人民政協的性質定位與當代中國政治發展道路的探索

【摘要】中國人民政治協商會議根植于中國的歷史文化，具有鮮明的中國特色，也有其深刻的內在發展規律。人民政協的性質定位與當代中國政治發展道路的探索緊密相連。從最初的統一戰線組織形式，到發揚社會主義民主的重要形式，再到國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排，人民政協成立以來性質定位的發展變化伴隨著中國特色社會主義政治發展道路的實踐探索。新中國國家治理的各種制度，從根本政治制度到基本政治制度和各項重要制度的確立與發展，人民政協都發揮著不可或缺的重要作用。新時代，只有堅持人民政協的性質定位，才能把握中國特色社會主義政治發展道路的目標和方向。

【關鍵詞】人民政協；性質定位；中國特色；政治發展

2019年9月21日，習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立七十周年大會講話時指出：“人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。人民政協要堅持性質定位，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。”人民政協自成立以來，在黨的領導下圍繞中心，服務大局，不斷明確性質定位，成功地走出了一條中國特色社會主義政治發展之路，助推中國式現代化不斷取得新發展。在新時代，只有準確把握人民政協的性質定位及其內在邏輯，才能深刻理解中國特色社會主義政治發展道路，進一步發揮人民政協的功能優勢，為推進中華民族偉大復興而凝心聚力。

一、人民政協是獨具中國特色的政治發展成果和重要推動力量

習近平總書記指出：“人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果，是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。”[1]70多年來，人民政協圍繞黨和國家的工作中心，堅持團結和民主兩大主題，廣泛凝聚共識和力量，在新中國國家構建、推動社會主義現代化建設、完善現代國家治理中探索出一條中國特色社會主義政治發展道路，在以中國式現代化實現中華民族偉大復興過程中發揮著重要的作用。

（一）政治發展和政治現代化

政治發展是傳統政治向現代政治的變遷過程和結果。“二戰”之后的政治科學研究過程中，政治發展一詞“用于描述民族國家統一構設和國家建立的過程”[2]。政治發展與政治現代化和經濟發展密切相關，它現在是指第三世界國家政治變遷的過程。就政治科學而言，政治發展的目標就是實現政治現代化。美國的政治學者亨廷頓把傳統政治與現代政治進行了比較，并提出了衡量傳統政治與現代政治的三個標準。他認為，“政治現代化涉及權威的合理化、結構的分離和政治參與的擴大等三個方面。”[3]換言之，傳統政治的權威，即合法性多基于宗教、傳統習俗或者世襲制度；而現代政治的權威基于憲法、法律和人民的普遍認可。傳統國家政治制度化程度低，職能分工也較為簡單，國家和社會邊界模糊，現代國家則要求系統化的政府結構、明確的職責分配以及官僚體系，國家和社會職能與責任的清晰劃分；傳統的政治權力為少數統治集團所壟斷，普通人沒有參與政治的權利和途徑，而現代政治的顯著特點就是民眾政治參與的力度和廣度都有明顯的擴大。

（二）人民政協推助當代中國的政治發展

作為當代中國政治發展的偉大成果和重要推動力量，人民政協成立以來，服從和服務于中國政治發展大局，發揮著重要的基礎性功能。從政治現代化的三個重要方面來看：首先，人民政協初創時期，代行全國人大職能，通過人民政協會議的召開產生了中央人民政府，并通過《中國人民政治協商會議共同綱領》規定了新中國的內政外交等基本原則和目標，實現了政治權威的合法性，并構建了新的政治系統。此后，人民政協在新中國的社會主義革命和建設過程中一直發揮著維護政治社會穩定、協調溝通和團結教育引導的作用。

其次，第一次全國人民代表大會成功舉行后，人民政協在國家政治發展過程中，順利完成了職能的轉變，并在不同職能領域發揮著重要的作用。在多黨合作領域，人民政協一直是多黨合作和政治協商的重要平臺與組織機構；在民族團結領域，人民政協積極推動民族區域自治制度的建立和完善。《中國人民政治協商會議共同綱領》中明確規定：“各少數民族聚居的地區，實行民族區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”此外，在“一國兩制”完成祖國和平統一、社會主義政治、經濟、文化、社會治理、人口環境資源和外交領域，人民政協也通過不同途徑和形式發揮著協商交流溝通和教育引導團結的重要作用。

最后，人民政協是中國人民政治參與的重要組織形式和制度平臺。人民政協和人民代表大會兩種政治參與形式相互關聯，相得益彰，體現了代議民主與協商民主有機結合的政治形式，形成了區域利益與界別利益縱橫交錯的表達機制；完善了主權在民與參政議政內在統一的運作方式，有效地擴大了中國人民的政治參與渠道，展現出獨具特色的中國現代化道路。

二、人民政協在推動中國政治發展中逐步明確性質定位

人民政協的性質定位是一個逐步探索發展的歷史過程。它既是適應和符合中國政治發展的需要，同時也是作為統一戰線組織形式，圍繞中心服務大局的必然結果。作為當代中國政治發展的偉大成果，人民政協在現代國家治理和國家根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度的確立和發展完善過程中都發揮著重要的平臺與支撐作用。這一過程中，人民政協的性質定位不斷深化：從代行全國人大職能，到中國人民愛國統一戰線組織，多黨合作的重要平臺，從發揚社會主義民主、踐行全過程人民民主，到社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，從國家治理體系的重要組成部分，到具有中國特色的制度安排。這一過程既體現了人民政協在中國政治發展中的重要地位和作用，也反映了人民政協性質定位的不斷探索、豐富和深化。

（一）統一戰線的組織形式

人民政協首先也是最重要的一個性質定位，就是統一戰線的組織形式。這一性質定位為黨和國家凝聚人心、匯聚力量，構建政治權威合法性發揮了重要作用。

《中國人民政治協商會議共同綱領》明確指出：“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。中國人民政治協商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府。中國人民政治協商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎，并制定以下的共同綱領，凡參加人民政治協商會議的各單位、各級人民政府和全國人民均應共同遵守。”

由于當時不具備召開人民代表大會的條件，中國人民政治協商會議暫時代行全國人大的職能。1949年12月25日中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》明確指出：“一九四九年九月，在中國人民革命偉大勝利的基礎上，中國人民民主統一戰線的組織——中國人民政治協商會議，舉行了第一屆全體會議，執行了全國人民代表大會的職權，制定了共同綱領，組織了中央人民政府，代表全國人民的意志宣告中華人民共和國的成立。”

1954年第一屆全國人大在北京召開，并通過了《中華人民共和國憲法》，《中國人民政治協商會議共同綱領》的基本內容已經列入憲法，共同綱領已經為憲法所代替。“中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會的任務已經結束。但是中國人民政治協商會議，作為團結全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統一戰線的組織，依然需要存在。”[4]正如憲法序言中所說，“今后在動員和團結全國人民完成國家過渡時期總任務和反對內外敵人的斗爭中，我國的人民民主統一戰線將繼續發揮它的作用。”

（二）發揚社會主義民主的重要形式

在改革開放和社會主義現代化建設的新時期，由于黨和國家工作中心的轉移，人民政協圍繞中心服務大局，性質定位有了新的拓展。除了進一步明確作為愛國統一戰線組織外，還增加了多黨合作、政治協商和民主監督等發揚社會主義民主的一種重要形式的表述。

1979年6月15日，鄧小平在中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第二次會議的開幕詞中明確了新時期統一戰線和人民政協的任務。他指出：“新時期統一戰線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗。”他進一步指出，“為了實現四個現代化，必須發揚社會主義民主和加強社會主義法制。人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”[5]

在這一思想指導下，1982年12月11日中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第五次會議通過的《中國人民政治協商會議章程》總綱明確：“中國人民在長期的革命和建設進程中，結成了由中國共產黨領導的，有各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參加的，由全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者組成的，包括臺灣同胞、港澳同胞和國外僑胞在內的最廣泛的愛國統一戰線組織。中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織。”

總綱進一步明確指出：“中國人民政治協商會議是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式，根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士‘長期共存，互相監督’，‘肝膽相照，榮辱與共’的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督的作用。”之后，《中國人民政治協商會議章程》經歷了1994年、2000年、2004年的幾次修改，將人民政協的性質定位表述為三句話：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”[6]

（三）國家治理體系的重要組成部分

中國特色社會主義進入新時代，這是我國發展新的歷史方位。2019年中共中央印發的《關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》提出：人民政協把握新時代新使命，以強化統一戰線組織功能、匯聚實現中華民族偉大復興中國夢的磅礴力量，以推動人民政協制度更加成熟更加定型，彰顯中國特色社會主義制度的優越性和先進性，以發揮專門協商機構在國家治理體系中的重要作用，展現社會主義協商民主的獨特優勢，為實現新時代黨的歷史使命凝心聚力。這為新時代人民政協拓展性質定位提出新的目標和要求。

中共十八大報告提出了“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”的要求。十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標與要求。之后，中共中央先后頒發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等一系列重要文件，為推動人民政協發揮社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構奠定了法律基礎。中共十九大報告明確提出：“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”，并指出“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。人民政協要聚焦黨和國家中心任務，圍繞團結和民主兩大主題，把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結”。

基于新時代黨中央領導全國人民治國理政的新實踐和新探索，人民政協的性質定位也被賦予新的時代內涵。基于此，2023年3月11日中國人民政治協商會議第十四屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程修正案》明確規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主、實踐全過程人民民主的重要形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。團結和民主是中國人民政治協商會議的兩大主題。”中共二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》要求“健全協商民主機制。發揮人民政協作為專門協商機構作用，健全深度協商互動、意見充分表達、廣泛凝聚共識的機制，加強人民政協反映社情民意、聯系群眾、服務人民機制建設。完善人民政協民主監督機制。”這是新時代完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要，也是探索人民政協性質定位的新方向。

三、堅持人民政協的性質定位，堅定中國特色社會主義政治發展道路

中國人民政治協商會議這一制度植根于中國歷史文化，產生于近代以后中國人民革命的偉大斗爭，發展于中國特色社會主義光輝實踐，具有鮮明中國特色，也有其深刻的內在發展規律。總結人民政協70多年的發展歷史，明確人民政協的性質定位與堅持中國特色社會主義政治發展道路緊密相連。新中國國家治理的各種制度，從根本政治制度到基本政治制度和各項重要制度的確立與發展，人民政協都發揮著不可或缺的重要作用。探索和明確人民政協性質定位的過程，就是確立、完善和發展中國特色社會主義政治發展道路的過程。新時代，只有堅持人民政協的性質定位，才能把握中國特色社會主義政治發展道路的目標和方向。

首先要堅持黨的領導。人民政協是中國共產黨領導下的中國人民愛國統一戰線組織。中國共產黨是建設中國特色社會主義事業的領導核心，有了中國共產黨的領導，人民政協才能把握好方向和目標，圍繞中心，服務大局，更好地發揮統一戰線組織凝聚人心匯聚力量的重要作用。

其次要堅持團結和民主兩大主題。人民政協是統一戰線的組織形式。而統戰工作本質要求就是大團結大聯合，為黨在不同歷史時期的中心任務凝心聚力。沒有民主就沒有社會主義。從最初的協商民主，到新時代的全過程人民民主，人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主、實踐全過程人民民主的重要形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。只有發揚民主才能凝聚共識，實現團結。

再次要加強制度建設。人民政協自成立之日起，不僅作為有中國特色的制度安排，在國家政治社會生活中發揮著重要作用，而且以此為基礎，產生了、推動了諸如全國人民代表大會制度、中國新型政黨制度、民族區域自治制度、“一國兩制”等一系列根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度等。在新時代，作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，作為國家治理體系的重要組成部分，人民政協更應該在制度建設和體制機制完善的頂層設計與建設過程中繼續發揮重要作用。

最后要堅持開拓創新。人民政協的性質定位不是一成不變的。但萬變不離其宗。從人民政協性質定位的發展變化來看，人民政協作為統一戰線的組織形式，歷來是堅持服從和服務于黨和國家工作中心的。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》認為當前和今后一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期。“這一時期，進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[7]這也就為人民政協在未來探索深化性質定位提供了目標、方向和根本指導。

作者簡介：邱永文，中央社會主義學院統戰理論教研部教授。

參考文獻

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[3]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：三聯書店，1989：87.

[4]彭友今.當代中國的人民政協[M].北京：當代中國出版社，1993：594-595.

[5]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1983：187.

[6]政協章程修改領導小組辦公室.學習新修訂政協章程問答[M].北京：中國文史出版社，2004：71.

[7]《黨的二十屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》編寫組.黨的二十屆三中全會〈決定〉學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社；學習出版社，2024：34；3.

（編輯：張棟）