堅持先立后破，進一步深化戶籍制度改革

改革開放以來，戶籍制度改革以先立后破為實施原則，先后在實現城鄉人口自由流動、就業與戶口脫鉤、城鄉基本公共服務一體化、常住地提供基本公共服務制度等方面取得突破。進一步推進戶籍制度改革，需要在明確破和立要點的基礎上，繼續堅持先立后破的原則。

中共二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。戶籍制度改革是完善城鄉融合發展體制機制的重要內容，進一步深化戶籍制度改革需要采取正確的方法。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上強調，要堅持破和立的辯證統一，破立并舉、先立后破，該立的積極主動立起來，該破的在立的基礎上及時破，在破立統一中實現改革蹄疾步穩。先立后破不僅是戶籍制度改革在過去40多年來取得已有成果的基本方法，也是進一步深化這一改革的根本遵循。

一、先立后破是取得戶籍制度改革已有成果的基本方法

戶籍制度是計劃經濟體制的遺留問題，它既破壞公平，也影響效率，是進一步全面深化改革的一項重點任務。改革開放以來，我國戶籍制度改革始終遵循先立后破的原則，不斷以戶籍福利體制之外的增量“先立”帶動體制內的存量“后破”，先后在城鄉人口自由流動、就業與戶口脫鉤、城鄉基本公共服務一體化、常住地提供基本公共服務制度等方面取得了突破。

（一）以糧食增產的“先立”帶動農民自理口糧進城的“后破”

20世紀80年代，戶籍制度最主要的功能體現在限制人口城鄉自由流動，即農村戶口居民不能自由進入城市。由于這一時期國家糧食產能不足，如果放任大量農民脫離農業生產進入城市，國家就有面臨糧食危機的風險。20世紀50年代末，為加快工業化進程，我國加大從農村招工力度，城鎮人口從1957年的9949萬陡增至1960年的13073萬，引發了嚴重的糧食危機，不得不在接下來幾年把招工進城的人口送回農村，城鎮人口回落到1962年的11659萬。改革開放后，我們吸取了過去的教訓，并沒有直接放開農民進城，而是堅持先立后破的原則，以糧食增產的“先立”帶動農民自理口糧進城的“后破”。即通過大力推廣“大包干”制度、持續提高糧食收購價格、普及化肥農藥等農資的使用等方式，調動農民種糧積極性，提高了糧食產量。這樣一來，一部分農民脫離農業生產進入城市，也不會出現糧食危機了。1986年中央一號文件允許農民自理口糧進城，農民向城市流動的限制開始松動，當年就有4000多萬農民進城打工，出現了“民工潮”。再到后來，隨著糧食產量進一步增加，農民只需帶著錢進城即可，戶籍制度限制人口城鄉流動的功能就逐漸被消解掉了。

（二）以市場化就業崗位增多的“先立”帶動就業與戶口脫鉤的“后破”

20世紀90年代，戶籍制度最主要的功能體現在控制城市體制內就業機會，由于這一時期城市就業壓力較大，只有具有城市本地戶口的居民才能到機關事業單位、國有企業等體制內崗位就業。[1]這一制度安排造成了嚴重的勞動力市場分割，對勞動力要素配置產生巨大的效率損害。對于這一制度弊端的改革，仍然遵循了先立后破的原則，即以市場化就業崗位增多的“先立”帶動體制內就業與戶口脫鉤的“后破”。隨著1992年中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制的任務，這一時期，私營企業、外資企業等市場化單位提供的城市就業崗位迅速增多，到外企當白領拿高薪或加入“下海潮”搞自主創業，為城市戶口居民提供了新的就業選擇。伴隨著市場化就業崗位的增多，城市體制內單位的就業壓力減輕，一些沒有城市本地戶口的外來人口逐漸也可以到機關事業單位和國有企業就業了，體制內用人單位甚至還可以幫助他們解決落戶問題。體制內就業的福利與城市本地戶口實現了脫鉤，戶籍制度改革又向前邁進了一大步。

（三）以農村生產生活條件改善的“先立”帶動中小城市落戶放開的“后破”

21世紀初期，戶籍制度最主要的功能開始體現在城市基本公共服務的差別上。根據時任全國人大常委會委員、內務司法委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻的研究，當時在戶籍上共有60多種城鄉之間不平等的福利，這些福利差別構成了農轉非的主要障礙，使農業人口向城鎮的轉移表現出一種“半城鎮化”的特征，同處一座城市，從事同一份工作，但由于戶籍身份性質不同，所能享受的基本公共服務待遇存在巨大差距。對于這一制度弊端的改革，仍然遵循了先立后破的原則，即以農村生產生活條件改善的“先立”帶動中小城市落戶放開的“后破”。自2003年起，伴隨著工農城鄉關系的歷史性轉變，國家出臺了一系列惠農反哺政策，包括農業四項補貼、農村稅費改革、社會主義新農村建設、新農合、新農保、精準扶貧、鄉村振興等。在強大的政策推動下，農村生產生活條件得到了顯著改善，城鄉基本公共服務差距逐漸縮小，在城鎮化進程中土地價值日益顯現的條件下，農村戶口的價值也水漲船高，多數地區的農村戶口已經較之當地城鎮戶口更有含金量。因此，再限制農民進城落戶、享受城市基本公共服務已失去了意義。當前，全國常住人口300萬以下的城市已全面放開落戶限制，戶籍制度改革又向前邁進了一大步。

（四）以居住證制度的“先立”帶動常住地提供基本公共服務制度的“后破”

進入21世紀第二個十年之后，戶籍制度最主要的功能體現在大城市本地戶籍人口與轉移而來的非戶籍人口之間的福利差別上。我國在1994年推行分稅制改革時并未充分考慮人口流動因素，無論是財政收入和支出責任的劃分，還是轉移支付制度的設計都是以戶籍人口為基礎的，[2]導致戶籍人口與非戶籍人口在基本公共服務享有上存在較大差距，農業和非農業轉移人口在常住地無法享受與本地戶籍居民相同的市民化待遇。對于這一制度弊端的改革，仍然遵循了“后破”的原則，即以居住證制度的“增量先立”帶動常住地提供基本公共服務制度的“后破”。2016年，《居住證暫行條例》正式實施，城市非戶籍人口只要滿足常住半年，合法穩定居住和就業等較低的條件，就可以申領居住證，憑借居住證，可以享受三項權利、六項基本公共服務和七項便利，即使不落戶，也能與戶籍居民有著相差不多的福利待遇，落戶的意義大為降低，以居住證為主要載體的常住地提供基本公共服務制度逐漸完善，絕大多數城市的基本公共服務實現了常住人口全覆蓋，戶籍制度改革又向前邁進了一大步。

二、進一步深化戶籍制度改革的立和破

2024年7月，國務院關于《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》對進一步深化戶籍制度改革提出明確要求，以進城農民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮落戶渠道，努力縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。完善農業轉移人口市民化激勵政策。健全進城落戶農民農村權益維護政策。這為下一步的戶籍制度改革明確了破和立的工作要點。

（一）農業轉移人口進城落戶的“破”要以其農村權益維護政策的“立”為前提

農業轉移人口進城落戶最大的障礙并不在城市，而是在農村。改革開放以來，在城市福利逐漸與戶口脫鉤的同時，農村福利卻在逐漸與戶口掛鉤。擁有農村戶口，意味著可以享受農村集體成員資格所帶來的一系列權利，包括土地流轉租金、集體收益分紅、農業各類補貼等。雖然一系列中央文件都明確規定，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，但在實際操作中，根據村規民約，戶口從農村遷走，往往也就意味著喪失集體成員資格。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》也有明文規定，確定集體經濟組織成員身份須統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素。因此，農業轉移人口進城落戶雖然可以破解其市民化問題，但也會導致其喪失農村“三權”的享有載體。為了保障進城落戶農民合法土地權益，需要在戶籍之外，尋找新的承載農村“三權”的權證。通過將農村“三權”以及與之相關的各項權益轉移至新建立的權證上，可以消除農業轉移人口落戶的后顧之憂，使落戶順利推進。在農村土地承包經營權確權、集體經濟組織成員資格認定已經完成、房地一體的宅基地確權登記正在進行中的條件下，進一步建立以權益為基礎的農村“三權”維護、農業補貼和幫扶政策是堅持戶籍制度改革先立后破實施原則的關鍵。

（二）流動人口市民化的“破”要以常住地基本公共服務供給能力的“立”為前提

推進農業轉移人口和城市間流動人口實現市民化，基本的內涵就是打破戶籍障礙，使這些流動人口能夠在常住地享受與本地市民平等的基本公共服務。根據《國家基本公共服務標準（2023年版）》，目前共有包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障在內的9大領域的81項基本公共服務事項。這81項基本公共服務中，有些本身不具有戶籍排他性，有些雖有排他性但常住地政府已經做出了提供服務的承諾，有些雖有承諾但還需要滿足一些前提條件，還有的常住地政府并未作出承諾。之所以有些基本公共服務并未向非戶籍人口承諾提供，主要出于財政支出能力上的考慮。流動人口落戶，意味著能夠享受全部81項基本公共服務，對于基本公共服務含金量較高的超大特大城市，如果突然放開落戶限制，引發落戶潮，則地方政府的財政壓力必然陡增，將對城市經濟社會順利運行造成沖擊。因此，進一步放開放寬落戶限制之前，需要建立新的過渡性舉措，使得超大特大城市既能在降低落戶門檻上取得突破，攻克戶籍制度改革最后的堡壘，又不會對重點人口流入城市的經濟社會運行產生嚴重負面影響，這是堅持戶籍制度改革“先立后破”實施原則的關鍵。

（三）基本公共服務常住人口全覆蓋的“破”要以新市民穩定就業的“立”為前提

進一步深化戶籍制度改革主要的政策指向在于常住地的基本公共服務，改革的目標是使農業轉移人口和城市間流動人口享受與本地市民均等的基本公共服務。但是，推進這項改革的重要前提，是這些流動人口應在常住地實現合法穩定就業，如果沒有實現合法穩定就業，單純“流動”到目的城市，流入地城市向其提供基本公共服務也就缺乏經濟基礎。從公共財政理論上講，居民享受城市政府提供的基本公共服務的資金來源，是其在當地從事勞動所繳納的稅收。如果流動人口只享受公共服務而不作納稅貢獻，常住地提供基本公共服務制度也難以持續。如果不以合法穩定就業作為落戶前提，也容易催生對超大特大城市高含金量基本公共服務的投機性的需求，引發人口盲目流動，對區域生產力布局造成不利影響。因此，進一步放開放寬落戶限制之前，需要加大對流動人口常住地就業支持力度，研究制定一套明確的合法穩定就業認定標準，使常住地流動人口的落戶得以有序推進。

三、先立后破進一步推動戶籍制度改革的實施路徑

進一步深化戶籍制度改革，應堅持先立后破的實施原則，加快推進農業轉移人口農村權益權證化進程，建立超大特大城市常住地登記戶口的“愿落盡落+負面清單”過渡機制，建立完善流動人口常住地合法穩定就業促進機制。

（一）加快推進農業轉移人口農村權益權證化進程

農業農村、自然資源等有關部門應加快對承載農村“三權”等權益的權證設計方案的研究，逐漸將由農村戶籍附帶的“三權”等權益轉移到各類權證上，各類權證可攜帶、可繼承、可退出，同時推動農村戶籍與“三權”等農村權益脫鉤。當前，為促進農村集體經濟組織成員權與農村戶籍脫鉤，農村土地承包經營權確權、集體經濟組織成員資格認定已經完成，房地一體的宅基地確權登記也在加緊進行中，[3]未來可基于此進一步推進農業轉移人口的農村“三權”維護以新設立的權證為基礎，而不再與農村戶籍關聯。未來推進鄉村振興戰略進程中，新的惠農反哺政策應以權證和在農村的實際生產生活活動為基礎，避免新的權益再與農村戶籍掛鉤。逐步清理現行農業補貼等落實到戶時與戶籍掛鉤的習慣性做法。

（二）建立超大特大城市常住地登記戶口的“愿落盡落+負面清單”過渡機制

“愿落盡落+負面清單”就是在宣布包括特大超大城市在內的所有城市的落戶條件完全放開，實現非本地戶籍人口在常住地落戶的“愿落盡落”之前，先將常住地政府尚未承諾向非戶籍人口提供的基本公共服務和具有類似屬性的非基本公共服務列入負面清單，對實施該項改革后落戶的原非本地戶籍人口設計一定的享受該公共服務的準入條件，條件由提供該公共服務的當地相關政府部門制定。[4]例如，基本公共服務“公租房保障”，由地方政府住建部門制定相關政策，對實現了落戶的原非本地戶籍人口可設置諸如連續合法穩定就業、居住、繳納社保一定的年限等條件，滿足了條件的落戶者可享受公租房保障相關政策。“愿落盡落+負面清單”機制既實現了將多數尚未放開的公共服務事項一次性放開、向前大大推進戶籍制度改革進程，又保留少數含金量較高、不宜立即全面放開的公共服務事項，建立了緩沖余地，在經濟上更具有可行性。同時，在財政支出責任上形成“誰的孩子誰抱走”的公共服務供給體制。

（三）建立完善流動人口常住地合法穩定就業促進機制

合法穩定就業是流動人口在常住地有序落戶、實現市民化的前提。人口流入地政府應按照國務院關于《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》的要求，完善農業轉移人口和城市間流動人口的就業支持體系。加快實施制造業技能根基工程，重點支持制造業龍頭企業、職業院校（含技工院校）面向社會提供培訓服務。穩定職業院校面向農業轉移人口招生規模，以智能制造等新興產業和家政服務等用工緊缺行業需求為牽引，實施職業教育產教融合賦能提升行動。完善職業技能等級認定機制，提高技能人才待遇。推進就業服務常住人口全覆蓋，加強農民工勞動權益保障。人力資源和社會保障部門應研究制定合法穩定就業認定標準，明確在常住地登記戶口的底線條件，使流動人口落戶得以有序推進。

作者簡介：鄒一南，中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授；吳曉宇，中共中央黨校（國家行政學院）研究生院研究生。

參考文獻

[1]蔡昉.戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌[J].經濟學動態，2010（12）：4-10.

[2]劉尚希.我國城鎮化對財政體制的“五大挑戰”及對策思路[J].地方財政研究，2012（4）：4-10．

[3]程郁，葉興慶，揭夢吟.農業轉移人口市民化面臨的突出問題與政策建議[J].經濟縱橫，2023（6）：1-8.

[4]鄒一南.以人為本推進超大特大城市戶籍制度改革的路徑選擇[J].行政管理改革，2024（4）：15-23．

（編輯：萬李娜）