臺灣地區農會歷史沿革及現實作用

臺灣地區的農會最早誕生于日據時期的1900年。經過百余年的發展演化，其組織覆蓋全臺行政區域，會員超百萬，其預算和雇員均遠超臺灣當局的農業主管部門，并掌握“老農年金”、農保等福利補貼和農業金庫、農訓協會、豐年社等法人組織，在合作金庫也有董監事席次，很大程度上左右農民權益及資源分配，形成了一個兼具經濟、政治、社會事業、文化教育功能的復合型多目標功能組織。也因此種多功能性，每每在選舉時，農會即成為地方派系的“金庫”與“票倉”。欲了解農會何以形成此種角色，需得先清楚臺灣農會之歷史沿革。

一、日據時期

臺灣地區最早的農會1900年誕生于臺北縣三角涌，最初是一種農民自行組織起來要求減租的政治組織。在斗爭獲得勝利之后，各地紛紛效仿，成立了各種各樣的農會組織，甚至出現了聯會與分會的二級組織結構。

為了加強對各級農會的控制，1907年冬至1908年，日本殖民當局公布《臺灣農會規則》以及《臺灣農會施行規則》，正式賦予農會法人地位，同時對農會會員的產生方式、會費來源、農會組織體系等方面都有較為具體的規定。其中最關鍵的是在強迫所有農民入會及征收會費，各級農會附屬于地方州廳官署。至此，農會開始成為當局榨取農業資源及控制農民的工具。1913年起，一種以農民金融互助為主的“信用組合”也開始大量出現。抗日戰爭爆發后，日本殖民當局為進一步加強對全臺農業控制，最大限度榨取臺灣農業資源，1937年底廢除《臺灣農業規則》，改頒《臺灣農業令》，使全島農會變成臺灣農會和州、廳農會二級制。1943年12月，臺灣總督府為戰時經濟統制需要，發布《臺灣農業會令》，1944年1月，發布《臺灣農業會令施行細則》，將各種農業團體，諸如農會、信用組合等合并為“農業會”并形成臺灣農業會和州、廳農業會，市、街、莊農業會三級制，實行統制配給和辦理強制民眾義務存款業務。農業會變成殖民當局控制下的官方統治組織，會長由行政首長兼任、副會長，理事、評議員也均為會長任命。

截至日本戰敗投降，臺灣共有臺灣農業會1家，州、廳農業會8家，市、街、莊農業會314家，這種三級制的農業會系統，遍布全臺，也成為臺灣光復后農會的基本架構。

二、農會體制改進期（1945—1974年）

1945年臺灣光復，臺灣省行政長官公署根據農林處的建議，核準保留日據時期的農林會名稱。另外將臺灣農業會和州、廳農業會，市、街、莊農業會三級制改為省、縣市及鄉鎮三級制。而日據后期的農業會不僅具有農業推廣業務還具備金融互助的功能，因此遭國民政府部分官員與民意代表的反對，反對者認為農會為職業團體，信用合作社為經濟團體，兩者合并，將使得地主掌控農會，使農會失去農民團體的原意，并且當時適用的“農會法”并無農會具有金融互助功能之規定。因此，臺灣省政府農林處，將農業會劃分為農會及信用合作社兩大系統，將金融業務歸由合作社辦理，而農會則負責農業推廣、生產指導與保障農民權益的業務。此舉引起各界強烈反對，臺灣省政府不得已采取折衷措施，業務分離，組織仍在一起。這又造成了農會與合作社兩方在業務、資產、人事等方面矛盾重重，輿論意見較多，各又有法律依據。

1949年1月，陳誠接任臺灣省政府主席，其接受農復會主委蔣夢麟的建議，將農會與合作社再度合并。1949年7月，臺灣省政府頒布“臺灣省農會與合作社合并辦法”及“臺灣省農會與合作社合并辦法實施大綱”，合并改組全臺農會315家，1950年2月完成，農會再度成為辦理農業推廣、供銷及信用等項業務的綜合農民組織。

由于合作社的成員中有地主和商人，所以合并后的農會其成員不完全是農民，往往由非農民把持農會，造成雖名為農會而不為農民所有。有鑒于此，1950年9月，農復會聘請美國康奈爾大學農村社會學教授安德森博士赴臺，考察農會問題。當年12月，安德森博士在實地調查研究的基礎上，提出了一份調查報告，對臺灣農會的現狀、問題以及如何予以改進等，提出了一系列建議。重要建議有如下幾點：農會會員區分為正式會員和贊助會員。農民是正式會員有選舉權和被選舉權，其他為贊助會員，贊助會員除得當選監事外，無選舉權及其他被選舉權。農會可經營合作社法所規定的各種合作業務。各級農會明確宣布并執行不參加政治活動的政策，任何農會都不得支持任何政治候選人，農會的職員均不得以農會的名義支持某個候選人。安德森之所以提出上述建議，是因為當年恰逢臺灣地方自治選舉，其在實地調查的過程中發現農會因其自日本殖民統治時期以來在農村社會的特殊地位，成為一個重要的動員系統，形成了一個重要地方派系——“農業派”。有些農會因其職員支持的候選人不同，甚而造成內部裂痕。安德森認為，參加這樣的競選活動只會使農會受到損害。

在經過一番博弈后，1952年，臺灣當局頒布了以安德森調查為基礎的“改進臺灣省各級農會暫行辦法”，規定農會會員分為本區域內之農民，區域外或非農民者得成為贊助會員，但贊助會員不得超過監事會三分之一，且無選舉權與被選舉權；農會除依法辦理本身之規定選舉外，其選任及聘任職員，不得以農會職員身份，也不得以農會的名義與關系，支持或反對任何政治候選人，或者參與公開的競選活動。“暫行辦法”通過之后，臺灣當局又頒布了“改進臺灣省各級農會暫行辦法實施細則”等一系列規定，開始對農會進行改組和改選。國民黨在此次農會改革中共計新征農民黨員16315人。最重要的農會總干事方面，除有37個農會，因地方情形復雜，其人選未能完全符合國民黨的理想外，其余均能順利完成，且所有遴聘的總干事都是國民黨黨員。因此，雖然“暫行辦法”明確規定農會團體及會員不得參與政治，但是國民黨通過掌握農會干部控制了各級農會。而農會又是總干事大權獨攬，因此，實際上將農會組織牢牢掌握在自家手中，農會成為國民黨在選舉中的重要地方派系資源。

三、現行農會體制形成期（1974年至今）

“暫行辦法”雖然對農會體制正常化及促進臺灣農業發展等方面起了重大作用，但其仍然屬于“行政規章”，在其之上還有位階更高的、1930年南京國民政府頒布的“農會法”。隨著社會經濟的發展，逐漸出現各種“行政規章”無法適應的情況。尤其是“暫行辦法”中對于信用部辦理金融業務雖有相關規定，但該辦法僅屬行政規章，缺乏“法律效力”，形成了“于法無據”的情形，農會信用部業務受到相當大影響。而1930年頒布的“農會法”也僅規定農會可辦理農貸及土地金融貸款之承辦轉放監督，對辦理存款及其他金融業務并無明確規定。1972年臺灣當局推出了“加速農村建設九大措施”，1973年又頒布“農業發展條例”，賦予農會新的重大任務，如辦理農貸、共同運銷及協助當局舉辦農業保險等。這就使得修改“農會法”顯然更加必要。臺灣當局最終于1974年完成了對“農會法”的修訂，也最終形成現行農會體制架構。此次修訂較以往不同之處主要有三點：一是賦予農會辦理金融業務特殊權力，使得農會通過獨占事業（信用部）與諸多農業行政機能直接或間接地銜接，加之當局的指導控制，農會成為當局治理農村的重要鄉村代理機構。二是在修訂時刪除了農會依合作原理建立的股金制度，原有的股金改為事業資金，將“農會為職業團體”的屬性滲透到臺灣地區農會之中，也使得農會從此進入無所有權人狀態。三是增訂農會總干事遴選制度，規定總干事由農會理事會從主管部門遴選之人選中聘任，使得總干事一職成為變相“公派”。因此彼時仍然處于國民黨一黨專制時期，通過總干事的“公派”，各級農會實際上成為了國民黨的“附隨組織”。為確保“農會法”更好施行，當局又頒布“農會法施行細則”，1974年的“農會法”及“農會法施行細則”應用至今。

由上述農會的發展過程可知，農會干部選舉以及農會金融功能（信用部）尤為重要。為此，臺灣當局專門于1988年頒布專門的“農會選舉罷免辦法”，這個“辦法”讓國民黨地方派系更好地控制了農會的選舉。直至2000年，農會都與國民黨保持著密切關系。

2000年，民進黨上臺，恰好當時有許多農、漁會的信用部經營不善，出現了凈值為負的情況。為打壓國民黨地方派系，2001年至2002年期間，民進黨當局強制下令由銀行接管36家農、漁會信用部，嚴重損害了信用部員工及農、漁民的合法權益，甚至傳出了民進黨當局借此消滅農、漁會的風聲，終于在2002年11月23日爆發了全臺性的“11·23與農共生大游行”。迫于強大民意壓力，民進黨當局于2004年頒布了“農業金融法”，維持了農會獨立的金融功能。但民進黨當局依然不斷打壓農會系統。為維護自身權益，2007年4月，臺灣省農會理事長劉詮忠、總干事長張永成及高雄縣農會總干事蕭俊漢有意獨立組織農民黨，經國民黨安撫后放棄。6月，蕭俊漢自行成立農民黨。2016年民進黨重新上臺后，即成立“農漁會與農田水利會小組”，積極介入農會選舉，結果慘敗。2018年，民進黨依靠在立法機構的優勢席位，強行通過“農田水利會組織通則”，將農田水利會變為公務機關，會長及各級專任職員也改為公派。2021年，4年一度的農會改選分別選出理事及監事，理事27席、監事9席，藍營分獲25席與8席；綠營分獲2席與1席。核心領導成員絕大部分來自泛藍政治聯盟，選舉結果表明，農會系統依然掌握在藍營手中。但是，民進黨控制農會之心依然，繼續推動“修法”，企圖在“農會法”中明訂農會應有主管機關指派理、監事，且名額最高可達1/3。以民進黨目前在立法機構的席次，此項修訂應當不大可能通過，因此，“修法”暫時排不上議程。然而，2025年又到了農會的選舉之年，泛藍陣營是否能再次獲得壓倒性勝利，當拭目以待。

從臺灣地區農會的歷史沿革及現實作用來看，農會之所以能取得成功并具有強大社會影響力，首先在于臺灣當局通過制定一系列的法律、法規、條例，規定農會及其會員、職員的權限范圍、權利、義務關系等，確保農會組織在一個良好的法律環境下運作，農會成為一個“于法有據”的綜合壟斷組織。其次是農會的有效運行能夠使農民切實獲得利益，主動參加意愿高。再次則是歷史傳統的延續。這三點或可為大陸在制定和執行有關公共政策時提供經驗與啟示。

作者簡介：吳承祖，福建省臺灣事務辦公室干部。

（編輯：張棟）