了立法規劃[9]。

全國人大常委會法制工作委員會根據全國人大常委會立法規劃，受委員長會議委托，從1993年下半年著手進行立法法起草工作，多次召開各有關方面和法律專家參加的座談會，進行討論研究，三次將立法法草案征求意見稿發中央有關機關和各省、自治區、直轄市人大常委會征求意見，反復修改，形成了立法法草案。九屆全國人大常委會第十二次會議、第十三次會議對立法法草案進行了審議，根據人大常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對立法法草案進一步作了修改完善[10]。

立法權限的劃分，是立法法制定過程中的一個重要問題。如何進一步明確立法權限？最初曾提出過三種方案：第一種方案是對各立法主體的權限范圍作出列舉；第二種方案是維護憲法的現行規定，不作進一步明確；第三種方案是劃出一塊全國人大及其常委會的專屬立法權限，對其他立法主體的權限范圍只作原則規定。經過反復研究，大家認為，第一種方案既不符合我國的體制，又不可行。首先，就國家權力機關與行政機關而言，國家的權力屬于人民代表大會，行政機關是本級人大的執行機關，因此，不存在只能由行政機關立法而本級人大不能立法的情況。其次，就中央與地方而言，我國是單一制國家，地方的權力是中央賦予的，因此，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情況。第三，實際上也很難一一劃清各立法主體的權限。第二種維護現狀的意見，不能解決現實中存在的立法權限不明確的問題。因此，最后決定采取第三種方案[11]。

2000年3月召開的九屆全國人大三次會議，對《中華人民共和國立法法（草案）》進行了審議。審議過程中，一些代表嚴肅指出，“限制和剝奪公民人身自由和財產權的行為，必須由法律規定，而不是行政規章等。目前，廣泛存在亂收費、亂處罰、亂攤派、亂許可等現象，這些‘亂’或限制或剝奪了公民的財產和人身權等基本權利，竟有不少是行政和地方法規規章中所允許的”。有代表認為，公民基本權利受憲法明文保護，不能隨意限制和剝奪，只有最高立法機關才有這個權力，即只能由它制定法律來規定。這個權力不能隨意下放，更不能任由其他國家機關如行政機關和地方濫用。有代表在談到法律解釋時強調，“司法解釋不能代替立法！”他們認為，有些司法解釋是給法律“查缺補漏”、補充立法，已超越了它的權限。有代表指出，“法出多門”“法繁擾民”一直是阻礙法制統一的頑癥之一。有代表提出，立法法草案的法律責任部分一定要明確和細化，即對各方面沒有按照立法法規定進行立法活動應負什么責任作出更加明確的規定。因為，規定了一系列必須遵守的條款后，如果沒有對違法行為作相應的處罰和制裁規定，就不足以樹立立法法的權威[12]。

許多代表對立法工作中存在的部門利益和地方保護主義嘖有煩言，紛紛表示，這應該成為立法法規范的重點。有代表認為，在當時主要由部門起草法律的情況下，容易發生只強調政府行政部門權力和利益、忽視公民權利的現象，還有不顧國家整體利益而為部門和地方爭局部利益的現象。有代表建議，一些重要的、急需的、綜合性的法律，應由全國人大專門委員會、法工委和國務院法制局或者委托專家起草。有代表建議，應該大力發揮專家、學者在立法中的骨干作用。因為，專家特別是法律專家位置超脫、視野開闊，可以避免部門利益和地方保護主義的干擾，提高立法效率和質量。還有代表提出要借鑒外國的“聽證會”的做法，讓老百姓有廣泛參與立法活動的機會[13]。

3月9日，全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然作了關于《中華人民共和國立法法（草案）》的說明，闡明了制定立法法的目的、原因，立法法起草的簡要經過以及主要內容等[14]。3月14日，九屆全國人大三次會議召開第三次主席團會議，通過了全國人大法律委員會主任委員王維澄作的《第九屆全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法（草案）〉審議結果的報告》[15]。代表們認為，制定立法法，對于規范立法活動，健全國家立法制度，加強立法工作，提高立法質量，具有重要意義；草案比較成熟，內容可行，建議本次會議予以通過。同時審議結果報告中對立法法的主要任務、關于軍事法規的規定、關于規范企事業單位和其他組織的權利和義務的規定、關于限制公民人身自由的強制措施、法律解釋的效力，以及立法法草案應該增加的一些內容都提出了修改意見[16]。

3月15日，在第九屆全國人民代表大會第三次會議上，立法法以2560票贊成獲得通過[17]，于2000年7月1日起正式生效施行。立法法總結改革開放20年來中國立法工作的做法和經驗，對該法的適用范圍、立法活動應該遵循的基本原則、立法權限的劃分作出規定；對授權立法制度作了必要規定；將全國人大組織法、全國人大及其常委會議事規則等對立法程序的規定，進一步法律化和制度化；進一步完善了有關法律解釋的相關規定；明確了法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的適用規則；規定了行政法規、地方性法規、規章的備案審查程序；等等。

立法法的起草、制定歷時7年，這部法律的制定和實施，標志著中國各種法律、法規、規章的制定，有了一個直接的法律根據；意味著中國立法的法治化以至整個國家的法治化，有了一個直接的法律準繩；對進一步規范立法活動，健全立法制度，也具有重要意義[18]。

二、2015年對立法法的修改

立法法自頒布施行以來，對規范立法活動，推進社會主義法治建設發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會的發展，立法工作遇到一些新情況、新問題，為此，有必要對立法法進行修改完善。目的是“通過完善立法體制機制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準確體現黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用”[19]。

十二屆全國人大以來，全國人大常委會法工委著手立法法修改工作。通過收集整理代表議案和建議、赴地方調研、召開專題座談會、邀請地方人大和政府法制機構有關負責同志共同研究等方式，廣泛聽取各方面意見。在充分溝通協商、深入研究論證基礎上，形成了立法法修正案草案，并由全國人大常委會委員長會議提請2014年8月召開的十二屆全國人大常委會第十次會議進行初次審議。立法法迎來了頒布施行14年后的第一次修改[20]。

本輪修改主要聚焦以下幾方面問題：其一是當時飽受詬病的“部門利益法制化”問題。按照現行做法，大量法律案都是國務院各部門牽頭起草的，難免“夾帶私貨”。為了健全起草機制，立法法修正案草案增加了相關規定。其二是關于制定“立法規劃”問題。為了加強對立法的統籌，自1991年七屆全國人大常委會首次提出立法規劃以來。此后，歷屆全國人大常委會都制訂了五年立法規劃和年度立法計劃。根據這一經驗，立法法修正案草案規定，全國人大常委會應當加強對立法的組織協調；通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法的統籌安排。其三是地方立法權有限放開的問題。根據2000年立法法，較大的市即省會市、經濟特區所在地的市和國務院批準的較大的市，享有制定地方性法規的權力。隨著經濟社會的發展，出于城市管理、環境保護等方面的立法需求，許多城市都想爭取獲批為較大的市。立法法修正案草案也對相關條款進行了完善，使所有設區的市不需要爭取較大的市的資格，就直接獲得了地方立法權，對于加強地方治理將起到重要作用。其四是進一步完善“授權立法”的相關規定。“2000年制定立法法時因為經驗不足，對授權立法寫得比較粗，授權的事項、期限、原則都沒有具體規定，所以運作起來容易出偏差。”“稅收是普遍義務，應該由權力機關立法。行政機關立法讓居民承擔普遍義務不合適。”2015年立法法修正案草案明確，授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限，被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等內容。“立法法修正草案的規定，對于糾偏具有重大意義”。其五是關于備案審查的規定。近些年來，人大代表、律師、學者和社會團體多次對一些行政法規提出違憲違法審查建議。根據立法法，全國人大各專門委員會和常委會工作機構承擔法規備案審查職責，但長期以來這項工作“只做不說”。對此，立法法修正案草案規定，全國人大有關專門委員會、常委會工作機構在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企事業組織以及公民予以反饋。其六是使司法解釋更加規范。司法解釋過多過濫甚至成為“二次立法”，是一個突出問題。針對這一問題，本輪立法法修正案草案也增加和完善了相關規定[21]。

十二屆全國人大常委會第十次會議后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委廣泛征求中央有關部門、各地和有關方面的意見，并在中國人大網全文公布修正案草案，征求社會公眾意見。根據全國人大常委會組成人員審議意見和各方面意見，對修正案草案進行了修改完善。2014年12月，十二屆全國人大常委會對立法法修正案草案進行再次審議。與會人員普遍認為，修正案草案總體吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面意見，已趨成熟。會后，中國人大網全文公布修正案草案，第二次征求社會公眾意見。會議決定將立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。

全國人大常委會辦公廳于2015年1月將立法法修正案草案發送全國人大代表。代表們總體贊成修正案草案，同時提出一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員審議意見和代表們提出的意見，對修正案草案進行審議，作了修改完善，并將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了匯報[22]。 2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取全國人大常委會黨組《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉幾個主要問題的請示》的匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示。會后，根據指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善。在此基礎上，形成了提請大會審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》。

2015年3月9日，十二屆全國人大三次會議新聞中心舉行記者會，全國人大常委會法工委就正在審議的立法法修正案草案回答中外記者提問。記者提問主要涉及放開地方立法權和防范部門利益法律化的問題，法工委負責人一一給予了回復，并提出“為了避免地方立法過多過濫甚至變為長官意志，立法法修正案草案從事前、事中和事后建立了五道防線”[23]。

根據十二屆全國人大三次會議日程安排，3月10日各代表團對立法法修正案草案進行了審議，共有920多名代表提出了審議意見[24]。3月11日，全國人大法律委員會召開全體會議，根據各代表團審議意見，對立法法修正案草案進行統一審議。3月12日，十二屆全國人大三次會議主席團舉行第二次會議。主席團會議聽取了全國人大法律委員會主任委員喬曉陽作的關于立法法修正案草案審議結果的報告。會議經過表決，決定將關于修改立法法的決定草案提請各代表團審議。

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。這是立法法自 2000 年頒布施行以來的首次修改。這次立法法修改作了幾項規定：第一，從立法項目的立項、法律的起草、法律的審議以及更多發揮人大代表作用等方面都作了一系列規定。第二，完善了行政法規制定程序。第三，規范了部門規章的權限等。立法法的修訂，對完善立法體制機制、健全立法制度、規范立法活動、推動形成和完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、推進全面依法治國，奠定了重要的法律基礎。

三、2023年對立法法的修改

中國特色社會主義進入新時代，對立法提出更高的要求。黨的十九屆四中全會決定提出，完善立法體制機制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質量和效率。2021年，黨中央首次召開中央人大工作會議，對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作作出全面部署，明確提出要加快完善中國特色社會主義法律體系、以良法促進發展保障善治等任務要求。

關于此輪修改立法法的意義，十三屆全國人民代表大會常務委員會副委員長王晨指出，總結憲法實施和監督工作的實踐經驗，明確合憲性審查的環節和要求，用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施，有利于維護憲法權威，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，不斷提高依憲治國、依憲執政的能力和水平。修改立法法，總結實踐中立法主動適應改革發展需要的成功經驗和有益做法，完善立法引領和推動改革創新的體制機制，有利于更好實現立法決策和改革決策相統一、相銜接，為改革發展提供法治支撐和法治保障，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用[25]。

根據立法工作安排，全國人大常委會法工委于2022年初啟動立法法修改工作，經廣泛征求各方面意見和認真研究，提出了立法法修正草案。期間，法工委全面梳理了黨的十八大以來中央關于加強和改進立法工作的重大決策部署和工作要求；梳理了近年來全國人大代表、全國政協委員提出的有關議案、建議和提案，組織對修改立法法有關問題開展專題研究；多次召開座談會，聽取中央和國家有關部門、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、地方人大以及部分專家學者的意見和建議；將修正草案印發中央和國家有關部門、全國人大各專門委員會和常委會工作機構、各省（自治區、直轄市）和部分設區的市的人大常委會、基層立法聯系點、部分高等院校和研究機構征求意見；到部分地方進行專題調研，深入了解近年來地方立法工作的新實踐新經驗[26]。

2022年9月，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取審議并原則同意全國人大常委會黨組關于立法法修正草案有關問題的請示和匯報，為立法法修改工作提供了重要指導和遵循。黨的二十大報告強調堅持依法治國首先要堅持依憲治國，要求加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。

當年10月召開的十三屆全國人大常委會第三十七次會議對立法法修正草案進行初次審議。12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對立法法修正草案進行再次審議，認為修正草案二次審議稿較好地吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，已經趨于成熟，決定將立法法修正草案提請十四屆全國人大一次會議審議[27]。

2023年2月16日，十三屆全國人大憲法和法律委員會召開會議，根據全國人大常委會組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對立法法修正草案作了進一步修改完善。全國人大憲法和法律委員會認為，立法法修正草案已經比較成熟。據此，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國立法法（修正草案）》。

2023年3月5日，《中華人民共和國立法法（修正草案）》提請十四屆全國人大一次會議審議。3月13日，十四屆全國人大一次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是立法法的第二次修改。關于立法法的指導思想，決定指出：“立法應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”“立法應當堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發展理念，保障以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。”[28]此次立法法修改，總結了新時代立法工作新成果和新經驗，加強了黨對立法工作的全面領導；完善了立法的指導思想和原則；適應監察體制改革需要補充了相關內容；完善了地方性法規、規章的權限和程序；完善了備案審查制度；健全了憲法實施和監督制度，完善了立法權限、工作機制、程序和備案審查制度；完善了我國的立法制度。

通過這次修改，我國立法的指導思想和原則更加完善，立法的體制機制和程序更加健全。立法法的修改和施行，有利于加強和改進新時代立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，進一步提高立法質量和效率，加快形成完備的法律規范體系，為建設中國特色社會主義法治體系、在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家提供有力制度支撐。立法法的不斷完善，標志著立法工作進入民主化和科學化軌道。

立法法制定和修改的歷程，見證了中共十五大以來黨和國家深入貫徹依法治國方略的不懈努力，更體現了中共十八大以來，社會主義法治國家建設深入推進和加快建設中國特色社會主義法治體系的歷史進程。該法從制定、實施以及此后的兩次修改，充分體現了全過程人民民主在法治建設中的重要作用，也彰顯了黨和國家推進國家治理體系和治理能力現代化的堅定決心和堅強信心。

中共二十屆三中全會提出，法治是中國式現代化的重要保障，必須全面貫徹實施憲法，維護憲法權威，協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革，健全法律面前人人平等保障機制，弘揚社會主義法治精神，維護社會公平正義，全面推進國家各方面工作法治化；并提出要“深化立法領域改革”，加強政府立法審查。推進反腐敗國家立法[29]。“立法法的價值和意義不僅在于它是‘管法的法’，更在于它是法律制定之‘母法’，是規制國家最高權力的頂層設計，是實現‘良法善治’的源頭所在。”[30]切實落實中共二十屆三中全會有關法治建設的一系列要求，無疑離不開較為成熟、完善的立法制度機制，更離不開法律制定之“母法”的立法法。這也凸顯了推進立法法不斷走向成熟和完善的內在動力和重大意義。

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作者簡介：劉維芳，中國社會科學院當代中國研究所研究員、博士生導師，研究方向：中華人民共和國政治史、婦女史。