消費稅再改革：探路五年，攻堅征管難題

萬億消費稅，將成為新一輪財稅體制改革的發力點。

2024年7月15-18日，黨的二十屆三中全會在北京舉行，全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）。關于稅收制度改革，《決定》中明確了一個改革方向：推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方。

消費稅與增值稅、企業所得稅、個人所得稅并稱為中國的四大稅種。1994年分稅制改革以來，中國消費稅規模從487億元攀升至2023年的1.6萬億元。過去十年，消費稅占當年稅收收入比重保持在8%左右。改革消費稅，將直接增加地方稅收收入，緩解財政收支壓力，推動央地財政關系再調整。

“煙酒油車”占比超過95%

簡單來說，中國的消費稅面向特定消費品和消費行為進行征收。與個人所得稅等直接稅不同，消費稅屬于間接稅，主要在生產、批發環節征收，終端消費者感知不強。

31年前，中國開始征收消費稅。

1993年12月，國務院頒布了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，規定自1994年1月1日起，選擇煙、酒、汽柴油等部分消費品開征消費稅。

目前，全球主要有兩種消費稅征收類型：向普遍消費品及服務征收、向特定消費品及服務征收。

前者實際上屬于增值稅性質，代表國家有日本、新加坡、新西蘭。例如，新加坡的消費稅又稱商品及服務稅，對進口商品及絕大部分商品、服務征稅。2024年1月1日起，新加坡政府將消費稅稅率從8%提至9%。

與中國一樣，英國、荷蘭等地均是對特定商品及服務征收消費稅。商務部對外投資和經濟合作司曾撰文介紹，荷蘭對特殊產品征收消費稅，包括啤酒、葡萄酒、烈酒、煙草和礦物油產品。

上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群表示，“通常我們所說的消費稅，其實是特殊消費稅，是對特定商品在征收了增值稅的基礎上再征的一類稅，往往是有害健康、有害生態環境的消費品或是奢侈品類?！?/p>

1994年以來，中國針對消費稅進行了多次改革，包括調整消費稅征收范圍、環節、稅率等。最近一次的調整是2022年，將電子煙納入征收范圍。其中，生產（進口）環節的稅率為36%，批發環節的稅率為11%。

目前，中國消費稅類目（不含子項）有15種，煙、酒、成品油、小汽車四大類最為重要。

中國稅務年鑒統計數據顯示，2021年消費稅收入1.73萬億元，“煙酒油車”占消費稅收入比重超過95%。其中，煙草更是占到消費稅收入的53.4%。

在成品油中，2006年至今暫緩對航空煤油征收消費稅。目前，航天煤油也參照航空煤油暫緩征收。

李遂是南方某省基層稅務局局長，在稅務部門工作了二十多年。他介紹，一個地方涉及“煙酒油車”的生產型企業越多，當地的消費稅收入就越高。

蘇陽在北方某地級市稅務部門工作多年，他表示，當地稅務局對消費稅的關注度不高，因為涉及“煙酒油車”的企業不多，金銀首飾等銷量也不高，導致消費稅規模較小。

從稅收歸屬看，中國的稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三大類。消費稅屬于中央稅，與地方財政收入關聯度不高。

雖然是中央稅，但中央財政對各地消費稅的增長有所返還。

國務院發布的文件顯示，1994年以后，稅收返還額在1993年的基數上逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數確定，也就是說，兩稅全國平均增長1%，中央財政對地方的稅收返還就增長0.3%。

根據中國稅務年鑒，分地區來看，2022年消費稅收入排名前五位的地區分別是廣東、山東、上海、浙江、云南。其結果大致與經濟發展水平相當。云南收入高則因為是傳統煙草大省。

增加地方自主財力

2016年，“營改增”全面推開。此后一年，營業稅退出了歷史舞臺。

此前的六十年里，它都是地方財政收入的主要稅種。營業稅的計稅依據是營業收入總額，稅率一般為3%-5%，根據不同行業和業務類型有所差異。增值稅則是中央地方共享稅。

在增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅這四大稅種里，只有消費稅不是中央地方共享稅。消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，能直接增加地方自主財力，拓展地方稅源。

中國銀河證券測算過極端情況，假設消費稅全部征收后移，并按中央與地方5：5的比例下發，地方每年將增加6961億元收入。

實際上，國務院在2019年就提出“消費稅征收環節后移并穩步下劃地方”的改革措施。

當年，國務院公布的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中表示，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。具體辦法由財政部會同國家稅務總局等部門研究制定。

五年過去，改革尚未完成。

2024年7月，財政部原部長樓繼偉在一場論壇上解釋了消費稅改革的難處。

樓繼偉說，將高檔手表、首飾、奢侈品從生產和進口環節征收，轉到批發零售環節征收，增加了征稅的復雜性，零售環節很容易逃稅。

對車輛和燃油征收的消費稅專項用于公路的建設和養護，欠發達地區的公路養護成本高，消費稅由中央分配有利于地區間平衡，若下放地方，發達地區得到的比重上升，有損公平性。

此外，煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設置高稅率提高價格抑制消費，并且列為中央稅。如果將煙、酒的消費稅后移給地方，各地會鼓勵煙、酒的銷售，不利于矯正負外部性。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文稱，零售環節征稅難度大，有偷漏稅風險，并且還需考慮征管問題，即地方稅務部門具不具備征管條件。

征收環節如何后移

長期以來，消費稅主要圍繞著調整征收范圍、調節稅率、征收環節后移、下劃地方四個方向進行改革。而在此次《決定》公開的改革細節中，其中一條便是，推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方。

消費稅分為生產、批發、零售三個征收環節。其中，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品，以及超豪華小汽車，已經后移至末端即零售環節征稅。

煙草同時在生產及批發環節征收，其余均在生產環節征稅。此次改革，征收環節將后移至批發或是零售環節，具體如何變化，還有待細則出臺。

蘇陽分析，如果簡單從生產環節后移至批發環節，對稅收幾乎沒有影響，也無法實現下劃地方的目標。

他舉例稱，酒企可以在當地成立商貿公司，從酒廠將酒批發至商貿公司，再由該公司發往各地。假設酒類要后移至批發環節征稅，稅收也會繼續留在酒企所在地。此外，不會向每一道批發環節征收消費稅，因為這樣一來就變成了增值稅。

換言之，消費稅征收環節很可能后移至末端零售，從生產地征收變為消費地征收。

朱為群稱，“消費地原則會對地方政府的行為帶來刺激，可能會從搶企業變為搶人，通過增加當地消費來獲得地方稅收?！?/p>

他解釋，國際上征收增值稅就是遵從消費地原則，即在消費地點征收。WTO有一個貨物貿易的基本原則，就是出口退稅、進口征稅。進口方是消費國、出口方是生產國，跨境貿易的稅收歸屬進口國。這就是跨境貿易中增值稅消費地原則的具體體現。

河北金融學院講師臧建文分析，若消費稅下劃至地方，地方政府會在稅收動機下追求部分商品的消費。比如對于煙、酒等生產大省，其財政收入中消費稅或出現下降，而相關產品的消費大省如東部沿海地區，財政收入中消費稅或將上漲。

哪些類目具備了后移至零售環節征稅的條件？

李遂表示，因為小汽車上牌需要提交發票，因此在零售端具備征收條件。未改變稅率，僅將征收環節后移，一般不會影響終端價格，但計稅依據將會發生變化。

假設一輛小汽車的出廠價為10萬元，消費稅為5%，生產環節將征收5000元。經運輸至店鋪銷售，價格上漲到了15萬元。如果小汽車的消費稅改為零售端征收，同樣是5%的稅率，計稅依據變成了15萬元，消費稅變成了7500元。不過，如果市場下調零售價格，就能抵消增加的稅負。

目前，消費稅如何逐步下劃至地方仍需明確若干細則。例如，央地之間的劃分比例，下劃的具體類目，省以下政府機關如何進行二次分配等。

克服征管難題

在消費稅征收環節后移并穩步下劃地方過程中，基層的稅收征管能力會是一個關鍵變量。

此前集中在生產及批發環節征稅，征收范圍窄，主要面對公司。若后移到消費環節，征收對象就從公司變成了成千上萬的消費者，征收難度陡增。

稅務部門曾經主要采取“以票控稅”的措施，即通過管理和監控發票的開具和使用，達到控制稅源、穩固稅基的目的。

蘇陽介紹，他所在的稅務部門曾做了一個調研，針對金銀首飾類的增值稅及消費稅征收情況，走訪了幾家重點企業。他們發現，這類商品在零售環節征收消費稅，只能通過開票情況判斷其業務量。若缺乏其他征管手段，則難以判斷企業是否存在偷漏稅。

李遂也坦言，如后移至消費環節征稅，意味著數據量將出現幾何倍數增長，對稅收征管能力提出了更高要求。

過去幾年，中國也在持續推進稅收征管體制改革，從“以票管稅”走向“以數治稅”。

2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，提出到2023年要基本建成以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以“信用+風險”監管為基礎的稅務監管新體系，實現從“以票管稅”向“以數治稅”分類精準監管轉變。

北京大數據協會財稅大數據專委會常務副會長焦瑞進曾公開表示，“以數治稅”能解決部分問題和缺陷，通過數字化方式便捷高效處理信息，大數據關聯分析可以多方位發現稅收風險，高效防止稅收流失。

（應受訪者要求，文中李遂、蘇陽為化名。）

（據《南方周末》吳超/文）