公平競爭審查責任追究機制建構

公平競爭審查制度是我國優化市場營商環境的重要制度工具，但在公平競爭審查中由于部分責任制度的缺失，會影響制度整體的規制效果。為實現公平競爭審查效果最大化，達成公平競爭審查制度目標，相關部門應先了解責任制度架構，分析其構成要素并參考經濟法責任理論的內容，明確我國責任制度構建的路徑，從而構建完善的公平審查責任追究制度。據此，針對我國當前存在的限制責任制度發揮作用的因素，相關部門應進行改進，有力構建公平競爭審查責任追究機制。

一、公平競爭審查制度相關問題的提出

公平競爭審查制度對優化資源配置、調動經營者研究和創新的積極性，在促進市場機制高效運行具有重大意義。2016年6月，國務院發布了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）。今年5月11日，國務院第32次常務會議通過了《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》），為打通國內大循環、促進市場不斷改革提供制度支持。

現行的公平競爭審查不當、違法審查的責任主要由政策制定機關承擔，以期通過追責政策制定機關的行為，達到框定政策制定機關權力邊界的目的，間接促進公平競爭審查機構提高審查效能。但是，公平競爭審查制度發展至今，其責任追究制度仍不夠完善。如，其責任形式不夠多樣，追責程度、紀檢監察和公益訴訟的監督力度應當加強。追責原則在借鑒民法追責原則的情況下，未將公平競爭審查的情況充分納入考量范圍等。

二、公平競爭審查法律責任追究制度考察

根據相關規定，應當追責的行為可分為三類：一是未進行公平競爭審查的行為;二是違反公平競爭審查標準出臺政策措施的行為;三是不及時糾正相關措施的行為。承擔責任的主體包括地方政府和部門以及相關工作人員，責任承擔的程度為嚴格處理。當前，較為明確的責任承擔形式是面對相關個人時以失職瀆職追究其法律責任，并以黨紀政紀責任作為補充。針對地方政府和部門等單位，僅聲明要嚴格處理，缺乏具體的懲罰措施。由此可見，《意見》對公平競爭審查責任承擔的主體存在不同規定。當其主體是單位時，存在追責手段匱乏，追責規定抽象的問題，從一定程度上影響可操作性和強制性。

根據制度經濟學家柯武剛、史漫飛的觀點，“制度要有效能，總是隱含著某種對違規的懲罰”。缺乏對違規行為的懲罰，降低了違規行為所需支付的成本，容易使違規行為隨時可采取備用方案，為行政主體提供捷徑，這于發揮制度的效能而言不利。因此，公平競爭審查機關加大對公平競爭審查違規行為的追究，強化公平競爭審查責任，加大行政機關違規審查應當支付的成本，才能夠樹立起制度的權威。

（一）公平競爭審查法律責任追究制度主體

根據法律責任認定的一般理論，當義務主體不履行或者不適當履行時，應當承擔相應的法律責任。遵循此邏輯，在討論公平競爭審查法律責任的承擔主體時，應先根據《意見》《條例》明確公平競爭審查制度的審查主體問題，再結合實踐梳理義務主體清單。只有在明確公平競爭審查義務主體這一問題后，才能判斷由誰承擔義務，在滿足何種條件的情況下應承擔公平競爭審查責任。

有學者梳理國家公平競爭審查模式，將其分為自我審查、競爭主管部門審查、共同審查、第三方機構審查四種主要模式。僅針對以上四種模式，人們能夠確定的審查責任承擔主體包括政策制定機關、競爭執法機關、外部專業機構，并在此基礎上考量政策實施機關是否也應當承擔審查責任。除公平競爭審查過程中涉及的行政機關外，其余經濟主體與行政機關合作并獲得競爭優勢地位的，也應當承擔相應責任。但是，該責任是否屬于公平競爭審查責任，是相關部門構建公平競爭審查責任制度時應充分考慮的問題。

（二）公平競爭審查法律責任追究制度的不足

公平競爭審查法律責任追究力度的不足，容易引發行政機關對公平競爭審查案件存量的怠慢。對此，當務之急需要明確行政機關的具體義務，促使行政機關清理公平競爭審查案件存量。在追究行政機關及其工作人員的責任前，應使其明確自身的義務。當其未盡義務或履行義務過程中存在不符合規定的或違反其他法律規定的行為時，應按照行為違反的法律法規追究其責任。因此，在個人及單位行為規范都未確定時，憑借模糊的規定追究工作人員或行政機關的責任過于牽強，缺乏權威性。

當前，責任追究的規定不明確導致懲罰措施未達到預期效果，因此可以學習澳大利亞競爭政策的做法，要求行政機關自我審查需要出具包含以下四點內容的審查報告書：第一，列明法規規制目的;第二，說明對競爭限制的可能性及其程度;第三，在出現限制競爭并影響經濟整體發展的情況下，能夠采取的替代性方案或彌補手段;第四，列出法規實施成本及解除限制競爭的成本收益。對于未出具或未按規定出具審查報告書的行政機關，應追究其自我審查工作失范的責任。

三、公平競爭審查法律責任制度的理論

和實踐證成

（一）理論證成

2023年7月至12月，為破除各種形式的地方保護和市場分割機制，國務院部署各地區、各部門集中清理在2022年12月31日之前制定的、現行有效的政策措施。如，為達到排斥或限制外地經營者經營行為、提高其經營成本等目的，政策制定機關通過濫用行政權力采取《公平競爭審查制度實施細則》中規定的行為，即造成本地經營者和外地經營者之間競爭地位優劣的行為。

通過將案件線索來源進行分類，本單位自審自查的案例為零，行政壟斷屬于行政權力濫用的行為結果，屬于積極的濫用權力，應受到相應的行政處分。當本單位自我審查發現的案件為零，而其他單位或者個人舉報發現了排除、限制競爭的行政決定時，該單位屬于消極的濫用行政權力，即不積極主動采取措施審查本單位的案件存量，使公平競爭審查流于形式。

（二）實踐證成

公平競爭審查制度實施至今，反壟斷執法機構與聯席會議的聯動性不強?，F階段的公平競爭審查以自我審查為主，國外部分學者已經就自我審查模式發表了看法，如“OECD國家（指加入經濟合作與發展組織的國家）審查模式的實踐證明，審查權力如果只握在制定者自身手中，那么審查過程只能流于形式，審查效果達不到預期，自我審查將走向失敗”。

以國家市場監督管理總局發布的《2022年公平競爭審查督查整改案例》為依據，吉林省通榆縣人民政府印發關于指導肉牛養殖園區運營問題的通知中，“在同等價格基礎上，優先考慮本地龍頭企業”。如若審查權力僅握在園區管理制度制定機關手中，會導致審查結果不公正。再如，甘肅省永昌縣人民政府發布通知，將本地部分農業生產托管服務組織納入名錄庫予以重點扶持，排斥或限制潛在經營主體提供的商品和服務。在缺少完備的責任制度和嚴厲的責任追究形式時，當地制度制定機關如果只著眼于觸手可得的短期利益，會輕易出臺政策或措施，無視政策可能帶來的負面影響。

四、公平競爭審查法律責任追究制度

設計的思考

（一）明確責任形式

當前，責任規定不夠明確，對于違反審查標準、怠于或者不當行使公平競爭審查權等行為的法律責任規定較模糊，缺乏具體的處罰措施和標準。這導致在實踐中相關部門難以對違規行為進行有效追責，導致制度的威懾力和執行力降低。對此，應明確相關部門的法律責任，確保制度具有可操作性和執行力，

（二）深化追責程度

當前，即使發現了違規行為并啟動了責任追究程序，但由于追責力度不足，難以對違規者起到有效的懲戒和警示作用。責任追究不嚴厲，等同于放任違規行為，這不利于實現公平競爭審查制度的目標。因此，相關部門需要全面提高公平競爭審查法律責任追究的嚴厲程度，對違規主體進行嚴肅處理并及時公開處理結果。同時，建立健全的反壟斷執法機構和公平競爭審查機構之間的聯動機制，覆蓋公平競爭審查過程的所涉主體，構建初步的制度框架，確保追責工作得以有效落實和執行。

（三）健全監督機制

公平競爭審查工作主要由政策制定機關承擔，以自我審查模式為主，缺乏有效的外部監督機制。當前使用的內部自我審查模式，易受到自身利益趨向的和地區封鎖的影響，難以發現存在的問題，導致審查結果不公正、不透明。此外，內部審查機制限制了公眾參與，由于關于公平競爭審查工作設計市場主體的切身利益，公眾難以了解審查進度、難以參與審查過程，因此無法及時對監督審查結果提出異議，導致社會監督缺位，這難以提高審查結果的公信力。

為貫徹公平競爭審查的應有之義，相關部門要關注監督機制的完善和公眾的參與度。加強對政策制定機關的監督檢查和考核評估，加強對公眾的宣傳教育，提高公眾對公平競爭審查制度的認知度和參與度，從而進一步提升公平競爭審查制度的實施效果和社會影響力。

（四）反壟斷行為認定標準與違規審查行為認定標準不一致

行政壟斷行為和公平競爭審查規制的認定標準不一，易導致違規行為規避追責程度高的懲罰或違規主體面臨重復追責的問題。這種情況不僅影響了反壟斷執法的公平性和有效性，也給市場參與者帶來了不確定性和困擾。由于認定標準不一，某些行政壟斷行為可能被包裝成政策措施，規避《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的嚴厲懲罰。例如，政策制定機關可能通過發布具有排除、限制競爭效果的政策措施來間接實現其壟斷目的。由于該種行為具有隱蔽性，不符合行政壟斷行為的構成要件，無法受到《反壟斷法》的規制，而公平競爭審查規制對于此種行為的規制力度又較弱，這容易導致違規行為無法受到應有的懲罰。

在某些情況下，同一行為可能同時觸犯行政壟斷行為認定標準和公平競爭審查規制標準，出現重復追責的問題。例如，行政機關濫用行政權力排除、限制競爭的行為既可能受到《反壟斷法》的處罰，也可能在公平競爭審查中被認定為違規政策措施而被相應地處理。不論哪種情況，都是對執法資源的浪費。

結語

在公平競爭審查制度的實施過程中，責任追究制度作為確保政策制定機關嚴格遵守審查標準、有效維護市場公平競爭秩序的關鍵環節，其重要性不言而喻。公平競爭審查制度的法律責任追究制度是提高公平競爭審查效能的重要部分，相關部門可以通過明確法律責任、提高法律制度的透明度和公信力、促進制度完善和發展等方式，為維護市場競爭秩序提供強有力的保障。因此，在營造良好營商環境的過程中，政府部門應高度重視公平競爭審查責任制度的構建和完善，確保其能發揮應有的作用。

（作者單位：周昭經 溫州大學法學院 張弛 浙江省溫州市鹿城區人民法院）