我國開征碳稅的政策目標定位和難點問題研究

2024年我國政府工作報告明確將“節能減排降碳”列為今年的工作任務，同時在“雙碳”目標和歐盟開征碳關稅背景下，我國亟需完善節能減排的政策機制。縱觀各國采取的節能減排政策，主要是建立碳交易市場和開征碳稅。2021年我國建立了全國統一的碳交易市場后，碳交易市場建設取得了顯著成效，但距離實現“雙碳”目標和應對碳關稅的要求而言，還需要進一步優化碳減排政策。因此，運用稅收工具助力碳減排和碳達峰，適時按照“雙碳”目標和應對碳關稅的要求進一步優化稅制，對我國具有較強的現實緊迫性。本文就我國開征碳稅的政策目標定位、稅制確定方式、課征范圍選擇、課征環節選擇等關鍵問題進行探討。

碳稅的政策目標定位

稅制設計的首要問題是明確政策定位，只有明確了政策定位才能在稅制體系中更為科學地設計稅制要素并與其他稅種有機銜接。碳稅開征的政策目的是促進節能減排，但課稅同時意味著納稅人負擔的增加，因而從根本上講開征碳稅的政策目標是在有效促進節能減排的同時不對經濟造成顯著抑制作用，確保促進節能減排和發展經濟之間的平衡。

我國經濟經歷了四十多年的高速增長，已經消滅了絕對貧困，在經濟社會建設的方方面面取得了舉世矚目的成績，但總體還是處于社會主義初級階段，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，發展依然是第一要務，在資源環境約束日益見頂的情況下，我們必須堅持貫徹新發展理念，堅持高質量發展、綠色發展。歐盟碳關稅會直接影響我國與歐盟之間的貿易狀況，因此碳稅的開征應該有極強的政策針對性，在總量上能有效支撐“雙碳”目標的實現，在具體稅制設計上又能有效應對碳關稅對我國向歐盟出口貿易的不利影響。

碳稅稅制的確定方式

從碳稅稅制建立的國際經驗來看，既有對現有稅制進行平移改造而來，也有新開征一個獨立稅種的方式。對我國而言，兩種方式都有一定的可行性，其差異主要在于其他稅種是否聯動調整、是否會影響宏觀稅負，當然還在于是否能與碳關稅有效銜接和應對。

鑒于我國宏觀稅負現狀，在新一輪財稅體制改革中進一步優化稅制是可行且必要的，因而在我國現有稅制體系中新增碳稅作為一個獨立新稅種也可以作為政策的備選項。作為新開征的碳稅，其主要政策功能應該聚焦于應對歐盟碳關稅，據此設計其稅制要素。

當然，在新一輪財稅體制改革中我國更可能采用有增有減的結構性稅收政策，為了便于推進，根據稅制設計的原理可以對稅負敏感度不高的領域和稅種采取適當的增稅措施，同時在相關領域適度減稅，對碳稅采取平移現有稅制的方式建立起來。這種平移主要是將現有稅制中“綠色”的減排因素進行修改，例如將現有的對石化類燃料征收的消費稅、資源稅、環境保護稅，以及針對移動碳排放源征收的小轎車消費稅、車輛購置稅等進行平移改造為碳稅。該方法的好處在于，對稅負無明顯影響，既保持了宏觀稅負的穩定，又確保課稅群體相對穩定，對社會的邊際影響較小，但不利于與國際相關稅收機制對接，其也很難從應對碳關稅的角度構建恰當的稅制要素。

碳稅的課征范圍選擇

從構建綠色稅制角度而言，我們有多種選擇，但是作為碳稅而言，無論是從已有國家的實踐還是從碳稅設計的原理，審慎確定碳稅的課征范圍是非常重要的，這也是碳稅稅制要素設計的需要解決的首要問題。

從碳稅的稅收課征的本質特征看，應當將二氧化碳的排放量作為課稅對象或者計稅依據，但由于技術上難以實現對二氧化碳排放量的精確測量，因此常將二氧化碳產生的來源或者排放源作課稅對象。現有已開征碳稅的國家普遍將供暖、發電和運輸的化石燃料作為課征對象，同時部分國家還對飛機、機動車等移動碳排放源列為碳稅課征對象；而歐盟碳關稅主要是對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等傳統碳排放重點行業進行課征，主要是依據這些行業在生產過程中排放碳的數量來計征。

我國能源是以煤炭、成品油、天然氣為主，因此以石化燃料作為課稅對象既能滿足碳稅的節能減排的調節功能、組織收入的財政職能，又能滿足應對碳關稅的需要。而從應對碳關稅來講，還應以二氧化碳的排放量作為計稅依據而非簡單的石化能源消耗量。考慮我國發展階段、移動排放源二氧化碳排放量監測難度以及碳稅在各國試點初期的情況，暫時不宜將機動車、飛機等移動排放源納入碳稅課征范圍。

碳稅的課征環節選擇

為了確保碳稅制度落實落地，碳稅設計還需與征管能力相適應。課稅環節的選擇與碳稅征管難度緊密相關，直接關系著碳稅制度有效推行和稅款征收入庫。因而需要審慎科學地確定碳稅的課征環節。

從現有碳稅的課征國際經驗看，碳稅的課征環節主要包括生產和進口環節、消耗環節、排放環節。所謂生產和進口環節，是指由石化燃料的生產、精煉、加工、進口的企業進行繳納碳稅；所謂消耗環節，是指由實際使用或者消耗石化燃料的納稅人（含自然人）繳納；所謂排放環節，是指由直接向自然環境排放二氧化碳的納稅人繳納。在不同的環節進行課征，會使碳稅納稅人數量、稅制復雜程度、計征和監控難度、減排效果等存在較大差異。在生產和進口環節開征，碳稅納稅人數量相對少、計征和監控難度相對小、減排效果相對弱；在消耗環節開征，碳稅納稅人數量相對少、計征和監控難度相對大、減排效果相對強；在排放環節開征，碳稅納稅人數量相對多、計征和監控難度相對大、減排效果顯著。

對我國而言，碳稅課征環節的選擇還應著重考慮對接碳關稅的認可度以及對二氧化碳排放量測量的水平和成本，不宜一刀切地確定統一在某一個環節征收，可以根據實際征管能力，對不同的碳稅稅目采取不同環節進行征收，既可以在單一環節征收，也可以多環節征收。

基金項目：國家社科基金一般項目“’雙碳’目標下政府環境治理與民營企業綠色發展協同機制與路徑研究”（項目編號：22BGL082）。

作者單位：荊州市城市發展控股集團有限公司