涉農土地糾紛程序空轉問題解析

程序空轉是指審判者偏重案件形式審查并作出程序性處理，致使案件經多次訴訟仍未解決的現象，是訴訟程序運行不暢的體現。隨著我國農村轉型加速，出現一些涉農土地糾紛程序空轉問題，容易影響司法公正與矛盾解決效率，不利于提升群眾的獲得感。處理好涉農土地糾紛，需重點整治“程序空轉”現象，建立與新時代楓橋經驗相結合的多元解紛模式，以民行交叉視閾辨析歷史成因、剖析矛盾、化解糾紛，實現良法之治。

一、涉農土地糾紛程序空轉現狀

（一）涉農土地糾紛類型與特征

涉農土地糾紛主要包括三類。第一，土地確權糾紛，即村集體與村集體、村民與村民、村民與村集體之間因土地權屬爭議而引發的糾紛。第二，土地經營和流轉（轉讓、轉包、出租等）過程引發的糾紛。例如，第一輪土地承包時由他人代耕，第二輪延包時原土地承包人未辦理延包手續;早期政策支持土地開荒，村民開荒后未辦理土地承包手續;戶口“農轉非農”，集體收回土地并分給他人耕作，但未辦理承包手續;家庭戶“分家”引發的糾紛;等等。第三，土地權屬爭議衍生的排除妨害、相鄰權糾紛。

涉農土地糾紛在民事、行政審判領域都是令人棘手的案件。其特征如下：時間跨度長、舉證困難;隱患多，輿論風險大;矛盾深，難以化解;鄉土色彩重，執行困難;訴訟主體大多是經濟基礎薄弱人群，易引發極端事件。

（二）涉農土地糾紛案件審理概況

從數量看，民事、行政涉農土地糾紛總數下降，但駁回起訴、不予受理、不予立案的數量基本持平，程序空轉案件占比逐年增大。從案由看，民事案件矛盾多集中在土地承包經營權和土地租賃方面，行政案件集中在征地補償、土地確權、土地承包經營權登記方面。從效果看，大部分當事人都會上訴，涉訴信訪較多，息訴服判率不高。

二、程序空轉表象及成因分析

（一）主要表現和問題

一是易陷民事行政訴訟“兩不管”窘境。對涉農土地糾紛案，民事審判領域認為出現土地爭議，需依照《中華人民共和國土地管理法》第十四條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理。”行政審判領域認為，純粹的土地爭議才應由政府先行確權處理，其余案件涉及民事法律關系的應先提起民事訴訟。根據政府確權處理說，凡與土地爭議有關的民事案件都極易歸入需政府確權處理范疇，從而導致案件“空轉”。例如，在村民張某與村民小組土地承包經營權糾紛一案中，涉案土地系村集體收回遷出戶的承包地，但村民小組未與張某簽訂新承包合同，導致征收土地時產生矛盾。張某先申請政府確權，政府出具信訪答復意見書，告知其應處理民事承包經營合同關系，張某不服并提起行政訴訟，法院認為信訪答復意見書屬于過程性文書而駁回起訴。隨后，張某又提起民事訴訟，法院認為土地爭議應由政府確權而駁回起訴，從而引發涉訴信訪問題。

二是文書說理不充分、服判息訴率低。在民事案件中，若審判員認為應由政府確權，就會援引法條并陳述“本案不屬于民事訴訟審理范圍”。在行政案件中，若審判員認為應先處理合同關系，就會論述政府確權并非民事訴訟前置程序，應先行審查承包合同關系。政府多以信訪答復形式處理，若當事人起訴，因信訪答復是過程性文書而難以立案，則難以解決當事人的問題。

三是法院解紛難、雙方多纏訟。涉農土地糾紛的部分當事人法律素養有限，若無法獲得心理預期，其會與法院糾纏不休，法院處理不慎會容易陷入“一案生多案”的困境，引發當事人的抵觸情緒，甚至導致群體事件出現。例如，在某地兩個村民小組排除妨害糾紛案中，雙方因土地爭議而互相不讓對方到灌溉水渠取水，法院認為土地存在爭議不予受理。村民又提起行政不作為之訴要求判決政府確權，法院以土地確權并非前置程序為由駁回起訴。此后，雙方不斷死磕纏訟，并引發了群體斗毆事件。

（二）成因分析：解紛模式內在矛盾

一是辦案理念與群眾解紛需求矛盾。審判中，常有“忽視既判力相對性，難以容忍矛盾判決”“過度重視一法律關系一訴”理念。這兩種理念導致審判者難以突破原有裁判的束縛，對原本不予受理/駁回起訴的案件或混雜多法律關系的案件進行實體審理，這是引發程序空轉的重要原因。

二是訴訟解紛模式、訴訟優先觀念矛盾。近年來，不少法院對多元解紛較為重視，建立了“一村一法官”“無訟村屯”“法官調解工作室”等模式。但是，受人員不足、基層組織配合度等因素的制約，群眾遇到紛爭時首先想到的仍然是訴訟。涉農土地糾紛具有濃厚的鄉土特征，需要當地人民法院、政府機關、民間調解組織、基層社會治理組織、仲裁機構等密切配合，形成解紛合力。

三、借鑒楓橋經驗構建多元解紛模式

（一）推進實質性解紛三原則

一是保障進入實體審理。治理程序空轉的關鍵在于遵循“應審盡審”原則，使糾紛進入實體審理階段。第一，對于土地確權糾紛，爭議很大的有必要讓政府先確權，爭議輕微舉證明確的，應予審理。第二，土地經營流轉過程中因手續不規范引發糾紛。如，未召開村民大會或人數不足、未辦理承包手續但簽訂了合同、未簽訂合同但當事人生產經營多年。若有村集體證明和村民證人證言相互印證形成的證據鏈，法院應予審理。第三，在宅基地翻新重建發生繼承糾紛，若原建筑已被拆除但可確認家庭成員享有份額的，法院應予審理。第四，因土地權屬存在輕微爭議引發的排除妨害、相鄰權糾紛，權屬爭議不大的，法院應予審理。

二是構建多渠道解紛模式。第一，當事人有多項訴訟請求或人數較多的，法院可先行審理無需確權部分。權屬爭議并非主要矛盾的，可向當事人釋明并指導其變更訴訟請求。第二，土地爭議輕微、矛盾不深且當事人有調解的意向，可由法院組織調解，邀請當地政府、仲裁機構以及鄉賢列席參與調解。第三，確因土地確權問題而無法審理或調解的，法院應及時告知當事人申請土地確權，并與人民政府進行良好的溝通。

三是強化基層解紛作用。涉農土地糾紛屬于最基層的糾紛，應以建設新時代楓橋式人民法庭為契機，充分發揮人民法庭深入基層、深入人民群眾的區位優勢，從源頭化解矛盾。一方面，法庭要主動依法引導當事人選擇合適的訴訟路徑，以便更高效地化解糾紛。另一方面，法庭要優化多元解紛模式，如廣西某地的“四方茶會”解紛模式，駐村法官、村委會、鄉賢和當事人共聚一堂，邊喝油茶邊談爭議，共同化解糾紛。還可以在土地問題較突出的村鎮建立涉農土地糾紛巡回法庭。如，在廣西某民族地區，基層法院在苗族、黎族山寨設立巡回法庭，就地妥善化解土地糾紛。

（二）修訂司法解釋與明確土地爭議

目前，司法解釋對“土地爭議”的內涵與外延沒有明確的界定，一般認為是土地所有權和使用權爭議。在審判實踐中，常對“土地爭議”進行擴張解釋，將征地補償款、排除妨害、相鄰權糾紛、家庭戶內部糾紛等案件中的土地爭議均納入“土地爭議”范圍。對此，筆者建議最高人民法院通過修訂相關司法解釋予以明確：“本法所稱土地爭議，指土地所有權和使用權爭議，征地補償款分配、排除妨害、相鄰權、家庭戶內部糾紛不屬于土地爭議。”

關于因農轉非農、開墾荒山荒地等問題而產生的土地爭議，處理原則應當依照《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款規定，以“承包經營權侵權糾紛”的情形進行處理。

（三）構建風險預警與土地善治系統

涉農土地糾紛來源包括兩類：一是歷史遺留，通常具有地區共性，在審理過程中發現此問題，法院要加強與基層治理組織溝通，排查同類糾紛，開展巡回調解，將糾紛扼殺在搖籃中;二是新生問題，要建立土地善治系統，從源頭上予以預防。

第一，法院可以與政府、村委會、調解機構、仲裁機構聯合構建涉農土地糾紛風險預警防范機制，以村民小組為單位，發現有糾紛苗頭時及時預警、及時調處，將糾紛扼殺在源頭階段。第二，完善土地承包經營、租賃流轉手續合規機制，建立咨詢機構，規范工作流程，提供制式協議范本，以降低糾紛風險。第三，政府建立鄉鎮政府主管部門備案登記機制以加強監管。第四，政府建立矛盾調處跟蹤評價機制，強化對已調糾紛的回訪反饋。

（四）完善濫訴綜合治理系統

一是優化濫訴預警系統。一些法院初步構建了訴訟風險預警系統，但受技術限制，該系統的識別范圍、準確性均有待提高。對此，最高人民法院可構建全國聯網的濫訴預警系統，單獨識別、預警同一當事人多次提起的涉農土地糾紛，預警同一鄉鎮短期內出現多起類案的情形，當案件符合“濫訴”構成要件，可標記該案件，再實行一審終審制，避免進入二審程序浪費司法資源。

二是構建“濫訴”懲罰機制。法院應以司法解釋的形式規定“濫訴”行為的構成要件，明確“濫用訴權”“惡意訴訟”的概念，如在一年之內就同一事項、相同當事人（包括增加、減少當事人的情形）提起民事、行政訴訟案件超過10件，即可認定為“濫訴”。極少數不良律師蠱惑、煽動群眾提起訴訟的行為也應歸入“濫訴”。如，同一個律師一年內在同一地區針對相同或相似事由代理超過20件案件，且這些案件被駁回起訴、不予受理后，當事人又多次提起訴訟且仍由該律師代理的，相關部門可判斷該律師存在“濫訴”的嫌疑，應對其進行重點審查。對于符合“濫訴”標準的律師，相關部門應進行訓誡并通報司法局、律師協會，并在一定時間限制其代理案件。

結語

土地是農民最根本的利益，土地爭議引發的矛盾大多有歷史因素，加上有關外遷戶、開荒地等政策性問題不明確，使得這些矛盾難以根除。本文集中論述了多元解紛模式在治理“程序空轉”中的可操作性，提出從最大限度保障當事人訴權角度優化涉農土地糾紛的訴訟模式、以司法解釋的形式明晰“土地爭議”范疇、強化人民法庭基層解紛堡壘作用、構建集風險預警、咨詢指導、事后追蹤為一體的“土地善治”系統、以數字法院建設為依托構建濫訴綜合治理系統等對策，以降低人民群眾“遇事找法院”的心態，使“訴訟只是解決社會矛盾的兜底模式”成為社會共識。相關部門應深入研究，制定更為有效的糾紛解決策略，提高工作效率，有效治理程序空轉問題。

（作者單位：廣西桂林市中級人民法院）