我國流域治理統籌協調機制之確立與發展

摘要：流域是兼具自然屬性與社會屬性的復合概念，與之相對的治理機制，也需根植于流域的這一復合屬性，力求在生態保護與經濟發展之間實現利益協調。統籌協調機制正是立足于這一需求應運而生，并逐步完成了政治政策法律化的流變，成為我國流域治理機制的新選擇。從功能主義視角看，在整個流域治理過程中，統籌協調機制是一種治理現實需求，發揮著統籌、協調以及系統內的監督檢查作用。面對現有法律制度協調性不足、治理機制難以滿足執法需求和司法協同性的欠缺等困境，應以流域治理法治化為目標，通過建構以統籌協調機制為基礎的法律硬約束機制，加強統籌協調機制運行過程中的執法協同性，提升統籌協調機制運行中的司法聯動性，以促進流域治理統籌協調機制的法治化發展。

關鍵詞：流域治理；統籌協調；整體性；法治化

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）11-0036-09

一、引言

習近平總書記強調，“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性?！保?）在法治目標的引領下，中國的流域治理從觀念出發逐步探索，目前在思想乃至制度規范層面，已從行政區域的團塊化治理大體走向了統籌協調的整體治理的轉型之路。從國家統籌協調的措施看，目前主要涉及立法保障、省際協商、跨域執法、司法協同、生態環境監管等方面；但在實踐中，流域治理統籌協調機制仍在破與立的矛盾之中，舊有格局尚未打破，新格局尚未確立，如此現狀對流域的生態保護和綠色發展并無益處。（2）《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）與《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）的制定與施行，標志著我國流域專門治理進入有法可依的新階段，兩部流域專門立法中對“統籌協調機制”的強調，體現了流域治理過程中適用統籌協調機制的重要性和必要性。本文擬從長江流域、黃河流域現有法律文本與制度實踐入手，探討共通的流域治理統籌協調機制，并結合我國各流域治理過程中普遍存在的共性問題與流域生態保護的特殊需求，以統籌協調機制為核心，以流域的整體性、系統性為出發點，分析流域統籌協調機制的法治困境，并提出針對性的對策建議。

二、我國流域治理統籌協調機制之確立

統籌協調作為政策術語出現后，對我國的法律產生了重要影響。在規范層面，統籌協調一詞頻繁出現，其內涵逐步確定化；在實踐層面，統籌協調機制與“政黨—國家—社會”的理論緊密相關。進入流域治理領域，統籌協調機制發揮著統籌、協調、監督檢查的功用，成為根植于流域這種“自然—經濟—社會”多元復合生態系統的治理新選擇。

（一）統籌協調的法律內涵

改革開放以來，統籌協調以政策術語的形式廣泛存在于我國的政策文件當中。各學科在探討國家政策與法律之間的辯證關系時，其雖分別持有不同的觀點，但總的來說，還是認可二者間聯系緊密且趨向融合之關系。（3）因此，隨著統籌協調一詞與黨或政府的非規范性法律文件中出現次數增多，其中所蘊含的系統性、全局性觀念進入立法者的視野，在觀念實體化的基礎上，統籌協調一詞實現了政治政策法律化的流變?，F階段，統籌協調作為我國法律制度中一項與權力有關的具有強制力的行動，由權威主體開展。權威主體即行權主體，所以統籌協調在我國是關于“權力”的概念，在我國現有法律制度下廣泛存在于法律文本、應用于法律實踐當中。

在規范層面，從法律體系來看，統籌協調在立法機關、行政機關、司法機關等發布的規范性文件中被大量運用，通常表現為“統籌協調”“統籌”“協調”“統籌＋協調”，文本表達上的不同并不影響思想的統一以及法律含義上的近似。因此，可用呂忠梅教授的觀點表述統籌協調的規范內涵，即“所謂協調，是指在溝通的基礎上，以新理念為指導，對具體法律原則和制度進行系統性思考，并通過統籌安排的方式將新目標、新理念、新原則貫穿于法律中，從而實現共同目標的達成?！保?）

在實踐層面，統籌協調的主體及其法律含義可歸為兩類，即以國家權力為主體的行政權力和以黨內機構為主體的領導權力。（5）或者說，統籌協調法律含義的一體兩面，恰恰蘊含著馬克思主義“政黨—國家—社會”的理論精髓。在“政黨—國家”關系中，統籌協調表現為作為黨內機構的領導權，這種權力是一種政治領導權，以重大決定和思想領導為核心，具體工作方式表現為由黨代會以及中央全會和中央全面深化改革領導機構作出決策，決策之后的落實，交由全體國家機關和某一特定國家機關。（6）在“國家—社會”關系中，作為國家權力主體的行政權是一種復合型權力，以監督管理、組織協調為核心，具體工作方式表現為通過增強聯通協作、加強監管，整合資源并集中力量，以確保公共事務順利進行。

（二）確立流域治理統籌協調機制之必要性

功能主義作為一種社會學思想，從社會整體存在的必要性出發，分析個體行為和社會制度、社會現象，認為所有社會現象必然是某種對應的功能性的體現。（7）功能主義要求我們考察法律在社會系統及各子系統的聯系中所承擔的責任及實現的功能。從功能主義的視角看，在整個流域治理過程中，統籌協調機制是一種治理現實需求，發揮著統籌、協調以及系統內的監督檢查作用。

第一，統籌作用。治理主體通過系統化、整體性思維對流域空間進行統籌管理，對流域治理事項進行統籌安排，解決流域內部治理不平衡問題，促進流域各生態環境和資源要素、各行政轄區、各主體、各社會領域之間的協調發展、高質量發展。（8）以《黃河保護法》為例，該法第4條明確規定了統籌協調機制的建立主體——國家，即統籌協調機制的主體是國家層面的；明確規定了統籌協調機制審議黃河流域重大政策、重大規劃、重大項目的職責，即其職責范圍限于宏觀層面。其第12條明確規定了統籌協調的作用對象——國務院有關部門和黃河流域省級人民政府。建立主體的國家性、職責范圍的宏觀性、對象的高級別性決定了統籌協調機制發揮頂層設計的引領作用與基于整體的高層次的統籌作用。

第二，協調作用。流域治理過程中，統籌協調機制的協調作用包括縱向協調與橫向協調兩個方面?？v向協調的功用是首要的、第一位的，國家是流域統籌協調機制的建立者，但是在實際操作中需要結合信息不完全等現實情況，在流域分層治理的思路指導下合理地下放流域管理權力。流域的橫向協調作用同樣不容忽視，單向流動性是河流的主要特征，以長江黃河為代表的我國大江大河分為上中下游，河流的單向流動性意味著上中下游之間的地區差異與利益沖突明顯，流域行政區域政府間的博弈不斷，需要統籌協調機制發揮協調作用，形成權力邊界、利益范圍、信息共享的穩定機制，進而助力流域治理協同性的實現，促進生態環境保護與高質量發展。

第三，監督檢查作用。流域統籌協調機制作為一種利益調和方式，目的是實現資源的平等分配與利益的協調。《長江保護法》第4條與《黃河保護法》第4條規定的內容雖然存在細微差異，但都突出了其監督檢查功能。對流域統籌協調機制目的的重視，要求將督促檢查納入流域協調機制的功能范圍，這也是能更全面地了解決策執行情況、更有效地確保決策落實的重要保證。對于流域統籌協調機制內在價值的實現過程，督促檢查功能是其中非常重要的一環。（9）

（三）流域治理統籌協調機制之確立歷程

流域的系統性、整體性、協調性特點使得流域治理的整體性思維成為人們關注的重點。也正因流域是“自然—經濟—社會”這樣一種多元復合生態系統，使得在流域治理過程中對治理手段的系統性與整體性要求較高。在流域治理的立法、執法、司法各階段，妥善處理經濟社會發展、生態環境保護、資源開發利用之間的關系，構建權力機關、執法機關、司法機關、企業、個人參與的良性流域治理機制，對于流域高質量發展而言勢在必行。（10）

在流域治理領域，統籌協調機制是近年來逐步確立的新興概念。2014年，“推動長江經濟帶發展領導小組”依托國家發展和改革委員會設立辦公室，負責對長江經濟帶的發展做好跨地區、跨部門的統籌協調，首次將統籌協調的概念應用于流域治理中。2016年12月1日，“推動長江經濟帶發展領導小組”辦公室會議暨省際協商合作機制第一次會議在北京召開，“渝蜀滇黔”簽署了長江上游地區省際協商合作機制協議，創立了協商合作機制。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，“要在黨中央集中統一領導下，發揮我國社會主義制度集中力量干大事的優越性，牢固樹立‘一盤棋’思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，不能犯急躁病、大干快上，特別是不能搞各種各樣的開發區?！?020年12月26日，我國第一部有跨越性意義的流域專門立法《長江保護法》出臺，該法第3條中規定“長江保護應當堅持統籌協調”，將統籌協調機制提升至國家法律的高度，首次系統構建了流域統籌協調機制的框架。2022年10月，《黃河保護法》出臺，該法第3條將“統籌謀劃、協同推進”確立為流域治理的原則之一；第4條明確了統籌協調機制的確立主體、實施目標、具體事項與內容。

我國流域眾多，不同流域的水文條件、經濟發展水平、政府行政能力存在差異，各個流域的治理過程中的“重大”問題兼具普遍性與特殊性，不同流域間統籌協調機制的內涵以及重點雖然各具特色，但共性問題仍然不容忽視。流域治理能力不斷提升、治理效果不斷優化，都離不開扎根重點問題之下的針對性解決。因此，對流域治理統籌協調機制的研究尤為重要，可以說我國流域統籌協調機制的發展史，也是我國流域治理效能的提升史。

三、我國流域治理統籌協調機制之問題

流域具有復合性、多樣性、整體性的特點。以我國的長江、黃河為例，其流經省份眾多，各區域經濟發展的層級差較大，利益主體呈現多元化、利益格局呈現復雜化的趨勢尤為明顯，統籌協調機制雖為現階段流域治理的可行之策，但其在實際運行的過程中也呈現出眾多困境，在立法、執法、司法三個層面存在著亟待解決的問題。

（一）現有法律制度協調性不足

法律制度是規范某類行為、調整特定社會關系的法律規范構成的有機聯系整體。（11）在流域專門立法出臺前，黃河、長江流域治理的規范體系分為國家層面與地方層面。在國家層面，“水事四法”即《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《防洪法》貫穿流域污染治理、水土保持、水資源的開發利用、防洪防汛等方面。呂忠梅教授指出，“現有法律關注的功能單一，缺乏對流域多元功能的統籌協調。”（12）在地方層面，《河南省黃河防汛條例》《山東省黃河河道管理條例》等地方性法規也從本區域出發，為流域治理提供規范保障，整體呈現法律法規沖突多、銜接少的特點。在《長江保護法》與《黃河保護法》出臺后，具有極強針對性的流域保護法成為流域治理的又一重要依托，形成了國家、地方、流域三個層面交融并進的法治保障。但在實際運行過程中，逐漸涌現的立法問題，也使得流域治理的統籌協調機制受到了來自規范層面的掣肘。

第一，流域內地方立法的不平衡，使得法與法之間未形成規范合力，難以有效發揮統籌協調機制的應有功能?，F有流域價值評價機制略顯片面，該點在黃河流域尤為明顯，流域價值是一個多維概念，包含直接使用價值、間接使用價值、非使用價值等。具體而言，其表現為人類直接獲益的直接使用價值、因流域次級產品服務而受益的間接使用價值，以及流域產品與服務的選擇價值、易被忽略的遺產價值和存在價值等非使用價值。（13）黃河流經省份眾多，《黃河保護法》第2條第2款明確其流經九省。各省各地與黃河保護有關的地方性法規數目參差不齊，由于各個省份間、各市間經濟發展水平不一、法治化水平不同，所以對黃河流域治理的重視程度也存在差距。在治理內容方面，從功能主義視角看，各地制定的地方性法規集中在河道管理、生態修復以及水資源管理等頗具實用性與經濟價值的領域，過分關注直接使用價值，忽視了間接使用價值以及非使用價值；在實體法與程序法的區分方面，這些地方性法規絕大多數著眼于實體法，而涉及程序的部分則缺少相應的規定。省際間、不同治理內容間、實體與程序間的法律規范平衡性不足，對統籌協調機制整體法律體系的構建和統籌協調機制的實際運行造成了障礙。

第二，現行法律內部缺乏協調性。首先，在自然地理上流域并非隔斷式而是聯通式，也就是說單純從流域治理自身來看，治理需求是全面性、綜合性的。這也是統籌協調機制在流域治理領域存在以及運用的動因。但行政區劃分割將流域截段而進行分區域管理，在“行政區行政”的治理模式下，地方政府以省域、市域為界限，極易導致各自為政、忽視公共性等問題。其次，不同領域“割裂式”的管理也成為當下流域統籌協調機制立法方面的一大挑戰。水資源利用與污染防治密不可分，污染防治、水資源利用、水生態保護是統一的關系。但我國的《水法》與《水污染防治法》并未做到有效銜接，如《水污染防治法》第20條規定的重點水污染物排放總量控制制度與《水法》第32條規定的水域排污總量控制制度便缺乏必要的銜接和配合。（14）最后，《長江保護法》《黃河保護法》出臺后，對整個法律體系提出了挑戰?！堕L江保護法》第3、4、9、13、26、55條和《黃河保護法》第4、5、12、14、15、25、91條均對統籌協調機制作了系統規定，但目前“水事四法”中僅有《水土保持法》第10條規定了水土保持規劃編制應堅持統籌協調的原則，兩部流域專門立法與“水事四法”僅就統籌協調機制作了原則性、概括性規定，至于兩部流域專門立法與“水事四法”究竟如何適用，具體實施過程中何以“統籌”“協同”均未知。

第三，現行法律內部缺乏有效的利益協調機制。長江、黃河分為上中下游，長江上中游以宜昌為界，中下游以湖口為界，長江上游地勢落差大、水能資源豐富；中游地區河道蜿蜒狹長，支流湖泊眾多，但相較其他地區而言不穩定、易泛濫；下游處于入海口，江闊水深島嶼多，水流平緩。黃河上中游以河口為界限，中下游以桃花峪為界。流域上中下游水文特征明顯不同，經濟發展程度差異顯著，三個河段存在著事實上的利益矛盾。這一特點以黃河尤甚，黃河上游的青海省作為黃河的發源地，承擔著更重的環境保護與生態治理責任，但該區域內省份經濟發展水平相對較低，經濟增長是其發展的主要目標，因此其立法主要集中在水資源開發。黃河中游水土流失嚴重，河流含沙量大，該區域內有關河道采砂的規范較多，治理任務艱巨。黃河下游流經大量平原，該河段省份經濟發展水平相對較高，但隨之而來的就是發展經濟帶來的水污染與引流灌溉造成的水資源枯竭問題，同時下游河段地上河也給人民的生命及財產安全帶來威脅。黃河上中下游之間的利益沖突給治理的整體性與協調性帶來挑戰，解決沖突也不能依靠地方性立法來完成，目前《黃河保護法》雖規定了統籌協調機制，但并未對統籌協調機制應有的利益調和作用作出規定，也未對此類利益沖突問題提出解決之策。

（二）現有治理機制難以滿足執法需求

目前流域執法具有碎片化、團塊化等特征，制約了流域生態行政執法的整體性和協同性。（15）流域治理過程中，河長制對行政權威的高度依賴、執法的碎片化問題突出以及有效監督機制的欠缺等問題成為流域治理過程中行政管理方面的阻礙，直接影響著統籌協調機制的運行效果。

第一，河長制對行政權威的高度依賴。自2016年開始，國家對流域治理推行河長制，即河長由行政區域內黨政領導人擔任，負責組織領導流域的治理保護工作。河長行使的也并非明確的環境行政執法權，而是起領導與協調的作用。各河長能夠對區域內的環境違法問題統籌協調環保、水利、交通等部門，實現聯防聯控，打破了區域間、部門間政策空間與領域分割的藩籬，明晰了政策空間的模糊地帶和“無人地帶”管轄權，破解了省域內政府“權威缺漏”和多部門治水難題。（16）河長制是一種自上而下、上下聯動的領導體制，能夠實現省內跨域治理一體化。河長制的推行，大大提高了流域內生態環境的治理效能，但其中涌現出的執法過度依賴權威問題不容小覷。首先，這種科層制的弊病在于，四級甚至五級的領導體制導致信息的上傳下達受限、信息容易失真、行政效率難以保障。而黃河流域地質水文特殊，常有突發事件發生，突發事件的突發性、緊急性與河長制的低效性競相矛盾。其次，雖然《水污染防治法》明確規定了河長制，使得該制度在我國有了法律基礎，但截至目前也僅有這一國家層面的法律提到河長制且具體運行更多地依賴地方行政命令加以保障，法治保障的不足易引發行政不作為或公權濫用。

第二，執法碎片化問題突出。流域生態保護的治理主要是以屬地為主的分散性治理、碎片化治理。（17）面對流域治理問題，強調分工實屬必然，精細分工能夠提高治理質量，發揮優勢專長進行“?？浦委煛薄５蝗莺鲆暤膯栴}是，分工下的合作同樣不可或缺。行政職能在被賦予的過程中，不可避免地出現交叉與縫隙。在流域這一復雜系統中，更需要多部門聯合治理，但職權的分割事實上削弱了治理的聯動性與協調性。目前流域執法的碎片化廣泛存在于政府與部門間以及部門與部門間。在政府與部門之間表現為部門授權不足，無形之中降低了行政效率；部門與部門之間的執法碎片化更為明顯，在黃河流域治理過程中出現了管水利的只管水利、管污染的只管污染的情況。“各家自掃門前雪”現象的出現忽視了部門間的聯合溝通，實踐中處理污染問題時，常常需要環保、住建、衛生等部門共同發力。執法的碎片化在實質上制約著流域統籌協調機制功用的發揮。

第三，缺乏有效的監督機制。這里所言的監督既包括對行政主體的監督，也包括對行政相對人的監督。首先，權力的運行需要有邊界，規范的監督機制為權力的良好運行保駕護航。流域治理是一項長期工程，短期內污染易隱藏，治理效果并不明顯。流域治理的專業性較強，定責難、追責難、監督落實難，使得流域治理領域亂作為現象較為頻發。其次，由于前文所言的行政執法碎片化問題突出，不同部門之間履職時存在交叉或漏洞，使得有些問題多部門管，有些問題沒部門管，而行政相對人所實施的行政行為又相對復雜，經常涉及多部門，這就導致出現了監督亂象。最后，黃河、長江流域面積廣闊，一些偏遠地區本身就存在監管難度大的問題，而近年來編制管理制度革新導致一些地區執法人員不足，監管人員的有限性與監管流域的廣泛性存在著現實矛盾。

（三）現有治理機制欠缺司法協同性

黃河、長江等流域流經省份眾多，相關違法案件人數多、數量大，利益關系錯綜復雜。作為維護社會公正、化解環境侵權糾紛、協調利益關系之手段的最后一道防線，司法本應在促進流域生態保護和高質量發展中發揮重要的服務保障與制裁監督功效，但其存在流域司法專門化程度不高、信息共享機制不完善、糾紛解決路徑單一等問題。

第一，流域司法專門化程度不高?！吨袊h境司法發展報告（2023年）》顯示，“環境司法組織機構注重系統性建設。2023年，全國環境資源專門審判機構數量同比增長15.95%，數量呈現穩中有升、持續健康發展的態勢。陜西省新建環境資源保護法庭90個，江西省構建地域管轄與流域（區域）集中管轄并行的環境資源審判機構體系，北京市建成‘高院1+中院1+基層法院7’的立體化環境資源審判機構體系。黑龍江、湖南、湖北等省在重點生態功能區設立環境資源巡回審判點，強化司法保護力度”。（18）環境司法專門化程度有所提高，但著眼于全域，部分地區流域司法專門化問題依舊突出。（19）首先，諸如寧夏回族自治區高級人民法院，其設立環境資源審判庭的時間相比其他省份而言較晚，流域內各省市司法專門化程度不一，發展不均衡。其次，由于編制管理制度以及法院案多人少的難題，有些人民法院采用“一撥人馬、兩套牌子”的設立方式，即其他法庭掛上環境資源審判庭的牌子，更有甚者敷衍了事，整個環境資源庭僅設一名法官辦案。最后，由于起步時間晚，多數法官是從民庭、刑庭抽調而來，環境資源庭缺乏相應的人才，審判人員的專業化程度不高，審判團隊專業化目標的實現任重道遠。

第二，信息共享機制不完善。受制于電子政務的發展水平，流域統籌協調過程中司法信息共享機制的不完善成為了影響發展的又一阻礙。首先，流域內的環境資源類案件呈現要素多、難度大、案件復雜的特點，這給同類案件檢索平臺的設計增加了難度。生態環境信息化程度不高，其與流域內各級法院業務的融合深度不夠，不僅讓法院與社會單位間的信息共享難以實現，還導致司法信息資源協作管理難以維系。其次，以往流域治理主要集中在環境治理、水污染防治等問題上且主要為行政問題，信息共享機制也主要集中在這些領域。而針對司法類的信息公開機制并未確立，關于環境犯罪、公益訴訟等內容的協同信息共享制度更是少之又少，僅有的規定也大多是原則性的內容而缺乏可操作性。最后，司法與行政系統之間缺乏必要的信息交流，兩系統間存在信息壁壘。環境資源類案件更多地集中在行政、民事領域。在行政類案件中，由于行政機關自身的管理特性，使其更多地接觸第一手的資料與證據，而司法機關在處理該類案件時取證困難，行政機關與司法機關之間信息共享機制的不完善使得司法機關難以辦理相關案件，無法對有關行政機關實施行之有效的監督。

第三，糾紛解決路徑單一。首先，在流域內，其他社會矛盾糾紛解決機制的失能使得大量案件堆積到法院，只能依靠訴訟手段解決。眾所周知，流域治理是一個復雜的系統性工程，流域內的糾紛與矛盾頻發且一些案件并不適合通過訴訟方式解決，如何充分發揮其他糾紛解決機制的應有效用成為了難題。其次，隨著環保觀念的普及以及對環境保護的重視，環境公益訴訟日漸增多，為避免不必要的管轄爭議，此類案件大多采用集中管轄的形式進行。現階段僅有《行政訴訟法》對集中管轄問題作出了規定，民事訴訟法和行政訴訟法尚未對跨區的集中管轄作出明確規定，這就導致在實踐運行中此類案件解決路徑單一。最后，由于社會經濟狀況不同，不同地區的環境保護標準也會有所差異，這種差異化的標準會對執法和司法領域產生影響，從而給環境司法協同帶來障礙。

四、我國流域治理統籌協調機制之發展

流域治理，重在統籌協調。流域是一個兼具自然性與社會性雙重屬性的有機統一體，需要以流域生態保護和高質量發展為目標，面對流域立法、執法以及司法領域內涌現的難題，從規范層面與實踐層面完善流域統籌協調機制，建構以統籌協調機制為基礎的法律硬約束機制，加強統籌協調機制運行過程中的執法協同性，提升統籌協調機制運行過程中的司法聯動性，進而推動流域治理統籌協調機制的法治化發展。

（一）建構以統籌協調機制為基礎的法律硬約束機制

規則創制是生態協同的前提，應搭建以流域專門法為核心、以流域為規制對象、以統籌協調為內容的法律體系，增強法律的融貫性?！堕L江保護法》《黃河保護法》的法律條文中“統籌協調”一詞多次出現，這表明我國流域統籌協調機制邁上了新臺階。以《黃河保護法》為例，該法以流域生態保護與環境高質量發展為目標，但目前流域內環境治理、保護、修復任務還十分艱巨。應當建構以統籌協調機制為基礎的法律硬約束機制，以立法明確職權配置，優化利益協調機制。

第一，以立法明確職權配置。統籌協調機制的運行，需要政府間、部門間的密切協調，只有以立法明確職權配置才能在權責間構建良好的行權依據，為流域治理統籌協調機制的運行保駕護航。要通過立法明確重大事項決定權、重大事務協調權、流域性事務監督權以為統籌規劃做好頂層設計；通過立法授予地方事權，做好政策的銜接與執行，優化省市縣鄉職權配置；通過立法明確流域與行政區劃的交匯管轄問題，處理好流域與區域的協同管理。要協同立法，協同立法是指在一定地域內相互之間并不存在管理隸屬關系的地方人大或政府，明確共同的立法目的，平等交流、自愿協商，共同制定地方性法規或地方性規章的行為。協同立法對流域內職權配置的優化同樣大有助益?！读⒎ǚā穼h境立法權配置到地方也給地方的協同立法提供了便利。地方人大應結合自身實際，在流域治理的重點問題、難點問題上聯合攻關，以期實現資源的最大化利用、環境的可持續發展。2022年修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在第十條、第四十九條作出了省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要可以開展協同立法的規定，使協同立法有了明確的法律依據。

第二，優化利益協調機制。流域兼具自然屬性與社會屬性，是以水為紐帶的自然單元，也是人類生產生活的社會單元，是自然、經濟、管理、文化、法律等多個系統共同組成的復合體（20），優良的環境是各個子系統與整個總系統良性運行與健康發展的保障。首先，可在立法層面推行流域生態保護補償制度，這一制度被視為協調流域內上游、中游、下游利益沖突的可行之策。以黃河流域為例，面對黃河上中下游天然的利益沖突，上游地區經濟發展落后，水資源利用方式單一，但作為水源地又承擔較重的水源保護任務；下游地處平原，引水灌溉等項目充分利用著現有的黃河水資源，且該地區經濟發展水平較高，本著公平的理念，上下游之間可考慮進行利益協調，即應由獲益較多、經濟發展水平較高的下游地區對上游地區進行經濟等方面的補償；黃河中游地區水土流失問題嚴重，中游的水土流失也在客觀上影響下游的水資源利用，為此應當建立補償機制，下游中游共同承擔水土保持的責任。其次，針對同一行政區域內的不同地區，也應建立生態補償機制。（21）可通過以解決省（區）間補償意愿與受償意愿的缺口為目的，構建縱向與橫向有機結合的流域生態補償整體框架，解決區域間的矛盾沖突。通過縱向協調緩解流域上下游、左右岸水質標準不合理、不統一的問題，讓地方政府以環境質量效益為導向，以激勵性和增益性為思路，積極將橫向生態補償制度化，從而構建縱向與橫向有機結合的流域生態補償整體框架，助力流域統籌協調機制的完善，促進流域的協同發展。（22）最后，目前各大流域已經建立了相對完善的水資源利用制度，但隨著經濟的快速發展，用水需求不斷增大，為此可建立水權交易制度，即將水資源向效率高者轉移，降低水資源的浪費，優化配置，最終實現水資源的高效利用。

（二）加強統籌協調機制運行過程中的執法協同性

法律的生命在于實施。執法觀念的轉變、執法方式的升級、執法權的配置優化以及執法效率的提升都是為流域生態治理保駕護航。整體主義環境倫理觀認為，流域是一個不可分割的整體，流域內整個生態系統不會因行政管轄權、部門劃分這種人為方式而分裂，需要在政治邊界之外構建適合流域特點的整體治理思路。（23）為此，應完善流域跨部門聯合執法機制，克服“割據式”的執法難題；促進河長制的轉型升級，使其發揮出制度設計的原本價值；健全監督機制，促進人民參與監督，增加行權的規范性，讓執法權更加規范運行。

第一，完善流域跨部門聯合執法機制。目前的政策框架中，有關生態環境的執法權相較其他種類的執法權而言較為獨立?？茖又浦逻@種以橫向“主責——分管”為特點的組織體系，為了提升行政效率而進行的精細化分工，理所當然地形成了權力邊界，也不可避免地產生了忽略生態系統的整體性和具體事務的復雜性的問題（24），造成了生態環境執法權與其他權力銜接的困境，唯有在行政執法領域推行協同治理才能解決該類困境。首先，在流域治理過程中，應當將河長制視為協同治理的平臺，同時完善各級檢察院、法院的司法協作監督機制、線索反饋移送機制。其次，執法信息互聯共享能夠有效應對流域內的各類復雜問題，應建立規范化的、權責明確的聯合執法機制，加強部門間的聯動，做到問題治理全面化、長效化，打破區域壁壘，實現全域協同。最后，為提高流域執法法治化進程，行政訴訟、公益訴訟應共同發力，引入“河長+檢察長”監督問責機制。由此，實現地方政府、檢察機關和河長制的有機融合，走出治河管河法治化新道路，實現流域生態和經濟的雙贏發展。

第二，促進河長制的轉型升級。首先，只有明確河長制的設置目的與職能權限才能對該制度作出針對性調整。目前河長制的創設目的突出“協調”，即協調不同政府不同部門，以期緩解流域管理協同性不足的難題，而并非代替行政管理機關的行政管理職能。針對河長制規范基礎缺失的問題，應在立法層面陸續規定并完善河長制的相關內容，對原則性的規定作出具體安排。其次，明確河長制的考核機制與“法治屬性”。在河長制之下，完善各個職能部門的議會制度，重大問題集體討論，并將這種議會制度“常設化”，通過這種議會制度使得各部門緊密聯絡，讓河長制與議會制度共同發揮作用，形成協同治理整體。最后，增加公民參與河長制的方式。通過運用法律規定之外的多種公眾參與方式，可以達成本指令目標。引入公民參與，能夠增加協同合力。事前參與能夠建立有效的公眾反饋機制，及時發現問題以便回應社會關切。事中參與能夠強化監督、規范權力運行。目前的考核機制欠缺民眾參與，事后參與即將公眾評價納入對河長制的考核當中，有利于河長制有效發揮作用。

第三，健全監督機制。行政權存在的必要性不言而喻，但行政權力本身具有腐蝕性、侵略性和擴張性，有廣闊的自由裁量權。（25）因此，如果想要實現法治，就必須控制行政權。世界各國主要采用一種分散的控權模式，即通過司法控制模式、立法控制模式、行政（自我）控制模式及其疊加混合形式的模式來實現。司法控制模式被認為是在法律上有效地控制行政權力的制度。（26）面對流域統籌協調機制運行過程中涌現的監管難題，應加強對黨政干部職務犯罪刑事責任的追究，避免常規行政問責的威懾不足而導致不良后果。同時，應完善對監察委與法院、檢察院之間的雙向聯動追責機制，實現互動通報和證據共享，發揮國家監察權和司法監督的獨特優勢，以提高對違法行為的打擊力度，確保生態環境保護責任的履行。一定程度的公眾參與是監督執法所必需，公眾參與不僅是對流域治理方式的重要補充，更是實現環境公平訴求的有效途徑。公眾參與監督能夠有利于在信息不對稱和監管失靈背景下打破地方政府與流域沿岸污染企業之間的環境負外部均衡，調動多種力量來協調不同利益主體之間的矛盾沖突，監督環境行為，并克服政府單邊決策的弊端（27），通過建立并運行一個公正、透明和高效的生態環境統籌協調機制，以實現高質量發展的目標。

（三）提升統籌協調機制運行過程中的司法聯動性

第一，流域環境司法的專門化是流域環境司法的必然發展方向之一。（28）首先，由于流域自身的整體性與相關性特點，即使在環境司法專門化的背景下也容易出現管轄權爭議、地方保護主義盛行等問題。設立流域生態環境專門法院，在遵循流域自然特性的基礎上，可實現民商事、行政、刑事案件的集中統一管轄審理，從而實現對流域內司法案件的全覆蓋。其次，由于流域內環境相關案件的復雜性與專門性特點，司法專門人才的培養對提升司法專門化的水平同樣重要。一方面，要創新人才引入機制，創建穩定高素質的專家輔助隊伍；另一方面，要加強與專業院校的合作，為環境司法隊伍的后續發展奠定基礎。

第二，構建司法協同性信息共享機制?；诹饔蛑卫肀旧碚w性的特點，提高司法效率就必須實現信息共享。首先，在各級法院內部建立流域治理案件的信息共享平臺，打破不同行政區域之間，民事、刑事、行政等不同領域案件之間，以及不同級別法院之間的共享障礙，實現信息的充分共享，使案件的處理結果公正合理，更加符合流域協同治理的需求。其次，由于行政機關自身的職能特點，使其能夠相對直接接觸到第一手的資料；而法院、檢察院作為司法機關，行使司法職權具有被動性的特點，證據收集難度大，行政機關與司法之間的信息割據使得這一問題一直不能得到解決。建立行政機關與司法機關的信息共享機制，能夠在法定權限范圍內提升司法效率。針對流域司法協同過程中法院、檢察院和公安機關之間信息溝通不暢的問題，可以通過檢察機關和公安機關建立互通、互相監督的溝通銜接聯動機制，同時要保持各機關職權的邊界。這一機制應貫穿整個司法流程，即從偵查到起訴到審判，從證據的收集與確認到審查與督導到監督與執行，都需要打通。（29）

第三，構建流域內多元糾紛解決機制。司法系統和多元化糾紛解決體系共同發展，是社會和諧發展的兩條腿，司法系統公正高效權威，多元化糾紛解決體系公民自治、社會共治、多方參與、司法保障，二者相輔相成，缺一不可。（30）在流域統籌協調機制發展的過程中，建立多元糾紛解決機制，發揮多元主體的共同作為尤為必要。要逐步完善其他調控手段與司法手段之間的區分和銜接問題。對于流域內一些輕微民事案件，應發揮好基層組織的協調作用，將矛盾止于訴訟前；對于流域內的一些行政機關，要完善監督機制，加大普法宣傳，增加行政執法的嚴謹性與居民可接受性，盡量避免將行政案件上升至司法領域；對于流域內有關環境保護的刑事案件，司法機關在以事實為依據、以法律為準繩的基礎上也要考慮裁判結果的可接受性。要在權責一致的基礎上做到各種調控手段橫向并行與縱向銜接，充分發揮多元糾紛解決機制的制度優勢，為流域的協同治理提供制度支持。

五、結語

流域是兼具自然屬性與社會屬性的有機體。流域在治理過程中的關鍵問題是“協同性”欠缺，因而流域的治理離不開統籌協調機制的賦能。流域治理統籌協調機制基于其權力分配與運行特點在一定程度上能夠發揮其統籌、協調、監督檢查作用，彌補傳統治理手段“條塊分割”的不足，滿足流域整體治理的要求?！堕L江保護法》《黃河保護法》兩部流域專門立法出臺后，流域治理統籌協調機制邁上了新臺階。但流域利益主體呈現多元化與利益格局呈現復雜化的趨勢并未改變，促進流域內社會各要素之間的良性互動，在流域復雜的系統中實現子系統間的協調配合、有序發展仍是一個長期的、系統的工程。目前流域治理統籌協調機制在實際運行過程中也呈現出諸多困境，法律制度協調性不足、治理機制難以滿足執法需求、治理機制司法協同性欠缺等問題廣泛存在。面對立法、執法、司法三方面的問題，流域治理統籌協調機制需要從規范層面與實踐層面加以完善。一是建構以統籌協調機制為基礎的法律硬約束機制，以立法明確職權配置、優化利益協調機制；二是加強執法協同性，完善跨部門聯合執法機制，促進河長制的轉型升級，健全監督機制；三是提升司法聯動性，加強流域環境司法的專門化建設，構建司法協同性信息共享機制，構建流域內多元糾紛解決機制。從立法、執法、司法三個層面增強法律規范的融貫性與法律實施的有效性，推動流域治理統籌協調機制的法治化發展。需要說明的是，統籌協調機制在流域治理領域發展時間并不長，其在實然層面能否完全克服傳統治理體制的弊端，以及矯正機制自身及運行過程中出現的各類問題，從而實現生態保護和高質量發展的目標，助力環境治理法治化，還需要結合實踐發展再作進一步考察。

注釋：

（1） 習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第4頁。

（2） 朱艷麗：《長江流域協調機制創新性落實的法律路徑研究》，《中國軟科學》2021年第6期。

（3） 魯鵬宇：《法政策學初探——以行政法為參照系》，《法商研究》2012年第4期。

（4） 呂忠梅：《論環境法的溝通與協調機制——以現代環境治理體系為視角》，《法學論壇》2020年第1期。

（5） 賀彤：《“統籌協調”的法律解釋》，《西部法學評論》2022年第6期。

（6） 陳海嵩：《中國環境法治中的政黨、國家與社會》，《法學研究》2018年第3期。

（7） 賈春增：《外國社會學史》，中國人民大學出版社2000年版，第213頁。

（8） 吳賢靜、吳曉薇：《中國流域立法的價值表達與規范構造》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2023年第8期。

（9） 秦天寶、王艷分：《論流域協調機制——以〈黃河保護法〉（草案）第四條為考察對象》，《貴州民族研究》2022年第5期。

（10） 周珂、蔣昊君：《整體性視閾下黃河流域生態保護體制機制創新的法治保障》，《法學論壇》2023年第3期。

（11） 廖建凱、杜群：《黃河流域協同治理：現實要求、實現路徑與立法保障》，《中國人口·資源與環境》2021年第10期。

（12） 呂忠梅：《尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角》，《政法論叢》2018年第6期。

（13） 邵莉莉：《跨界流域生態系統利益補償法律機制的構建——以區域協同治理為視角》，《政治與法律》2020年第11期。

（14） 何艷梅：《黃河法中生態保護制度的構建》，《中國環境管理》2021年第2期。

（15） 張如冰、羅睿：《黃河流域生態環境行政執法優化研究》，《人民黃河》2022年第S2期。

（16） 賈先文：《我國流域生態環境治理制度探索與機制改良——以河長制為例》，《江淮論壇》2021年第1期。

（17） 侯學勇：《融貫論視角下的黃河流域生態保護機制審視——以〈黃河保護法〉相關規定為分析對象》，《法學論壇》2023年第3期。

（18） 呂忠梅等：《中國環境司法發展報告（2023年）》，法律出版社2024年版，第1—3頁。

（19） 韓康寧：《從“協作”到“協同”：黃河流域環境司法治理的進路》，《河北環境工程學院學報》2022年第1期。

（20） 劉子睿：《黃河立法中的利益沖突及其對策》，《中國政法大學學報》2021年第3期。

（21） 郜國明、田世民、曹永濤、王司陽：《黃河流域生態保護問題與對策探討》，《人民黃河》2020年第9期。

（22） 張倩：《黃河流域橫向生態補償的協同治理困境與實踐路徑》，《人民黃河》2023年第8期。

（23） 楊繼文：《中國環境治理的兩種模式： 政策協調與制度優化》，《 重慶大學學報》（ 社會科學版） 2018年第5期。

（24） 張敏純：《黨政協同視閾下的河長制體系定位與制度優化》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2022年第9期。

（25） 苗連營：《論對行政權的法律控制》，《法學家》1999年第5期。

（26） 門中敬：《控制行政權的范式轉換：從分散控制到相對抑制》，《政治與法律》2021年第8期。

（27） 涂正革、鄧輝、甘天琦：《公眾參與中國環境治理的邏輯：理論、實踐和模式》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2018年第3期。

（28） 李景豹：《論黃河流域生態環境的司法協同治理》，《青海社會科學》2020年第6期。

（29） 王余生、陳越：《碎片化與整體性：綜合行政執法改革路徑創新研究》，《天津行政學院學報》2016年第6期。

（30） 龍飛：《多元化糾紛解決機制立法的定位與路徑思考——以四個地方條例的比較為視角》，《華東政法大學學報》2018年第3期。

作者簡介：肖磊，溫州大學法學院教授，浙江溫州，325035；馮倩，溫州大學法學院，浙江溫州，325035。

（責任編輯 程 騁）