農業新質生產力發展制度供給的阻礙與疏通對策

農業新質生產力是以農業重大科技創新為引領的現代化生產力，發展農業新質生產力，必須形成與之相適應的新型生產關系。需要認識農業新質生產力發展制度供給的重大意義，分析農業新質生產力發展制度供給實施機制的阻礙因素，并提出疏通對策。

中共二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”“加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破”，要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”“加強新領域新賽道制度供給”。

一、農業新質生產力發展制度供給的重大意義

加快發展農業新質生產力是推進中國式農業現代化進程，實現農業大國向農業強國歷史性跨越的本質要求之一。習近平總書記指出：“發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”

農業新質生產力是以農業領域重大科技創新為引領的現代化生產力，即以生態循環農業、生物種業、農業數據產業、農業疫苗為代表的新興農業產業與未來農業產業引領著農業產業鏈、供應鏈、價值鏈向基因化、綠色化、數字化等新方向延伸，使農業產業具有價值高端、技術密集、前景廣闊等特點，形成戰略性新興農業產業。以科技創新為核心的農業新質生產力除了有新質生產力的共性，還具備農業領域的特性，即高度科技化、高度數字化、高度產業化、準公益性。深刻認識農業新質生產力發展的制度供給問題具有重大現實意義。

農業新質生產力發展的制度供給可以為中國式農業現代化提供激勵功能，提供有效信息、釋放明確信號以穩定市場主體的預期，引導市場主體的行為選擇，進而影響專業化程度和分工范圍，形成新質生產力高質量發展路徑；可以為中國式農業現代化提供約束功能，以規則的形式劃定市場主體從事農業經濟活動的選擇范圍，大幅降低經濟運行過程中的潛在風險和協調成本，為深層次的社會分工和高效率的協同合作創造條件，使一定時期的經濟秩序得以建立和維護；同時，還可以降低中國式農業現代化實施成本，任何類型的經濟發展模式在其實施過程中都面臨著成本權衡的問題。

二、農業新質生產力發展的制度供給阻礙

（一）農業新質生產力發展的正式制度供給阻礙

正式制度供給是指政府部門建立起來的并以正式方式加以確定的各種制度與法規，具有強制性、普遍約束性和明確公開性等特征，如以創新制度、產權制度和市場準入制度等為代表的激勵性制度供給[1]，以產業管理制度、公平競爭審查制度和宏觀調控制度等為代表的約束性制度供給，以規劃制度、生態補償制度和區域協作幫扶制度等為代表的旨在降低新質生產力發展實施成本的制度供給。在中國式現代化新征程中，農業新質生產力發展正式制度阻礙主要體現在三個方面：

一是激勵性制度阻礙。如農業財政投入制度、設施農業獎補制度、種業創新制度等。目前中國在支持農業企業創新、激發和保護企業家精神、完善科技成果評價機制等方面相繼出臺的一系列政策和實施意見，盡管在一定程度上支撐了創新驅動發展戰略的加快實施，但產學研協同創新中的利益協調機制不健全、對農業基礎研究的激勵不足、技術市場的供求信息不對稱等制約創新的難點堵點問題并未從根本上得到解決。財政農業科技投入“邊緣化”，農業基礎研究發展滯后的直接后果造成農業顛覆性技術與關鍵核心技術缺乏，部分核心種質資源受制于人，耕地資源利用與保護技術缺乏，從源頭上制約了農業新質生產力的形成。

二是約束性制度阻礙。目前農業產業管理制度建設總體滯后于工業信息化轉型進程，導致部分農業產業在轉型升級過程中存在“脫實向虛”傾向，需要適度擴大和充分發揮農業行政主管部門的監督管理職能，優化產業管理制度，形成對產業發展路徑的有效規制[2]。長期以來的城鄉二元結構使得我國城鄉要素市場不健全，城鄉要素自由流動和平等交換的格局還未形成，資源要素還無法在農村有效聚集，資源要素優化配置仍然面臨著制度約束、體制障礙和政策梗阻，制約了數據、信息、資本等要素在城鄉之間的合理流動與分配組合，并在一定程度上抑制了新質要素之于農業發展的加速器、優化器與增量器作用，阻礙了農業農村現代生產要素的形成和發展。

三是新質生產力發展實施成本的制度阻礙。由于現行規劃制度給予各級政府較大的自主決策空間，卻又缺乏有效的信息共享和利益協調機制，各級政府配套的農業規劃方案和行動方案存在矛盾以及無約束、彈性強而協調弱的制度缺陷，在形成新質生產力的發展中會造成資源浪費和效率損失。長期以來，我國農業的資源配置扭曲嚴重，制約了農業全要素生產率的增長，無法釋放更多生產要素。亟待提高農業新型經營主體質量和增加農業信息要素、數據要素供給能力和水平，亟須通過組織重構、制度變革等方式，加快形成與農業新質生產力發展相適應的新型生產關系，實現農業生產方式向機械化、智能化、綠色化轉型升級。

（二）農業新質生產力發展的非正式制度供給阻礙

非正式制度供給是指人們在長期的社會生活中逐步形成的、對其行為產生非正式約束的一系列道德規范。非正式制度是正式制度的延伸、補充和修正，具有自發性、廣泛性、非強制性等特征，主要包括意識形態、文化和倫理道德等內容。在中國式現代化新征程中，新質生產力發展的非正式制度阻礙主要體現在三個方面：

一是優先發展工業、農業只求穩的思想觀念一直存在。中國式農業現代化新發展模式需要配套相應的認知體系和觀念體系，解決農業新質生產力發展中的世界觀和方法論問題，促進達成改革共識、發展共識并形成新的發展觀。農業是具備經濟、生態、教育等多維功能的綜合性產業，需要通過集聚產業要素實現產業橫向融合，培育出產業新業態實現“乘法效應”，即“產出高倍速增長效應”的釋放，以滿足市場的多元化需求。生產要素的疊加投入與生產環節的高質高效是促進產前、產中、產后縱向融合發展、釋放“加法效應”的關鍵因素。我國農業產業橫向融合的“乘法效應”與縱向融合的“加法效應”不顯著。

二是農業科技投入的急功近利文化根深蒂固。農業科研領域一直存在論文及評獎、評職稱導向的實際偏向，導致科研與農業生產結合不夠緊密、針對生產實踐和現實需求的自主創新能力不強，我國農業科技成果轉化率總體處于較低水平，技術研發與實際應用存在明顯的脫節現象。因此，需要重塑農業新質生產力發展文化，圍繞基礎研究、應用研究、技術開發、產品開發、市場應用的全鏈條，在全球已經發生和即將發生重大農業科技變革的領域和方向上部署一批重大戰略科技任務，集中力量解決關鍵問題，實現資源的優化配置。

三是財富倫理錯位和環境倫理缺失并存的倫理道德體系。農業人的短期行為受市場經濟道德缺陷的影響，生態意識淡薄，拋棄了傳統的“三月不上山狩獵”“四月不下網捕魚”等生態倫理觀，以犧牲環境為代價來發展經濟、提高收入。“大國小農”在很長一段時間內依然是基本國情農情，傳統小農生存理性與風險厭惡的稟賦特質，使其僅具有較小的投資欲望與冒險意愿，因而難以忍受市場失敗與社會壓力，存在“第一次投資難題”，無法保證在農業生產中引進現代數字元素的有效性。農業新質生產力標志著科技化、數字化、高質量生產嶄新時代的來臨，涉及領域新、技術含量高，這意味著傳統的農業生產方式將發生前所未有的快速變化與嶄新的內在變革，必須建立起與之相適應的倫理道德體系。

（三）農業新質生產力發展的制度供給實施中的阻礙

農業新質生產力發展涉及土地、資金、人才、產業發展、體制機制改革、城鄉融合等多個方面，涵蓋了政府、農戶、企業、合作社等多元化主體，各方面均涉及不同政策。降低因政策制定與實施部門分割帶來的政策協同實施難度和操作風險，應是農業新質生產力發展中需要高度重視的現實問題。

農業新質生產力發展過程中會出現“崗位缺人”和“人缺崗位”并存現象，因為新的就業崗位不斷出現和增加且往往超過農業人力資源培育的通常周期。考慮到農業新質生產力發展過程中科技創新性強和技術迭代快的趨勢特征，人才政策取向應重在責任擔當的特征，需要有創新擔當和允許試錯的制度安排，以此激勵適應農業新質生產力發展的新型人才成長。

農業新質生產力的形成，一方面，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用，在完善產權保護、放寬市場準入、強化公平競爭、優化價格機制、完善市場退出機制等方面進一步深化改革；另一方面，要確保政府在市場失靈時能夠進行有效的調控和引導，而且還要發揮新型舉國體制優勢，提高農業數字技術基礎研發能力，打好關鍵核心技術攻堅戰，為農業產業數字化提供物質基礎。

在農業新質生產力發展過程中，農業數據發揮著極為關鍵乃至主導的作用，但目前農業數據要素市場仍然存在諸多阻礙，如“農業數據孤島”問題，此外還有數據權屬界定不清晰、數據交易機制不完善、供需匹配難、數據安全與隱私保護等問題。因此，建立健全數據要素市場規則，加快破除阻礙數據要素合規高效流通的體制機制障礙，應成為未來數據要素市場深化改革的重點內容和方向。

三、疏通農業新質生產力制度供給阻礙的對策

（一）做好頂層設計，完善相關經濟制度體系

一是完善與農業技術進步相關的制度。農業新質生產力形成和發展，依賴于涉農技術的發展、應用和擴散。缺乏技術創新的有力支撐，農業產業形態轉變是難以發生的。據此，我國應做好中長期戰略謀劃，圍繞新質生產力制定農業技術發展路線圖，充分利用新型舉國體制解決農業基礎研究中的瓶頸問題，尤其是針對現代種業、智能農機、智慧農業等基礎技術、通用技術和前沿技術進行重點突破，加強“卡脖子”技術和關鍵核心技術攻關。激勵企業將農業基礎研究成果充分轉化為應用技術，完善農村的技術推廣體系和社會化服務體系，健全獎補政策等提高農業經營者的先進技術應用程度，以此加快農業領域中新產業、新業態、新產品的發展壯大。

二是完善與農業組織創新相關的制度。農業新質生產力發展需要經營載體變革，人、地、錢、技、業等的組合需要生產方式創新，組織方式創新對解放和發展農業生產力有著重大作用。現階段我國農業生產經營以小規模家庭分散經營為主體形態的現實，必須依靠市場驅動主導、政府因勢利導推進農業適度規模經營，發展農村新型集體經濟，激活新型農業經營主體。同時需要依靠財政、金融、產業等政策強化新型農業經營主體與小農戶的利益聯結。

三是完善與農業需求擴展相關的制度。農業新質生產力本質上是為了滿足市場需求而引發的生產能力，農業內部的產業形態轉變、產業之間的協同效應增強，在本質上也與農業需求拉力相關。因此，我國需要進一步提高要素配置的市場化程度，推動不同群體的要素回報率保持增長的態勢，同時加快完善收入分配體制改革，壯大中等收入群體，規范財富積累機制，以農業農村優先發展為導向加快推動基本公共服務供給均等化，加快構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系，這些制度維度的創新對于擴大城鄉居民的多樣化需求，進而激發農業形態重構和產業功能協同具有積極作用。

四是完善與城鄉要素流動相關的制度。農業新質生產力發展不能僅僅依靠農業內部力量完成，產業之間存在協同效應，非農部門對農業發展具有廣泛深遠的影響。現階段我國要進一步完善城鄉融合發展體制機制和政策體系，尤其應深化土地、勞動力、資本、技術、信息、數據等要素的市場化改革，著力消除資本等要素進入農業農村的制度障礙，使城市資本、技術、信息、數據等要素能夠流向農村，并與農村本地資源相結合，將城鄉要素的單向流動轉向雙向流動，這對于農業的產業形態轉變和要素回報率提高是至關重要的。

五是完善與社會秩序穩定相關的制度。農業新質生產力發展要以保持糧食、生態等安全為前提，現階段我國應依托保障基本農田規模、推進土壤品質改良、強化種業研發、加強田間管理、完善糧食補貼政策和儲備體系等形成“組合拳”，確保糧食安全持續地處在高水平。考慮到新質生產力發展對不同群體的就業、收入、消費影響存在著差異，因此我國應前瞻性地關注戰略性新興產業、未來產業以及農業內部產業形態變化產生的分配效應，加快完善社會保障供給體系，繼續加大對農村人口的人力資本投資，完善農村人口的持續教育和培訓體系，對城鄉居民特別是農村低收入群體提供普惠性的“兜底”機制，以此在社會保護層面為新質生產力發展提供支撐條件。

（二）形成新型農業經營者具有創新精神的社會文化

第一，創新新型農業經營者成長機制。一是對標新質生產力的高科技、高效能和高質量特征，加強對新型農業經營者的培養力度。探索“高校+重大農業科技基礎設施”“高校+大型科研院所”“高校+農業龍頭企業”模式，逐步構建資源配置合理、協同運轉高效、創新全鏈條布局明確的農業科研院所+企業的創新培育體系，搭建“科學家+企業家”創新合作平臺，實施新型農業經營者創新人才培養專項方案，使科創資源不斷向企業奔涌，培養一批懂技術、善經營的新型職業農民和農業企業家，面向未來農業產業培養農業領域創新人才。二是設計開放性、包容性和激勵性的人才政策，營造新型農業經營者發展與創新創業的系統性優質生態。實施更加積極、開放、有效的人才政策，完善人才自主培養機制，加快建設國家高水平人才高地和吸引集聚人才平臺。持續完善人才有序流動機制，完善青年創新人才發現、選拔、培養機制，打通農業技術理論理解與農業實踐能力的通道，構建產學研用一體化人才培養體系，促進人才鏈、產業鏈和創新鏈深度融合。

第二，激發保護企業家創新創業精神。一是積極營造企業家創新創業發展環境。全社會要營造尊重企業家價值、鼓勵企業家創新的社會氛圍，充分釋放企業家創新創造活力。政策上推動農村人、地、錢資源整合，鏈接城市資金、技術、市場等要素，集中整合資源全力支持智慧農業基礎設施和場景建設項目，推動農業生產智慧化，實現農業產品服務上線、上鏈，全力推進農業業態持續迭代和產業能級顯著提升，打造契合需求的高品質消費場景，釋放農業產業集群與產業鏈耦合效應。培育和發展壯大新型農業經營主體，特別是領軍型農業企業，打造農業人力資本孵化基地。要營造依法保護企業家合法權益的法治環境，依法保護企業家財產權，依法保護企業家創新權益，依法保護企業家自主經營權。二是營造促進企業家公平競爭市場環境。強化企業家公平競爭權益保障，健全企業誠信經營激勵約束機制，持續提高監管的公平性、規范性、簡約性。營造尊重和激勵企業家干事創業的社會氛圍，構建“親”“清”的新型政商關系。依法打擊侵害企業家人身、財產安全的違法犯罪案件，并健全涉企輿情研判聯動機制，對社會廣泛關注的涉企輿情進行調查核實，對蓄意炒作、造謠抹黑、詆毀企業家形象聲譽等問題進行及時整治，維護企業正常生產經營秩序和企業家網絡合法權益。鼓勵企業家建立龍頭企業牽頭、家庭農場和合作社跟進、廣大小農戶積極參與的農業產業聯合體，在技術、資本、市場等方面積極探索多種小農戶參與現代農業的有效方式，促進新型農業經營主體通過提供就業機會和生產服務、參與資源流轉談判、引導投資眾籌、發放分紅福利等方式，帶動農民與現代農業發展有機銜接。

作者簡介：吳玉宇，湖南農業大學經濟學院教授、副院長。

參考文獻

[1]劉偉.科學認識與切實發展新質生產力[J].經濟研究，2024（3）：4-11.

[2]周紹東.以新質生產力推動中國式現代化進程研究[J].中國高校社會科學，2024（3）：15-23.

（編輯：秦雪）