行政規范性文件附帶審查制度探析

行政規范性文件是行政機關執行相關法律規制、規章的重要工具，其合規性以及公正性、合理性等與社會公眾、企業法人的合法權益保障之間具有密切的聯系。若是規范性文件制定不當或執行偏差，顯然會給廣大社會公眾的權益帶來損害。所以，在行政機關的發展中，必須要建立起行政規范性文件附帶審查制度，從而通過這一制度有效維護我國社會發展秩序，切實保障社會公眾的根本權益。因此，針對該制度進行深入的分析和研究顯得尤為重要，明確其內涵及其存在的不足，進而作出相應的改進、完善，以此切實服務社會公眾，助推我國社會的高質量發展。

一、行政規范性文件附帶審查制度

構建

在我國社會治理體系中，法律體系極其龐雜，上級規范以及地方性的法規相對較多。2018年，國務院辦公廳《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》指出，全面推行規范性文件的合法性審查機制，是保證法制統一、政令統一，規范公正文明執法，保障人民合法權益的必要機制。但是，附帶審查并非全面審查，而是在特定的環境下針對行政規范性文件進行有限度、附帶性的審查。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條規定：“人民法院對規范性文件進行一并審查時，可以從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。”該司法解釋不僅為行政規范性文件的附帶審查制度提供了法律依據，并且可以看出該審查往往是在訴訟或其他復議程序中對作出該行政行為依據的規范性文件附隨性的提出。該制度在維護社會公眾權益的同時，也形成對行政規范性文件的有效監督，有助于推進我國社會法治化建設。

二、行政規范性文件附帶審查制度

推行的必要性

（一）行政方面

行政規范性文件雖然并不是正式的法律或者規章，但是它們在執行中往往會產生巨大的約束力，實質性地影響大眾行為。所以，針對規范性文件的監督管理顯得至關重要。附帶審查制度的出現使規范性文件的約束可以實現，通過附帶審查制度可以督促行政機關在制定行政規范性文件階段充分考慮到其合法性和程序性，從而保障權力在擬定時不會偏離法治軌道。

（二）司法影響

在司法實踐中，經常會遇到行政規范性文件和法律相沖突的情況。此時，附帶審查制度可以成為司法機關的重要工具。

例如，2018年，最高人民法院發布的典型案例中的“徐云英訴山東省五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷醫療費用案”，日照市中級人民法院審查五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷依據的規范性文件時，發現案涉規范性文件的內容對行政相對人的權力作出了限縮性規定，不符合上位法規范性文件的規定，不能作為合法的依據。因而，二審法院撤銷了其行政行為，并要求重新處理，切實體現了司法的公正。

（三）社會作用

在行政管理階段，社會大眾的行為受到行政性規范性文件的制約，有關管理規范的合理性直接影響人民的合法權益。如果這些文件被附帶審查發現存在違法問題，則司法機關可以通過附帶審查制度，依據正當的程序撤銷或者是修改相關文件，并且對于相對人提供一定的救濟。這一過程既能夠有效、及時地糾正有關行政機關的違法行為，也為行政相對人提供了權益保護的正確途徑，保障其合法權益。

三、行政規范性文件附帶審查制度

存在的不足

（一）審查范圍有限、標準不明確

在實踐中，行政規范性文件附帶審查制度的啟動，往往更加依賴具體的案件。但是，由于各地方制定的規范性文件存在差異，故司法機關工作人員在審查時對于各個文件的認知程度也存在差異，這就導致審查標準出現差距，進而影響附帶審查制度的作用發揮。

一方面，附帶審查往往伴隨著行政訴訟的提起而產生，所涉及的規范性文件范圍十分有限，難以保障審查的全面性、系統性。另一方面，因為缺少有關法律、法規的明確規定，所以法院在進行附帶審查階段判斷行政規范性文件是否違反上位法、是否超越權限等時難以形成一致的裁判尺度，對于附帶審查制度的作用發揮造成了限制。

（二）附帶審查停留于表象

法院在進行附帶審查時，往往受到自身司法資源的限制。由于法院所面臨的案件數量巨大，往往在行政案件的審理中更偏向于對有關機關行政行為的裁判，而忽視了對于該行為依據的有關規范性文件的審查，導致附帶審查往往停留在表層。另外，法院出于不過度干預行政權等方面的考量，在審查時也會采取相對較為保守的態度。針對文件當中的相關條文認定是否違法時，采取更加審慎的態度，這對于附帶審查的效果會產生一定程度的削弱。

最高人民法院發布的孫某某訴原浙江省環境保護廳環保行政許可案中，杭州市西湖區人民法院對于行政規范性文件審查的做法值得相關部門借鑒。該法院在以行政程序違反正當程序，已經認定政府部門行政行為違法的情況下，仍對于案涉規范性文件的合法性進行了審查，防止對于規范性文件審查不到位，導致再出現行政違法的情況。此舉兼顧了司法裁判與附帶審查制度，有效解決現實問題，值得各法院學習。

（三）審查結果的拘束力有限

當前，行政規范性文件附帶審查制度裁判的結果約束力相對有限是一項重要問題，裁判結果相對難以發揮約束力，進而影響到附帶審查制度的作用發揮，從而難以實現對社會公眾合法權益的有效保障。

法院對于行政規范性文件進行附帶審查所產生的審查結果往往只是單純針對于具體的案件產生效力，對于并未涉及訴訟的案件或者其他類型情況，并不會產生普遍性的約束力。這種情況的存在會致使一份行政規范性文件在某一個案件當中被認定為違法，而行政機關在其他的案件處置當中可能會繼續使用這一文件，致使違法行為仍然存在。并且，在這一過程中也缺乏相對的執行以及監督機制。所以，即便法院作出了撤銷行政行為或者是確認規范性文件違法的判決，行政機關也可能會由于各種因素的制約而出現拖延執行或者不予執行的情況。

四、完善行政規范性文件附帶審查

制度的措施

（一）明確審查范圍與標準

為切實發揮行政規范性文件附帶審查制度的作用，首要任務便是明確該制度的審查范圍以及標準，也是促進附帶審查制度完善的關鍵。

各級政府可以通過立法或者司法解釋的形式，對于附帶審查的觸發條件進行充分的細化和明確，從而細致說明在哪些條件之下行政規范性文件需要進行附帶審查，如涉及公民基本權利限制、重大公共利益調整的文件必須要自動進入審查。并且，建立起統一化的審查標準體系，充分考慮其合理性、合法性、程序性等，從而在審查中有效判斷所制定的行政規范性文件是否顯失公正與濫用職權、是否違反上位法、是否遵循法定程序等。

例如，廣東省廣州市人民政府、河南省商洛市人民政府等都陸續審議通過了《行政規范性文件制定和監督管理實施辦法》。通過這一舉措規范行政規范性文件的制定，保障附帶審查過程有章可循、有規可守，實現對社會公眾根本權益的切實保障。

（二）強化審查力度

一方面，要做到合理化的配置司法資源。通過設置專門的審查機構或者進行附帶審查的部門負責對行政規范性文件進行附帶審查，確保該項工作有專業人士負責并且能夠對行政規范性文件進行全方位的深入分析，及時發現其中所存在的不足。

另一方面，在行政規范性文件附帶審查階段需要鼓勵地方法院對于該項工作采取積極的審查態度。這不但需要針對文件的違法性進行審查，還需要重點關注行政規范性文件背后的政策導向以及實施效果等多重因素，從而評估行政規范性文件的實際影響。從法律效力、社會考量等多個角度解構規范性文件，從而使社會公眾在該遵循該文件時能夠明確行政規范的意義。這樣既兼顧了附帶審查的力度和深度，也保障了審查的專業性和科學性，有助于保障社會公眾利益。

在最高人民法院發布的案例“大昌三昶（上海）商貿有限公司訴北京市豐臺區食品藥品監督管理局行政處罰案”中，法院從立法目的、上位法的具體法律規定等角度詳細闡明了案涉規范性文件的合法性，有理有據地駁回了大昌公司的主張，同時也進一步明確了立法宗旨。這是規范性文件附帶審查制度社會效應的切實反應。

（三）提升裁判結果的拘束力與執行力

裁判結果的拘束力和執行力體現出附帶審查制度的核心價值，法院經過附帶審查認定某一項行政規范性文件存在違法，該判決不僅針對當前的案件有效。法院應當積極推進有關政府機關推進、落實該規范性文件的修改，以保證在判決之后不會在出現在其他相似情況下依舊作出違法行政行為，通過這一方式才能有效規避同案不同判現象的產生。例如，福建省大田縣司法局全力提升行政規范性文件監管質效提出六個全面，全面推行合法性審核機制、全面推行“三統一”制度、全面推行有效期制度、全面推行主動公開制度、全面推行備案審查制度、全面推行動態清理機制。

此外，為保障裁判結果的拘束力和執行力，也要建立起健全的執行監督機制，針對拒不執行或者拖延執行的行政機關，可以由法院依法采取相應的強制措施，如罰款、通報批評、建議行政監察機關處理等，從而保障裁判結果能夠得到有效執行，維護社會公眾的根本利益。

結語

政府規范性文件及行政行為與公民生活的聯系最為緊密，最頻繁的作用于大眾日常，因而行政規范性文件附帶審查制度的意義和價值顯得重要。同時，該制度也能進一步提升政府行為的合法性，提高行政執法的合理性，是保障行政效率、提升行政效能的關鍵一環。對于行政規范性文件附帶審查制度的完善和改進，需要多方面共同努力，從而確保行政規范性文件充分發揮作用。筆者希望通過提出明確審查范圍與標準、強化審查力度與深度、提升裁判結果的拘束力與執行力等措施，能夠切實助推行政規范性文件附帶審查制度的不斷完善。

（作者單位：福建省三明市委黨校）