完善碳定價機制 助力“雙碳”目標實現

當前，積極應對氣候變化已經成為全球治理的重要議題，越來越多的國家開始積極參與到降碳減排行動中。《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》對深化生態文明體制改革作出全面部署，提出關于健全綠色低碳發展機制的一系列重要舉措。碳定價作為推動綠色低碳轉型的重要政策手段，可以通過為溫室氣體排放賦予明確的價格，達到激勵企業主動降低排放、采用清潔技術，同時引導消費者轉向低碳生活方式的積極效果。

根據《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的定義，碳稅和碳排放權交易（以下簡稱碳交易）是顯性碳價最重要的兩種定價手段，代表了通過經濟學理論消解負外部性的兩種思路。從作用機理看，碳稅屬于價格調控手段，為碳排放規定了固定價格，當單位碳稅等于邊際社會成本時，稅率最優；碳交易以配額價格（碳價）為信號，鼓勵減排成本低于碳價的控排企業更多地減排，并將富余的配額在碳交易市場出售以獲得經濟激勵，從而有效降低所有控排企業的履約成本。

2024年5月，世界銀行發布《2024年碳定價發展現狀與未來趨勢》年度報告（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，碳定價在實現《巴黎協定》目標中扮演著至關重要的角色，自2005年以來，每年生效的碳稅和碳交易項目數量持續增加，截至2024年4月，全球已有75項碳稅和碳交易工具正在運行（其中碳稅39項、碳交易36項），覆蓋了約24%的全球溫室氣體排放，全球碳定價收入在2023年首次突破1000億美元大關，其中碳交易收入占據主導地位。大多數國家將碳定價收入用于資助氣候與自然相關的項目。

從具體實踐看，目前大部分國家和地區采取的是單一政策，即結合自身情況在碳稅和碳交易中擇一實施，少數國家如英國、法國、德國、丹麥、加拿大等則同時運用碳稅和碳交易兩種政策工具進行調節。在我國，全國碳排放權交易市場在碳定價機制中處于主體地位，據生態環境部2024年7月發布的《全國碳市場發展報告（2024）》顯示，全國碳排放權交易市場從發電行業入手，于2021年7月啟動上線交易以來，現納入重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國二氧化碳排放的40%以上，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的市場。與此同時，我國碳市場建設還處于起步階段，在覆蓋行業、交易方式主體和品種、市場活躍度、市場功能發揮等許多方面仍需發展和完善。

筆者認為，在實施效率和覆蓋面上，碳稅和碳交易具有較強的互補性：碳交易適用于集中性排放源，主要由大中型企業參與交易，實施市場化定價，相對靈活。而碳稅適用范圍更廣，適用于分散性排放源，由政府確定稅率，保障了碳定價的下限。目前，許多國家和地區正在規劃引入新的碳定價機制，努力提高碳定價政策覆蓋面和針對性。我國也應該不斷完善碳定價機制，在進一步完善碳交易市場、更好地發揮顯性碳價引導功能基礎上，加強對碳稅的政策準備，逐步構建“碳稅+碳交易市場”的復合型碳定價機制。

第一，進一步完善綠色稅制體系。黨的二十屆三中全會提出“實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”。目前以環境保護稅、資源稅為主體的綠色稅制體系，雖然分別從限制污染物排放、促進資源集約利用層面促進生態優化，但缺失了對碳排放這一重要環境影響因素的規制，而適時開征碳稅正好填補了這一空缺，讓綠色稅制體系更為完整，也是落實黨的二十屆三中全會精神的題中之義。當然，必須在充分考慮經濟發展狀況、公眾接受程度、稅收法定要求等因素的前提下，討論開征新稅種這一重要議題。與單獨開征碳稅相比，一種更為穩妥的辦法是將二氧化碳作為廣義上的應稅大氣污染物的一種，進而將碳稅納入環境保護稅之中，實現環境保護稅的擴圍。在實施步驟上，也應當采取漸進式原則，采用較低的基準稅率和分行業的差別稅率，并輔以相應的稅收優惠政策，比如對低于一定排放量的經營主體實施免征，對主動落實減排任務的經營主體予以適當減免，等等。此外，建議明確碳稅收入專款專用，用于服務“雙碳”目標實現，確保碳稅的平穩推行。

第二，持續健全碳交易市場功能。圍繞《碳排放權交易管理暫行條例》落實，持續完善全國碳排放權交易市場相關政策配套制度，分階段、有步驟地推動碳交易覆蓋更多重點行業，不斷豐富交易品種、交易主體、交易方式，進一步提升市場活躍度。改進現有的免費碳配額分配模式，提升有償分配比例，逐步解決交易不活躍、碳價持續低迷等問題，讓碳價更為真實地反映企業碳減排成本。大力發展全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成強制減排與自愿減排“雙輪驅動”，服務全社會節能降碳行動，促進綠色技術應用推廣，引導產業轉型低碳發展。

第三，建立碳稅與碳交易政策協調機制。從國際經驗看，歐盟不僅在碳稅政策上創新較多，還成功實現了由單一的碳稅政策向碳稅和碳交易政策并行的復合政策的轉化。在此過程中，應建立一定的協調機制，以充分發揮兩種政策工具的優勢，避免政策出現重疊，加重企業負擔，降低政策效果。在政策覆蓋對象的協調方面，可以在一定程度上結合歐盟的有效經驗，目前歐盟碳市場的交易主體為電力部門和大的工業部門，各國碳稅的征收主體為汽車燃料、居民部門和小的工業部門等非碳交易排放部門，我國碳稅征收也應主要針對除參與碳交易以外的排放部門，同時區分不同行業、不同規模進行差異化征收。在碳稅稅率和碳交易價格的協調方面，在碳稅稅率的確定時，應參考全國碳排放交易市場的平均交易價格，確保碳定價體系的相對統一。

作者單位：國家稅務總局湖北省稅務局