回歸土地政治性：農地“三權分置”實踐與內在邏輯

[摘 要] “三權分置”改革是我國農地制度的重大改革，但其實踐卻頻頻陷入承包農戶與實際經營者的利益平衡困境。S村的“三權分置”改革激活并重塑了村莊政治，實現了集體動員、集體規則生成與利益關聯重建，發揮了改革在經濟、社會和治理等多方面的效益。研究發現，“三權分置”改革的實踐路徑在于回歸土地政治性。土地激活政治的內在邏輯為再造集體，一方面，通過再造集體權利構建了合理的土地市場秩序，在保障農戶權益的同時激活了土地的市場價值；另一方面，通過對再造集體利益關聯重構了土地利益分配秩序，有效激活了村莊政治。對土地政治性的回歸，為實現“三權分置”改革的理想績效提供了現實條件。

[關鍵詞] 農村土地三權分置；土地政治性；土地市場秩序；再造集體；土地承包權；土地經營權

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）12-0040-13

一、問題的提出與文獻回顧

2014年，中央一號文件強調“在穩定農村集體所有權的基礎上，嚴格保護農戶土地承包權，加快放活土地經營權”，“三權分置”從實踐需求引發的誘致性制度變遷，轉變為自上而下的強制性制度變遷。近年來，學界和政界就“三權分置”開展了廣泛討論，“三權分置”制度在經過法律和政策上的多輪完善和修改后，已成為我國農村的基本土地制度?！叭龣喾种谩备母锸沁m應我國農村社會變遷的重大創新，是符合社會發展規律和農民需求的探索[1]。但在實踐過程中，“三權分置”改革依舊面臨著農民不配合、承包者與經營者利益難以平衡等困境。因此，探究“三權分置”改革的有效實踐路徑，對于實現農業現代化和理解我國土地制度的發展方向具有重要意義。

既有的對“三權分置”改革的研究主要集中在兩方面：一是從產權視角出發分析“三權分置”改革的制度成因、政策和法理困境。二是從治權視角出發關注“三權分置”改革的治理效應。產權視角的研究認為我國的集體土地制度面臨著所有權缺位、成員資格模糊和產權不清帶來的激勵約束等問題[2-3]，而“三權分置”改革符合產權激勵作用的內在要求[4]，是保障農村集體經濟發展的重大政策舉措[5]。“三權分置”改革通過對土地產權的細分和重新組合[6]，實現了集體土地成員權的現代轉型，釋放了土地的市場要素功能，提高了土地配置效率[7]。但是，當前的“三權分置”依舊面臨著法律法規支持不足的問題[8]，導致土地經營權無法滿足實踐的需要[9-10]，存在制約農地流轉和農地抵押的風險[11]，需要通過法律建設進一步明晰產權歸屬。

治權視角的研究主要集中在社會學領域，關注“三權分置”改革的治理效應。部分學者聚焦于產權與治權的關系，認為理解“三權分置”改革必須建立國家治理與產權變遷的分析框架[12-13]。在城鎮化和工業化的背景下，“兩權分離”的制度安排面臨著經營權固化帶來的經濟效率低下問題，村集體陷入被動治理的困境之中[14]，全國絕大多數農村實際上形成了“共有-個人”的產權秩序[15]。“三權分置”改革是對“兩權分離”背景下鄉村治理困境的積極回應[16]，是組織起來的農民集體共同發展村莊的過程，有助于村莊治理能力提升[17]。部分學者則關注“三權分置”改革的政治風險，認為產權導向下的“三權分置”改革可能會引發糧食安全、侵害農民土地權益等問題[18]。當前的農地“三權分置”呈現出所有權實踐實體化、承包權實踐股份化和經營權實踐市場化的特征，導致農戶承包權主體實踐地位弱化[19]?；诖?，有學者提出土地制度設計的關鍵在于恢復集體的統籌權，重新賦予集體算平衡賬的權利[20]。“三權分置”改革要堅持所有權對承包權和經營權的統攝作用，以“整合土地經營權”的方式賦權村社集體，發揮集體土地所有制兼顧農民問題與農業問題的制度功能[21]。

如上所述，產權研究路徑主張明晰集體產權的主體到具體個人以提高激勵效應，促進土地資源的市場化流動，但忽視了集體產權的核心為“集體”。治權視野下的研究則關注到集體土地制度的集體面向和治理面向，為理解和優化土地制度設計提供了方向，但局限于以靜態的視角理解“集體”的意義，忽視了集體土地制度“實踐”內涵。集體土地制度并非靜態的制度設置，其集體屬性在制度實踐過程中反復得到釋放和確認。集體土地制度是土地得以調整的制度基礎，而土地調整過程則是集體土地制度被激活的實踐載體。集體土地制度的實踐過程并非簡單的制度展演，而是集體土地制度框架和地方性社會文化知識共同作用下的人與人、人與集體之間的利益關系調整。這一利益關系調整以具體地塊為載體，但并非僅是瞬時、具體的土地權屬調整，而是對土地財產關系之上的長期、復雜的地方社會利益和關系的重新梳理。

土地不僅是村莊社會生活的物質基礎，更在村莊社會政治中占據核心地位，成為具有深刻政治內涵的要素。學界對于土地政治性的研究主要聚焦于兩個維度：一是土地政治性的基礎和來源。有學者認為，集體的實踐性是土地價值實現與土地秩序調控的內在要求[22]。在土地集體所有制框架下，對于土地物理空間和價值權屬的調整必須經過集體決策過程，這構成了土地政治性的產權基礎。同時，由村級組織動員和落實的土地調整過程[23]，直接體現了土地政治性，村級組織成為土地政治性得以實現的組織基礎。二是土地政治性的實踐過程及其成效。土地政治性是土地政治過程的內核，集體政治整合通過集體土地制度實踐而得以實現[24]。土地不僅具有農業生產要素屬性，而且具有財富再分配功能與社會保障功能[15]。土地政治性的激活賦予了集體作為主動權利主體的地位[25]，圍繞土地利益的分配和調整，不僅釋放了村莊政治活力，也使基層組織能夠有效實現對村莊社會控制、治理有序等目標[26-27]。

土地政治性既是集體土地制度的先賦性制度特性，也能夠在實踐中得到延展和再生產，并與村莊政治相互關聯。不過，已有關于土地政治性的研究主要集中于土地政治理想類型的構建方面，缺乏對土地政治性具體實踐的考察，尤其是“三權分置”改革中土地政治性激活村莊政治的內在邏輯解釋。“三權分置”改革是回應自下而上制度需求的制度供給，但制度的供需匹配需要經由制度的實踐與修正才能實現?！叭龣喾种谩备母锏闹贫葘嵺`即通過土地政治性將附著于土地上的利益和關系進行重新梳理和整合，以激活和重塑村莊治理的過程?；?021年在湖南省S村的調研，本文試圖分析農地“三權分置”改革的實踐路徑，以及土地政治性激活的內在邏輯，由此思考中國土地制度的發展方向。

二、農地“三權分置”改革的現實困境

農村土地產權的不完整阻礙了土地市場的形成與發展[28]。農地“三權分置”是指在堅持集體所有制基礎上，將能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的土地經營權從土地承包經營權中分離出來，建立所有權、承包權及經營權的農地權利體系[6]。這種新型權利體系兼顧了農地的社會保障功能和財產功能，為建立財產型的農地權利制度、發揮農地的融資功能提供了制度基礎[29]。然而，從“三權分置”改革的實踐來看，這一新型權利體系面臨著兩難困境，即承包農戶與實際經營者之間的利益平衡問題。一方面，強化承包權可能導致經營權的整合遭遇障礙，從而影響土地實際經營者的利益，進而影響農業現代化的發展；另一方面，過度市場化的土地經營權可能導致農戶的承包經營權受到擠壓，平均地權的社會保障功能受損，出現“新失地農民”，影響社會穩定。

（一）利益鎖定的土地承包權對農業現代化的制約

土地資源的分配不均是社會不平等的根源之一，農民均等占有土地并禁止買賣，可以避免農村社會的“無產化”和兩極分化[30]。土地承包權帶有明顯的身份屬性，只有本集體成員才能享有承包集體所有土地的資格權[31]，因而能夠保證相對公平。穩定的土地承包權具有社會保障功能，城鎮化失敗的農民可以退守農村并以地養老[32]。不少地區的經驗表明，地方政府和資本推動的農業經營規模化導致了農業的資本主義化和農民的無產化[33]，土地承包權的削弱可能導致農地的強制流轉和農民利益受損[34]。因此，加強對土地承包權的保護，有利于土地流轉的有序開展與農民權益的保護[35]?！叭龣喾种谩睆娬{穩定原有的土地承包關系，通過穩定農民的土地承包權預期激發其參與土地流轉的積極性，并以此為基礎實現土地經營權的整合，助力農業現代化發展。但從實踐來看，對地權穩定性的追求弱化了土地制度的彈性，導致土地的使用價值被低效鎖定[33]，對土地經營權的整合、農業現代化的發展產生了制約，可能導致我國農業現代化陷入“東亞陷阱”[36]。

在土地承包權長久不變的政策框架下，早期注重公平的分配方式塑造了土地的細碎化格局，“生不增、死不減”的政策將集體調整土地的權利取消，進一步固化了高度分散的地權格局。與此同時，隨著城鎮化和工業化的發展，農民家庭在經濟上出現分化，其對于土地的利益訴求也發生分化。在農戶個體利益訴求被置于核心位置的情況下，農民群體內部會圍繞土地利用方式和價值實現方式產生博弈。具體來說，在村農民注重土地的使用價值，追求農業生產的便利化；部分進城農民由于無法兼顧務工和農業生產，愿意將土地流轉出去，但往往流轉給親朋好友，且隨時可能將土地經營權收回；已實現城市化的農民則更加注重土地的文化性價值和財產性價值，因而土地拋荒問題屢見不鮮。在此情況下，不僅種地農民難以實現其土地預期，農村土地的規模經營也受到約束。

對農業現代化而言，成塊連片的土地與良好的農業基礎設施是必備條件。但是高度固定的地權格局與分化的農民利益訴求帶來了兩個問題：一是土地經營權的整合受限。規模經營需要將分散在農戶手中的土地經營權進行整合，且最好建立在成塊連片的土地上，但受農戶土地預期分化的影響，農村的土地流轉往往沒有進行統一的地塊調整，農業生產從土地規模上得以擴大，但農業生產效率并沒有提升[37]。二是土地實際經營者的經營自主權受限。農業經營需要科學規劃農地利用方式以及改善農業生產條件，但受農民對固定地塊利益訴求和合約短期化的影響，政府和經營主體在基礎設施方面缺乏投資意愿。因此，過度強化土地承包權，保護承包農戶的權益可能會強化土地細碎化問題，消解集體土地所有制的集體能力，導致農業產業發展不具備規模化經營的條件，制約農業現代化的目標實現。

（二）過度市場化的土地經營權對農戶權益的擠壓

“三權分置”的制度設計與土地權利的市場化高度相關。其中，經營權的放活是關鍵，能夠解決兩權分離下的“有田無人種”和“有人無田種”的矛盾，實現農業的適度規模經營。對于土地的實際耕作者而言，土地經營權的穩定性不僅提升了其經營的意愿，而且增加了其投資預期[38]，這為土地生產效率的提升提供了可能。但是隨著農地經營權的市場化與農業生產條件的改善，農業經營的規模在擴大，土地經營權的獲得門檻也在提高。土地經營權市場化帶來了土地租金的上漲，部分地區已經存在農村土地過度資本化的現象[39]，導致缺乏農業生產經濟資本和技術資本的小農戶難以承擔大規模經營的投入和風險。尤其是部分地區的地方政府片面追求土地流轉規模和速度，出現農民土地被強制流轉、土地尋租等現象[40]，最終導致擁有農地承包權和經營權的農戶被排斥出農業生產之外。農民缺乏話語權的土地流轉導致土地的生產功能擠壓了就業、社會保障等功能[41]，過度強調集體土地的利用效率，弱化集體土地的均分功能，可能導致我國社會發展陷入“拉美陷阱”[36]。

為了保障土地實際耕作者的利益和穩定經營，土地經營權的轉讓往往以長期限、高違約代價為基礎進行合同簽訂，這對農戶的權益構成了雙重擠壓。第一重擠壓是對土地流轉收益的擠壓。在土地經營權流轉之后，農戶的承包權轉化為流轉收益，這種流轉收益相對較低且存在不穩定的風險。通過在不同地區調研發現，部分地區的地方政府出于政績自利積極推動大規模土地流轉，并以壓降農民租金和提供租金補貼等方式吸引資本入場，而在這些地區，農民與資本之間的惡性沖突以及獲得政策補貼后的資本跑路、政府兜底則成為普遍現象，直接影響了流轉收益的穩定性。第二重擠壓是對土地經營權的擠壓。大部分農民雖然以農民工的身份進城務工，但難以真正實現就業城鎮化，其因經濟形勢下滑或年齡增長等隨時可能回到農村，需要為其保留農業生產的機會和空間。但長期轉讓土地經營權的農民，事實上喪失了土地經營權和農業生產收入，微薄的土地流轉收益也無法支撐其生活，而保護土地經營權的土地流轉合同讓其無法重新獲得土地經營權利，在合同期內其生存狀況與失地農民差別不大。同時喪失城市就業機會和農業經營機會的農民，不僅無法融入城市，也回不到農村。

綜上所述，不論是單一強化承包權還是經營權，都無法真正釋放土地的市場活力，反而會導致土地市場的失序。在此意義上，土地產權明晰基礎上的市場并非完全市場，而是剝奪農民利益的市場。必須認識到，土地不僅具有資源要素屬性，還有社會保障屬性和制度屬性，國家、農民、資本等多個主體在土地這一載體上進行互動，土地市場秩序的構建必須兼顧多元主體的利益。換言之，片面強調土地某一權利屬性的土地市場化忽視了土地制度條件和社會條件，可能會出現市場化不足和過度市場化的情況，最終導致“三權分置”改革實踐與理想目標背離。

三、土地激活政治：S村“三權分置”改革的經驗

在產權理論的解釋框架中，集體所有權具有產權“主體缺失”和“權能殘缺”等問題[42]，主張通過自上而下的土地制度改革，以產權明晰化適應鄉村社會發展的需求。但歷史經驗表明，私有產權下的土地政治通常以產權占有、競爭和分化為表征，并最終演化為階級分化和農民革命[43]。從實踐來看，以產權明晰化為目標推動“三權分置”改革，就會面臨承包權與經營權平衡的困境，難以實現在保障農民權益基礎上的農業現代化發展。實際上，集體土地制度的調整不僅是經濟意義上的產權問題，同時也是村莊治理實踐中的政治問題。集體土地制度的調整不僅是適應鄉村社會變遷的自上而下的制度變遷，也是鄉村治理的重要場域。土地是政治的起點，在集體土地所有制下，鄉村治理圍繞土地秩序和土地利益展開，在農民集體的實踐過程中土地激活了村莊政治[22]。

S村位于湖南省中部，下轄20個村民小組，戶籍人口4321人，耕地面積4205畝，是雙季稻種植區。2014年以前，S村被認定為當地的軟弱渙散村，村級集體經濟發展能力薄弱。2014年前后，村莊精英結合國家政策和村莊發展實際需求，自主探索了以土地合作社為依托的“三權分置”改革，實現了土地的適度規模經營，在此過程中，充分激活了村莊治理，重構了村莊治理秩序。S村“三權分置”改革的成功之處就在于將土地產權問題轉化為村莊政治問題，即圍繞土地實現了村莊的集體動員、集體規則生成和利益關聯重塑，因而發揮了“三權分置”改革在經濟、社會和治理方面的綜合效益。

（一）精英整合與村莊社會動員

村治主體的積極參與是村莊治理有效的重要前提，而村治主體主要由村莊精英和村民兩部分構成。村莊精英包括村干部、經濟能人和鄉賢等，這部分群體是動員村民的重要力量，而村民則是村莊治理的重要主體和對象，其支持和參與是影響村莊治理效果的關鍵。

S村的“三權分置”改革是村莊精英在充分整合國家政策支持和村莊發展實踐需求的基礎上而啟動的。2014年以前，S村農田基礎設施落后，農戶基本只種植單季稻，土地拋荒達到90多畝。由于村集體組織能力弱，國家的高標準農田項目只能通過村集體出資安撫農民才能承接，直接導致村集體負債200多萬元，S村因此被鄉鎮政府認定為軟弱渙散村。為改善村莊發展情況，鄉鎮政府成功動員經濟能人陳書記回村建設家鄉。陳書記回村后，開始著手推動土地合作經營。土地合作經營是對村莊土地秩序的重建，涉及村民的核心利益，首先就需要村干部和鄉賢統一認識和行動。為了獲得村莊精英的支持，陳書記采取了兩項措施：一是動員經濟能人回村，共同建設家鄉。經濟能人一方面被吸納進村干部隊伍成為村莊治理的主要支持力量，另一方面也在產業發展過程中成為領頭羊。比如肖主任原本和丈夫在廣東開店，回村后，肖主任負責紅白理事會、巾幗風采隊等群團組織，其丈夫則參與農業合作社發展。又如尹會計之前在外從事綠化工地工作，跟隨陳書記回村后加入農業合作社，并自主承包土地發展水果產業。二是成立土地合作社議事會整合村莊內生精英。為確保土地流轉順利推行，S村成立了土地流轉指揮部，指揮部共8名成員，均由各村民小組推薦產生，主要是村莊內有社會權威的老教師、老干部等鄉賢。通過吸納一批具有社會權威的村莊精英，村干部對村民的動員難度降低了許多。在土地流轉完成后，S村以土地流轉指揮部為基礎成立了土地合作社議事會，由議事會負責土地經營的租金收繳和分紅發放等具體事宜。

“每年的7、8月份就催他們交租金，不早一點搞的話，弄不完，超過11月30日還沒有發下去，村民就會不滿意，這個事情不找村里，都是合作社負責。”

村民對合作社成員既有天然的信任關系，又有實踐生產中建立的信任關系，同時村集體發揮指導作用，不直接參與土地合作社的具體事宜，以中立角色為村民提供保障。

精英整合的目的是為統一力量實現對村民的動員。在完成精英整合后，村集體采取了三種策略對村民進行動員。一是入戶走訪，深入了解村民利益訴求。2014年3月，S村在鄉鎮政府召開了土地流轉啟動會，會后，村干部、土地流轉指揮部成員以及小組長便開始挨家挨戶上門走訪做工作。3月至5月期間，村兩委干部走訪了600多戶農戶，收集的各類意見寫滿了村干部的工作日志本。二是召開群眾會議，以小組為單位進行意見整合。村干部在走訪群眾后，于2014年5月初步擬訂《S村土地合作經營辦法與細則》，并以小組為單位開會進行討論和意見收集。S村的小組是以生產隊為基礎形成的，小組內部成員之間基于土地在生產和生活方面都產生了密切的聯系，長久以來形成了開戶主會的慣例，也形成了少數服從多數的傳統。以米沙組為例，小組內的規則是任何決議只要超過90%的人同意，其他人則無條件服從。這一傳統在新的集體行動形成過程中至關重要，不僅能夠推動集體討論，還能夠形成集體共識，最終促成集體行動。三是廣泛宣傳。一方面，村內的廣播和宣傳車在村內循環講解土地流轉的相關事宜，最大程度進行政策宣講；另一方面，村干部組織小組長、黨員代表等外出到益陽、瀏陽等地學習先進經驗，實地了解土地流轉的效果，回村后向村民進行宣傳。

可見，S村的土地“三權分置”改革是在充分考慮到農民訴求的基礎上進行的。通過入戶走訪、群眾會議等讓村民的利益訴求得到充分表達，避免了村莊精英對群眾利益的侵蝕。與此同時，以小組為單位的意見整合，沿襲了少數服從多數的傳統，為集體行動達成提供了社會性保障。在此基礎上，村民既充分了解了“三權分置”的政策含義和實踐效益，又以社會約束力避免了少數群體的破壞性行為，由此土地合作經營得以順利進行。

（二）矛盾清理與集體規則生成

土地是村莊日常生活和政治生活的核心，圍繞土地利益分配，村莊內部會產生各種類型的矛盾。尤其是在土地產權秩序變遷的過程中，前一產權秩序下形成或潛藏的矛盾就會成為改革的障礙，不僅產權秩序的變遷面臨困境，村莊治理也容易陷入失序危機。S村的“三權分置”改革得以順利開展并取得成功，前提就是對村莊內部的矛盾進行了激活并解決。在“三權分置”改革的實踐過程中，S村激活并解決了村莊原有的三類主要矛盾與問題。

一是村民對村集體不作為的不滿。2014年之前，S村20個村民小組中有19個組存在電力不足的問題，很多小組的通組路沒有完全硬化，這導致村民對村集體十分不滿，對于村干部所推動的土地流轉工作也十分抗拒，甚至在土地流轉指揮部成員下去做工作時直接說“你們下來看我的地，是不是想著怎么來收錢？”為了獲得民眾的支持，村干部不僅多次入戶了解農民的訴求，還積極向上爭取資源解決村民的實際問題，重新獲得了村民的集體信任。在時空高度重疊的村莊社會中，集體信任是具有可遷移性和可延展性的，村集體通過某一時期和某一事件獲得的集體信任往往是村莊治理有效的起點，在后續的治理過程中，村集體只需要堅持公平公正的原則就可以持續性地獲得村民的理解和支持。

二是“人多地少”和“人少地多”的家庭之間的訴求矛盾。S村在1995年劃分責任田之后，嚴格執行“生不增、死不減”的土地調整規則，隨著集體成員的退出和新增，土地利益分配出現了家庭之間的不均衡，“人多地少”的家庭希望按照現有人數重新分地，而“人少地多”的家庭則支持延續原有的格局。對此，村集體主要是通過保障農民種地權益和講解改革效益來解決“人少地多”家庭的顧慮。比如68歲的張某，分田時有7口人，后來父母去世，3個姐姐出嫁，家里的2個兒子戶口也陸續遷出，但其堅持不按照“以地為主”的方案進行收益分配，更不同意土地流轉。于是，村干部多次做工作向其解釋土地合作經營的好處：一是只要自己愿意種地依舊可以種，并可以獲得集中的地塊，省時省力且能降低生產投入；二是土地合作經營不僅有基本收益，在村莊發展產業后還會有二次分紅收益。但如果不參加土地合作經營，分散的土地不僅不好種植，而且在其他地塊整合后，分散的地塊即使低價流轉也沒有市場競爭力，只能撂荒。考慮到自己的年紀與土地耕種條件的改善，張某最終同意參與土地流轉。

三是土地實際面積與計稅面積差異產生的矛盾。這類矛盾有三個來源：首先是小組機動地處置產生的矛盾。以老屋組為例，分地初期由于土地要交糧，1995年小組內部達成協議將機動地分給了超生的農戶，然而在取消農業稅后，這一舉措引發了其他農戶的不滿，但村里也沒有好的辦法解決。其次是進行公共建設占地后產生的土地面積減少。以全家三組的一戶為例，原本有5口人的田，在2000年左右修組內路的時候自愿將田地用來修路，避免了交稅。村里出了說明，到農業局備案核減了責任田的數量。但在取消農業稅，國家發放糧食直補金后，這部分農民就產生了不滿，但在村里人“以前不交稅、現在不拿錢”的話語作用下只能作罷，而tT0bb73FXQwV3HK9McAw2w==土地“三權分置”的分紅收益又引起了這一群體的情緒。最后是小組之間土地不均產生的矛盾。

“1995年分地的時候，有些小組長比較厲害，就沒有按照標準畝來分，那時候田不好種，還要交糧，所以有些小組一畝就是800個平方，現在一看就產生了小組之間的差距?！?/p>

在推行“三權分置”改革時，實際土地面積高的村民就會產生異議，認為自己的土地比較多，分到的錢就應該多一些。對于這一類矛盾，村集體主要通過溯源檔案文件和開會制定新規則的方式解決，最終形成了按照計稅面積“確權”、實際面積“確地”、分地份額“確股”的方案，即土地實際面積只影響土地合作社的在冊登記，以保證合作經營結束之后能夠復原，而收益分配則按照1995年分地時的人數來計算地的分數。

經由對村莊矛盾的激活和解決，S村圍繞土地利用方式和分紅方式達成了共識。2014年8月，經村民大會表決通過，S村決定在對全村進行“確權確股確地”登記后，實行“‘有田有人’300元/畝/年，‘有人無田’和‘有田無人’150元/畝/年，其余收益按照土地承包權入股比例進行‘二次分紅’”的分配方案。由此，村莊通過對土地秩序之上矛盾的激活與解決，不僅重塑了村集體的社會權威，還形成了新的集體記憶和集體規則。

（三）土地價值激活與利益關聯重塑

土地利益的重新分配并非簡單地形成分利格局，而是在土地利益增量的基礎上重新塑造村莊內部的利益關聯。S村的“三權分置”改革不僅激活了土地的市場價值，更為關鍵的是利用土地的市場化重塑了村莊內部的利益關聯。

通過土地的“三權分置”改革，S村實現了村莊土地的整合，在此基礎上完成了對農業基礎設施的改造，并為村莊設計了全新的產業化發展道路。2014年以前，S村的土地流轉費用最高為100元，大部分村民都選擇免費流轉給親戚種植，即使是免費，有些地塊由于位置和地形的限制也被拋荒。而在土地合作經營后，成塊連片的土地格局和農業基礎設施的改造提高了當地的地租價格，種植糧食作物為300元每畝，種植經濟作物或者發展水產養殖則最高600元每畝。地租價格的上升和產業主體的進駐為村集體進行內部利益關聯的重塑提供了資源與條件。一方面，產業主體進入越多，村莊可以用于二次分紅的金額越多。S村在設計土地收益分配方案時，考慮到村莊的田畝數與人口數基本一致，不發展農業產業而全部種植糧食作物，土地流轉的收入僅可維持土地合作社的正常運轉，但無法進行二次分紅，而在產業主體進入之后，其高于300元的租金部分就可以用于全村二次分紅。截至2021年，S村已引入了21家產業經營主體，每年的二次分紅達到100元以上。另一方面，村集體通過將國家項目資金入股新型農業經營主體，村集體每年可以獲得投入資金5%～7%的浮動收益，這部分資金一部分用于村民分紅，另一部分屬于村集體的集體經濟收入，可以用于村莊公共服務和基礎設施建設。2021年，S村的集體經濟收入已經超過100萬元，可觀的經濟收入進一步密切了村集體與村民之間的關系，強化了村集體與村民之間的利益關聯，也增強了村集體的治理能力。

土地的市場化面臨的一大問題在于新型農業經營主體對農民種地權利和利益的侵占。在兩權分離的產權格局下，新型經營主體要么難以進入村莊，要么在經營過程中容易遭遇本地農民的不合作，也容易發生因經營失敗而拖欠地租等問題。而S村的土地合作經營通過收益分配與二次分紅，在新型經營主體的經濟收益與村民收益之間形成了直接關聯，產業發展的狀況直接影響到農民的收入。在此基礎上，村莊產業的發展有了穩定的社會基礎，村民的權利和利益也有了保障。

綜上所述，S村的“三權分置”改革通過土地激活了村莊政治，以精英整合促進集體動員達成、以矛盾激活和解決實現集體規則生成、以土地價值的市場化為依托重塑了村莊利益關聯，最終圍繞著土地秩序的更新完成了對農民的整合，取得了理想的實踐效果。

四、激活土地政治的內在邏輯

“三權分置”是我國農地產權制度變革的基本方向，制度實踐中土地利益相關者的激勵相容問題是影響制度效能的關鍵因素[44]。因此，“三權分置”改革在集體土地制度的實踐中平衡各個利益主體的關系，需要鼓勵各地因地制宜制定土地產權與利益配置規則，實現利益主體之間的有序利益分配。S村的經驗表明，土地產權秩序的調整并非一個簡單的經濟問題，而是涉及到經濟、社會、政治的問題綜合體，其中政治問題是核心。當土地產權秩序變革激活村莊政治時，圍繞土地利益而出現的其他問題都在村莊政治過程中得以解決。土地市場秩序和土地利益分配秩序是土地產權秩序變革的兩個核心問題，土地市場秩序直接關系到土地產權的正義性，而土地利益分配秩序直接影響土地產權的公平性。只有構建合理的土地市場秩序和土地利益分配秩序，才能真正有效激活村莊政治。S村的“三權分置”改革以再造集體權利構建了合理的土地市場秩序，以再造集體利益關聯構建了合理的土地利益分配秩序，從而完成了土地政治的激活。

（一）再造集體權利與土地市場秩序的合理構建

隨著城鎮化與工業化的發展，農民與土地的關系逐漸松散化且發生分化。部分農民成為離土農民，大多數農民則以半工半耕的生計模式實現家庭發展目標，農業發展受到地塊分散化和農民訴求多樣化的影響。“三權分置”改革試圖通過放活土地經營權，釋放土地的市場活力，實現農業規模經營[45]。但是，細碎化的土地作為一種特殊商品，其自然流動反而會加劇市場失靈[46]。換言之，土地經營權的市場化不一定帶來土地市場價值的提升和土地市場的有序。一方面，農民對于土地利益訴求的分化，尤其是離土農民對于土地的財產性價值追求會阻礙土地的自由流動，無法實現地塊的整合；另一方面，政府干預下的大規模土地流轉可能導致土地市場的過度資本化，農民的種地權利被擠壓。

S村的“三權分置”改革通過對村集體的雙重賦權構建了全新的土地市場秩序。具體而言，“三權分置”改革賦予了農民集體土地處分權與土地發包權，從土地市場價值提升與土地市場規則制定兩個方面構建了土地市場秩序。首先，以土地合作社為單位進行土地流轉后，村集體事實上獲得了土地的處分權，即可以對土地利用方式進行整體規劃，提升土地的市場價值與吸引力。一方面，S村在土地流轉后，即利用國家項目資源完成了農田基礎設施的提質改造，將全村土地分為多個5～10畝和50～100畝的生產片區，符合規模化生產的要求。另一方面，S村利用國家項目資金為新型農業經營主體提供定制化的固定資產投資服務，資金額度為建設總量的35%，并作為村集體的股份進行分紅，合約一旦停止固定資產歸村集體所有。至2021年，S村已經完成了2000多畝農田的高標準改造，引進了一批新型農業經營主體，其中5家經營主體獲得了村集體的入股。其次，土地經營權整合后，村集體重新獲得了土地經營權的發包權限，可以設置相應的發包規則保障集體與農民的利益。S村制定三條基本原則：一是承包主體方面，本村村民優先承包土地，此外經營主體必須是本縣人，須經由村集體和合作社對經營資質進行考察后方可確認是否具有承包資格。二是產業經營者簽約期限為5年，必須提前繳納下一年的租金，并且一次性付清200元每畝的土地保證金；三是租金的梯度化設置，為了支持產業發展，產業經營者第一年每畝租金為300元，之后每年上漲20元，并根據實際情況調整。以上三條原則從社會關系約束、經濟風險保障和制度設置三個方面降低了新型經營主體直接退出經營所帶來的風險。除此之外，村干部還會經常和新型經營主體進行座談，了解產業發展情況以及未來規劃，按照適度規模經營原則和村莊的發展規劃進行產業布局。一直以來，S村堅持保持2000畝的產業發展規模與2000畝的水稻種植規模，并將蔬菜作為產業發展的重點，形成了蔬菜園區和水產養殖兩大園區。

在對村集體進行雙重賦權之后，S村構建了合理的土地市場秩序，既提升了土地的市場價值，又控制了土地市場化的風險；既保障了農民種地權利，又降低了農民種地的成本。一方面，經由村集體對土地經營權的整合，提升了土地的市場吸引力，同時，經由村集體主導的主體篩選、合約限制以及日常監督，降低了土地市場化的風險，實現了產業發展與村莊治理的高嵌入性。另一方面，構建保護性的土地經營權發包原則，農民的種地權益得到了保障，相較于無組織的土地流轉中合約的不穩定性和土地分散性，既保障了本村農民優先獲得穩定的土地經營權，又實現了土地的連片耕作。

（二）再造集體利益關聯與土地利益分配秩序的重構

土地的利益分配秩序關系到村莊各主體的切身利益，是激活村莊政治的關鍵。但是在“兩權分離”的產權格局和土地確權的作用下，大多數村莊的土地利益分配秩序出現了固化的趨勢，各主體間的利益關聯也呈現松散化。土地利益分配秩序的穩定并不意味著土地矛盾的消失，隨著土地利用主體和方式的變化，以及政策的變遷，農村土地之上積累的一系列矛盾和問題，以日常化、彌散化的狀態反映到村莊社會之中。由于集體缺乏土地調整權力，這部分矛盾往往溢出村莊，在法治化的過程中，又演變為地權問題[47]。在此背景下，土地價值的提升只會帶來更激烈的個體間利益博弈與爭奪，難以激活村莊政治。

S村的經驗表明，“三權分置”改革通過對農民集體利益關聯的再造，有效協調了土地承包權和土地經營權關系，從而重構了土地利益分配秩序，為土地政治的激活提供了空間載體。換言之，“三權分置”改革重新清理了農民與土地的關系，在此基礎上完成了農民與集體關系的再造，重構利益分配秩序。首先，農民土地利益與具體地塊的松綁。在私有化的產權邏輯下，土地的處分權和收益權都屬于個體，個體的利益與具體的地塊高度綁定，土地利用方式的一致性難以達成。“三權分置”改革實現了土地承包權與土地經營權的分離，也實現了兩者的利益共容。S村以土地合作社入股分紅的方式，將農民的土地承包權轉化為土地收益權，實現了農民的土地經營權、土地收益權與具體地塊的分離，與此同時，以土地合作社為中介，村集體獲得了土地經營權，強化了集體的所有權權能。

其次，形成集體性規則?！叭龣喾种谩备母锸巧婕叭w村民利益的重要事件，必須經過充分的集體討論形成一致意見，才能具備公共性。S村通過小組會議、土地合作社會議、村民代表大會等多種會議形式，廣泛收集農民的利益訴求，利用公開討論形成了能夠回應多元需求、得到整體認同的集體性規則。集體性規則的目的在于分配和保護集體性利益，既包含土地收益的分配方案，又包含土地經營權流轉的基本原則，并在實踐過程中不斷完善和發展。如2017年村集體第一次引進產業主體時，為了保障農民的土地權利，召開村民代表大會和黨員大會進行公開討論和審議后，形成了200元每畝的土地保證金規則。集體性規則的生成過程是全體村民全程參與、協商、決策并監督的，因而能夠最大化保障村民的集體性利益。更為關鍵的是，集體性規則的生成不僅意味著村莊圍繞土地產生的歷史遺留問題得到了清理，更意味著村莊后續治理有了規則支撐。

最后，再造利益關聯。通過“三權分置”改革，以村集體與土地合作社為核心，農民、村集體、新型經營主體之間形成了穩定的利益關聯。一方面，村集體從新型經營主體處獲得產業分紅，增強了村集體的集體經濟收入與公共服務能力，直接強化了村集體與村民之間的利益關系，也間接構造了村民與新型經營主體的利益關聯。另一方面，土地合作社入股分紅的來源為新型經營主體繳納的租金，將農民的土地收益與新型經營主體的收益直接相關，而合作社負責監督租金收繳和分紅發放，也進一步強化了村民與村集體之間的利益關聯。從表面上來看，這種利益關聯是經濟性的，但其內在蘊含了豐富社會性價值和政治性價值。社會性價值是指村莊內部的公共交往被全新的土地利益分配秩序重塑，土地合作經營與產業發展成為村莊社會的公共話題，村民之間的歷史積怨得到了解決。政治性價值是指村集體的治理能力在實踐過程中得到了強化，村集體既獲得了治理所需要的經濟資源，又獲得了村莊社會的信任與權威性資源。

綜上所述，“三權分置”通過集體利益關聯的再造，即土地利益與具體地塊的分離、集體性規則的生成和各主體間利益關聯的再造，完成了土地利益分配秩序的重構。在土地市場價值激活的基礎上，通過再造集體利益關聯滿足了農民差異化的利益訴求，村莊的公共性規則得以形成，村莊政治被激活。

五、結論

集體土地所有制是具有中國特色的土地制度，其變革與發展并非簡單的產權制度設計問題，而是關系到鄉村振興戰略和農業農村現代化的重大實踐問題。農地制度的設計不能僅僅關注土地的經濟性，更要關注到土地的政治性。

我國集體土地所有制度的制度設計為集體的政治整合提供了制度空間，但這一制度空間并非直接導向土地政治性的激活和集體的政治整合，因而統一的制度設置帶來了區域間的差異化實踐。其中，以集體為核心的集體土地制度實踐才是關鍵。在很長一段時間內，以家庭聯產承包責任制為核心的兩權分離的土地制度設計和以“統分結合、雙層經營”為基本的治理框架，強調集體統籌和農戶分散經營的雙重作用，有效提升了農業生產的積極性和效率。但是在城鎮化和市場化、土地二輪承包、稅費改革等諸多因素的影響下，集體事實上早已從集體土地所有權中退出，農民集體僅作為形式和話語意義上的集體，集體喪失了調控土地秩序和動員個體農民的能力，土地的政治性功能受限，農業生產的現代化遭遇瓶頸，鄉村治理也面臨危機?；诖耍瑖姨岢觥叭龣喾种谩备母镆赃m應鄉村社會變遷與農業發展需求。

“三權分置”改革作為我國農地制度的重要改革，關系到我國農業農村的現代化轉型路徑選擇及效果，因而對其發展方向的選擇必須慎之又慎。S村的經驗表明，當前的農村土地制度實踐的核心在于恢復集體的統籌功能，這種統籌功能表現在土地市場秩序和土地利益分配秩序兩個方面。在集體構造的土地市場秩序和土地利益分配秩序下，農戶的承包權益與特定的地塊脫鉤，既實現了土地經營權的整合，又保護了農戶的承包權。土地合作經營以入股的方式將農戶的承包經營權轉化為收益分配權，實現了承包經營權的成員權屬性和生產要素屬性的分離，土地承包權和土地經營權既可以分離又可以相互轉換。具體而言，在完成土地入股之后，土地承包權具有成員權屬性，經由土地經營收益的分配得到體現，土地經營權具有生產要素屬性，由土地合作社進行統籌，農戶可以選擇自主耕種土地保持土地承包經營權的完整性，又可以通過出讓土地經營權從集體處獲得流轉收益。在這一過程中，不僅土地秩序得到了理順，村莊的社會秩序和治理秩序也得到重塑。

我國的集體土地制度既解決了私有產權帶來的失地農民問題，又為鄉村治理的穩定提供了制度基礎，具有獨特的實踐意義和價值。然而，在制度變遷過程中，集體的功能被逐漸虛置，從而帶來了土地流轉與鄉村治理的亂象。當前的“三權分置”改革主張通過土地產權秩序的調整適應農村發展的需求，但其中充斥著對于農民個體權利的強調，不僅無法解決農村土地秩序失序的核心問題，甚至可能將問題擴大化。產權視角下的土地制度設計強調農民的權利主體身份，其造成的直接結果是集體從土地制度實踐中退出，村莊圍繞土地產生的政治為農民個體之間的利益斗爭與博弈，無法激活村莊的公共性，更無法形成公共規則，土地秩序被個體間差異化的利益訴求所干擾，村莊治理也陷入混亂。反之，如果強調集體統籌的重要性，集體能夠通過對土地秩序的調控，在保障農民集體權益的基礎上實現土地價值，村莊政治被激活。因此，當前中國土地制度的發展方向在于恢復土地的政治性，在集體土地制度的基礎上發揮集體的統籌功能?；诖?，“三權分置”改革就能夠實現承包權和經營權的平衡，并在保障農民基本權益的同時推進農業農村現代化。

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[責任編輯：李利林]