數字平臺處理個人信息行為的反壟斷規制

數字平臺通過使用算法技術、并購等方式獲得并持續記錄用戶的行為偏好，以便精準投放廣告，從而獲取利潤，數字平臺還會升級自身的產品和服務，以滿足更龐大、穩固的用戶群體的需求，獲得市場競爭優勢。本文就《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）可否、能否規制數字平臺處理個人信息行為展開論述，并提出《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）與《反壟斷法》“兩法”協同的規制建議，以期更好地保護我國公民的個人信息。

一、《個人信息保護法》規制數字平臺

處理個人信息的不足

《個人信息保護法》側重保護個人“信息自決”和“信息安全”，主要依靠“知情—同意”規則規范個人信息處理行為，保障“信息自決”。“知情—同意”規則體系存在一定的不足，這為《反壟斷法》介入數字平臺處理個人信息行為提供了一定的條件。

（一）數字平臺告知義務流于形式

實踐中，用戶在選擇是否接受隱私政策時僅大致瀏覽條款就匆忙點擊“同意”，容易作出于己不利的“信息自決”。以預防數字平臺濫用個人信息為目標的“知情—同意”規則被架空，用戶的個人信息未能得到有效保護。

（二）未考慮用戶選擇空間受限

因《個人信息保護法》未涉及對市場競爭主體間關系的調整，故無法解決因市場供給不足而造成的用戶選擇權受限問題。雖然“知情—同意”規則賦予了用戶同意權和撤回權，幫助用戶控制個人信息，以促進數據流通，但在數字經濟領域結構性壟斷的背景下，“知情—同意”規則僅能調整用戶個人與信息處理者之間的權利義務關系，未考慮市場整體競爭狀況對個人信息權益的影響。

（三）對個人信息的保護力度有限

《個人信息保護法》主要以賠償、罰款等形式進行事后救濟，不能有效預防和解決因市場機制失靈而導致的個人信息損害。數字平臺的用戶群體規模大，造成的損害具有廣泛性。如果用戶均提出救濟請求，則將不利于訴訟效率的提高。此外，其算法具有隱蔽性，用戶難以獲取個人信息受損的實質證據，所以許多用戶會因此放棄維權。

二、《反壟斷法》規制數字平臺處理

個人信息的法理根據

對于能否運用《反壟斷法》保護個人信息，學界存在肯定與否定兩種觀點。持肯定觀點的學者認為，個人信息已成為數字平臺實施壟斷的工具，而《反壟斷法》具有保護消費者合法權利的功能，運用《反壟斷法》規制數字平臺處理個人信息行為是應有之義。持否定觀點的學者認為，個人信息保護和反壟斷是兩個截然不同的法律問題，應適用不同的規則加以解決。本文贊成肯定觀點，理由有兩點。

（一）個人信息是數字平臺汲取市場力量的重要來源

《反壟斷法》可以規制數字平臺處理個人信息行為，其首要原因在于個人信息與市場力量聯系密切。一方面，數字平臺可以通過獲取消費者的選擇偏好、行為習慣等信息持續優化服務，快速、準確地提供符合用戶需求的產品，增強與用戶的黏性。另一方面，數字平臺依靠其獲取的信息，會不斷提高自身服務水平，從而吸引更多的新用戶加入，從而持續擴大用戶信息規模，增強平臺信息控制及處理能力，強化其市場力量。

（二）個人信息是數字平臺進行非價格競爭的重要內容

競爭分為價格競爭和非價格競爭兩種類型。在2021年“美團壟斷案”中，國家市場監督管理總局將“減少消費者的選擇范圍”視作減損消費者利益的表現，并對美團進行處罰。由此可見，消費者的選擇權作為非價格因素在反壟斷法保護范圍內。這也為個人信息符合反壟斷法保護消費者權益的立法目標打下了基礎。

此外，數字平臺提供的基礎服務、產品通常是免費的，用戶只需下載并注冊登錄即可，也就是“零價格模式”。在該模式下，產品和服務失去了可精準衡量的市場價格，以價格為基礎的競爭由此失靈。

三、《反壟斷法》規制數字平臺處理

個人信息的優勢

隨著個人信息在數字經濟中的廣泛應用，數字平臺圍繞個人信息展開的激烈競爭，造成了對市場競爭秩序和個人信息權益的雙重損害，個人信息保護與反壟斷已經成為交叉問題。《反壟斷法》可以立足于消費者整體福利，通過發揮事前審查優勢，以實現對個人信息的更好保護。

（一）《反壟斷法》能夠保障消費者的整體權益

當前，數字平臺的個人信息處理行為幾乎覆蓋全部用戶，若濫用個人信息則必將大大減損消費者的整體福利。數字平臺的信息處理行為面向所有用戶，若用戶均提出保護請求，將會造成司法資源浪費、司法效率低下的后果?？紤]到算法的隱蔽性，僅憑用戶個人難以獲得侵害個人信息的全部證據，從而難以與數字平臺抗衡。

（二）個人信息逐漸成為競爭損害的考量因素

在數字經濟時代，有些產品或服務無法用價格衡量。因此，許多國家或地區開始考慮將個人信息作為競爭損害的分析因素。例如，在“德國臉書案”中，德國聯邦最高法院認為，臉書過度收集、使用用戶個人信息，構成濫用市場支配地位。對于數字平臺處理個人信息的范圍，用戶理應享有選擇權，但受市場支配地位的影響，用戶未被賦予上述權利，還要被迫接受其他服務，因此可以借助《反壟斷法》進行規制。國務院反壟斷委員會發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》表明我國已經將個人信息納入反壟斷分析的框架。該文件將“強制收集非必要用戶信息”納入數字平臺構成附加不合理交易條件或搭售的考量范圍;將“基于大數據和算法，根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等”作為剖析數字平臺行為是否屬于差別待遇的要素之一。

（三）事前規制彌補事后救濟的不足

《個人信息保護法》以事后規制為主要救濟手段?！斗磯艛喾ā房梢詫洜I者集中行為進行事前審查，從而彌補事后規制模式的不足。通過對數字平臺并購的事前審查，可以防止其通過“扼殺式并購”阻礙個人信息保護層面的競爭及創新，獲取并維持市場優勢地位。

四、“兩法”協同下數字平臺處理

個人信息的規制路徑

針對《個人信息保護法》規制數字平臺處理個人信息的不足，《反壟斷法》能提供有效補充。本文認為，可采用使“兩法”協同的對數字平臺處理個人信息的規制路徑形成監管合力。具體而言，可以從實現立法銜接、明確數字平臺處理個人信息的法定義務、賦予用戶集體訴權三個層面推進“兩法”的協同實施。

（一）個人信息保護規則與《反壟斷法》監管規則銜接

一是實現“兩法”有效對接。實現個人信息保護規則與《反壟斷法》規制的有效銜接，為構建個人信息保護協同規制路徑提供制度基礎。具體而言，應完善《個人信息保護法》第二章對個人信息處理規則的規定，以及《反壟斷法》對壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中的規定。一方面，可在《個人信息保護法》第十三條中新增一款“超出必要限度處理個人信息可能違反《反壟斷法》”的規定。另一方面，可以在《反壟斷法》針對傳統壟斷行為的規定中增加對個人信息的保護。具體而言，在《反壟斷法》第十三條中，將“固定或降低個人信息保護水平”作為禁止競爭者之間達成壟斷協議的內容。在《反壟斷法》第十七條對濫用市場支配地位的規定中，增加“沒有正當理由，在交易時將附加不合理的隱私政策作為交易條件”的內容，同時將其作為被禁止的濫用市場支配地位的行為類型之一。

二是明確《反壟斷法》的適用標準?！秱€人信息保護法》仍是解決個人信息保護問題優先適用的法律規范，《反壟斷法》可以發揮補充作用?！斗磯艛喾ā肥冀K立足維護市場競爭機制，獲得反競爭效果是其適用的前提，即只有個人信息受損與競爭相關時，《反壟斷法》才能介入。

三是引入比例原則作為分析方法。雖然公平對待消費者是公平原則的應有之義，但若過分強調個人信息保護，將不利于數字平臺之間的交易和競爭，最終會影響消費者的權益。將比例原則引入《反壟斷法》分析框架，實現個人信息保護規則與《反壟斷法》監管的有效銜接，同時在競爭損害評估標準與考量要素等具體分析方法中加強對個人信息的保護。

（二）明確數字平臺處理個人信息的行為準則

一是明確數字平臺的告知義務。為改善用戶與數字平臺之間差距懸殊的失衡格局，應考慮重新分配二者間的權利義務關系，特別是要落實作為個人信息處理者的數字平臺的告知義務，避免“知情—同意”規則的立法目標失效。

二是要求數字平臺承擔開放與共享義務。要落實數字平臺的開放與共享義務，以適應數字經濟時代的快速發展。盡管數字平臺能通過各種渠道搜集用戶個人信息，但要獲取成規模的個人信息，并從中獲取具有經濟價值的數據資源，需要投入較高的成本。數字平臺所掌握的信息規模越大，越容易開發出市場競爭力更強的產品，且在鎖定效應的加持下，它們會獲得更有利的市場地位。

（三）賦予用戶集體訴權

用戶難以通過個人力量在反壟斷訴訟中獲勝，法律條文可以通過賦予用戶集體訴權，發揮《反壟斷法》對個人信息的保護作用。首先，通過賦予用戶集體訴權，實現對用戶個人信息相關權益的保護符合《反壟斷法》對個人信息權益的詮釋。《反壟斷法》視角下個人信息權益更關注以用戶選擇權為核心的消費者集體利益，而消費者公益訴訟是維護消費者整體利益的有效路徑。

其次，回歸《反壟斷法》的本質，其通過維護有效競爭，以保護消費者選擇權，因此《反壟斷法》是立足市場整體來保障消費者個人信息權益，而非直接對個人信息進行保護。賦予消費者公益訴訟集體訴權，與《反壟斷法》的角色定位相符。

最后，由于個人信息權益與人格尊嚴問題息息相關，在數字平臺違法處理個人信息的大背景下，法律賦予用戶集體訴權，暢通維護個人信息權益的救濟途徑具有現實必要性。

結語

數字平臺對個人信息的不當處理將會有損用戶權益，鑒于《個人信息保護法》在個人信息保護中存在不足，而適用《反壟斷法》能彌補這些不足，宜構建“兩法”協同實施的路徑，有效規制數字平臺處理用戶個人信息行為。立法機關通過各種制度設計，規范平臺處理用戶信息的行為。當出現危害市場競爭秩序的非常態化情形時，需要發揮《反壟斷法》的效用，防止該類行為的發生。從立法銜接出發，規范數字平臺處理個人信息的行為，賦予用戶救濟訴權，以實現數字經濟時代對個人信息的全方位保護。

基金項目：西南交大—徐和徐破產法學研究與人才培養基地項目“數字平臺企業破產風險及其法律對策研究（項目編號：24JDA103）”

（作者單位：西南交通大學公共管理學院）