如何構(gòu)建中國式現(xiàn)代化的仲裁制度？

已施行了近30年的中國《仲裁法》正在進行新一輪修訂。

2024年11月4日，《仲裁法（修訂草案）》（下稱《修訂草案》）提請全國人大常委會會議首次審議。

11月8日，《修訂草案》公布，并公開征求意見，引發(fā)業(yè)界的不少討論。

作為司法體系的一部分，仲裁制度起初是一種替代性的糾紛解決機制，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，今天它已經(jīng)成為中國社會治理的重要組成部分。

仲裁屬于司法體系中一個小分支，具有極高的專業(yè)性，因此在日常社會生活中并不那么受到公眾關(guān)注。但是，每年國內(nèi)產(chǎn)生的仲裁案件已超過60萬件，爭議標的金額達到上萬億元，涉及國際的案件也有數(shù)千件，爭議標的額數(shù)千億元，再考慮到這些案件通常比較前沿，同時涉及廣泛的商事主體，實際影響非常重大。

因此，《仲裁法》的修訂不僅僅是法律專業(yè)人的事情，更值得政府、企業(yè)等各方關(guān)注，并參與討論。

針對此前不同版本的《修訂草案》，法律界內(nèi)部的討論由來已久。但這次公開征求意見的《修訂草案》，從增量條款來看，凸顯出將《仲裁法》從“組織法”轉(zhuǎn)換成為“監(jiān)管法”的思路。值得注意的是，在這一轉(zhuǎn)換中，《修訂草案》采用了行政化監(jiān)管的思路，這和中國仲裁制度的原本設計，以及當下國家治理現(xiàn)代化的監(jiān)管趨勢大相徑庭。

仲裁制度如何進一步完善，在中國70多年的仲裁發(fā)展歷史中，業(yè)界實際上已經(jīng)有足夠的知識積累，底蘊深厚，還有眾多專業(yè)人士可以提出意見。

筆者僅作為一個經(jīng)濟監(jiān)管的制度研究者和實踐參與者，通過本文，討論三個突出問題：第一，《修訂草案》對中國仲裁的現(xiàn)代化道路，以及中國仲裁的優(yōu)勢和模式認識是否出現(xiàn)了偏差？第二，是否有必要加強《修訂草案》制度增量的專業(yè)性？第三，行政化的監(jiān)管思路是否存在局限，如何提升國家治理現(xiàn)代化背景下對新監(jiān)管模式的理解？

如何認識現(xiàn)代化的仲裁模式

2021年，中國式現(xiàn)代化成為中國社會經(jīng)濟前進的目標。二十大更明確了建設高標準的統(tǒng)一大市場，并將“法治化、市場化、國際化”的一流營商環(huán)境作為推進高水平對外開放的重要舉措之一。更早一些時候，國務院還頒布了全球獨一無二的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。

及至2024年出臺的三中全會決定，更將“建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”作為進一步全面深化改革的總目標之一，并強調(diào)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

那么，在這些時代要求之下，聚焦到《仲裁法》的新一輪修訂上，首先要思考和明確的是，修法的目標到底是什么？

三中全會決定在對“進一步全面深化改革的總目標”進行具體闡釋時，首先就提出，“聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制……推進高水平科技自立自強，推進高水平對外開放，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系……”

無疑，《仲裁法》的修法目標必須與決定的總體目標相一致。

接下來的問題是，在具體的修法過程中，如何理解仲裁的中國式現(xiàn)代化模式？如何通過高標準、高水平的改進，使得仲裁制度成為國家治理能力現(xiàn)代化的一部分？

仲裁所涉及的知識領(lǐng)域，帶有非常強的國際性、專業(yè)性和行業(yè)性特點，在此有必要探討一下中國仲裁的前世今生，從而明確未來的道路，才能“守正創(chuàng)新”。

中國仲裁機構(gòu)的出現(xiàn)和制度的確立，最早來自國際經(jīng)貿(mào)往來中的需要。1956年，根據(jù)當時政務院決定，設立了中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會，此為現(xiàn)代仲裁制度的發(fā)端。之后仲裁領(lǐng)域陸續(xù)擴展，設立了一些行業(yè)性仲裁機構(gòu)，比如海事、勞動、農(nóng)村土地承包等。這種以“行業(yè)”為特點的機構(gòu)設置，其與大多數(shù)國家一致。

1995年，專門的《仲裁法》開始實施，標志著中國仲裁制度開啟中國式現(xiàn)代化進程。

順應當時中國社會經(jīng)濟的發(fā)展狀況，仲裁機構(gòu)不再采用分行業(yè)劃分，或者特許式（從市場的角度是壟斷性的）的國際模式，相反，充分利用了分權(quán)、競爭的模式。即使放到今天，這一模式也與當下中國式現(xiàn)代化所需要的“更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境”的道路相吻合。

具體來說，1995年所確立的仲裁模式完全是具有中國特色的探索：

首先，以城市為中心。這在《仲裁法》中有非常獨特的表述：“仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設立，也可以根據(jù)需要在其他設區(qū)的市設立，不按行政區(qū)劃層層設立。”

其次，以市人民政府為發(fā)起人設立，其表述為：“仲裁委員會由前款規(guī)定的市的人民政府組織有關(guān)部門和商會統(tǒng)一組建”。現(xiàn)實中，除了海事仲裁委員會和國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會是由中國國際貿(mào)易促進委員會設立的，其他的仲裁機構(gòu)均是由各個市政府設立的。

再次，明確采用了國際通行的仲裁獨立性原則，同時確認了法院對仲裁機構(gòu)的司法監(jiān)督。前者體現(xiàn)在第八條，“仲裁依法獨立進行，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”；后者體現(xiàn)為法院的三重司法審查，即仲裁協(xié)議效力、撤銷仲裁裁決、不予執(zhí)行仲裁裁決——這是與其他國家不同之處。

中國沒有選擇與其他國家完全相同的仲裁模式，但取得了巨大的成功。國際性仲裁機構(gòu)寥寥可數(shù)，而且通常每年只有幾十起案件。而中國以城市為劃分，共設立了282個仲裁機構(gòu)，案件總數(shù)接近全國法院受理案件數(shù)的4%，標的金額更是接近全國GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的4%，并且每年都在以兩位數(shù)在增長。

同時，中國的頭部仲裁機構(gòu)已經(jīng)在知識、經(jīng)驗上有著豐富的積累，通過仲裁規(guī)則的改進，以及法院的支持，探索了諸多中國特色的制度，諸如調(diào)解和仲裁結(jié)合，更符合中國國情的審理程序設計等。

事實已經(jīng)證明，中國這一既與國際化接軌，又結(jié)合自己特色實踐的仲裁模式，已經(jīng)取得明顯效果，而且還在不斷演化發(fā)展。

下面是我總結(jié)中國仲裁制度取得成功的幾個原因。

首先，雖然有一些所謂持國際立場的觀點，會因以市為中心設立仲裁機構(gòu)而覺得困擾，認為設立如此眾多的仲裁機構(gòu)，會出現(xiàn)魚龍混雜和惡性競爭。但事實上，以市為設立仲裁機構(gòu)的主體，在中國法律實踐還不充分發(fā)達的情形下，許多地方性的知識可以更好地與裁判工作相結(jié)合——這也是中國司法的一貫原則——并不只有“高大上”才是法律，更好地本地化也是社會治理的重要方面。更為可喜的是，許多城市開始嘗試仲裁機構(gòu)間的聯(lián)合、托管等方式，引入更高水平的仲裁機構(gòu)合作，從而形成仲裁機構(gòu)良性聯(lián)合、合并的探索。

可以說，堅持分散、競合式發(fā)展，正是中國仲裁短期內(nèi)取得顯著成績的重要機制性原因。

其次，遵循仲裁的專業(yè)性規(guī)律，確認了仲裁的自愿性、獨立性，而且中國加入了仲裁國際執(zhí)行的《紐約公約》，相當于拿到了中國仲裁結(jié)果在境外執(zhí)行的“國際通行證”。理論上來說，中國仲裁機構(gòu)做出的裁決可以在超過150個國家得到法院的執(zhí)行；實踐中，在中國提起仲裁的國外當事人來源地已經(jīng)超過了100多個國家和地區(qū)。

不夸張地說，仲裁機構(gòu)已經(jīng)是中國司法領(lǐng)域中最具國際性的部門。

再次，中國的仲裁以城市為中心，并且司法審查也和所在轄區(qū)和案件執(zhí)行轄區(qū)的法院相匹配，從而形成了仲裁機構(gòu)和法院的良性互動，彼此支持和監(jiān)督。從最高人民法院，到不同的地區(qū)法院，以法律、司法解釋、指導意見等為指引，不斷協(xié)調(diào)與仲裁機構(gòu)的工作，從無到有，從疏漏到逐步完善，不斷進行著的“學習型”制度進步。

基于上述三個方面，也就不難理解，中國仲裁事業(yè)為什么能快速發(fā)展。這種模式使得知識在不同地區(qū)通過競爭而形成擴散，形成了仲裁共同體的普遍共識，并迅速實現(xiàn)知識積累和專業(yè)化加深。這樣的模式，與中國在許多公共產(chǎn)品供給上采用競爭的市場化模式并無二致。

隨著對外開放水平的提升和法制體系的完善，中央確定北京、上海、廣東等地建設國際仲裁中心，許多地方政府也已經(jīng)制訂相關(guān)支持性法規(guī)。作為加強法治建設的舉措之一，完善仲裁制度也在三中全會決定中有所體現(xiàn)：“健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系，深化律師制度、公證體制、仲裁制度、調(diào)解制度、司法鑒定管理體制改革”“健全國際商事仲裁和調(diào)解制度，培育國際一流仲裁機構(gòu)、律師事務所”。

因此，體現(xiàn)、堅持，并不斷完善中國特有的仲裁制度，應當成為本次修法的最高準則。

組織法，還是監(jiān)管法？

目前提交審議的《修訂草案》，相比現(xiàn)行《仲裁法》來看，從原來的80條擴展到了91條。其中，共修改了40個條款，除了施行時間的必改條款，其他的39條修改（包括刪除的），粗略統(tǒng)計，可分為三類：第一類，有必要在仲裁法中規(guī)定的，有3條；第二類，可有可無的規(guī)定，比如一些字詞的調(diào)整，另有一些程序等方面的規(guī)則，已由大多數(shù)仲裁機構(gòu)的規(guī)則覆蓋，再有一些是可以借鑒和參考民事訴訟法的規(guī)則，這一類共24條；第三類，涉及仲裁機構(gòu)監(jiān)管，共12條。

通過梳理可以看出，《修訂草案》對于仲裁業(yè)務本身的增量條款并沒有什么亮點，而對于仲裁機構(gòu)的限制則明確增加，實質(zhì)擴張了相關(guān)部門的監(jiān)管權(quán)。

其中最值得一提的是新增的第二十三條，“國務院司法行政部門依法指導、監(jiān)督全國仲裁工作，完善監(jiān)督管理制度，統(tǒng)籌規(guī)劃仲裁事業(yè)發(fā)展。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門依法指導、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)仲裁工作，對違反本法規(guī)定的仲裁委員會及其組成人員、工作人員責令改正，視情節(jié)輕重給予警告、通報批評、上一年度收費金額百分之一以上百分之十以下的罰款、沒收違法所得、限期停止仲裁活動、吊銷登記證書等處罰”。

在我看來，第二十三條中的罰則條款，并不符合中國通行的立法原則、立法原理。

隨便翻開任何一部現(xiàn)行法律，凡是涉及罰則條款的，都設有專門的“法律責任”一章，而這并沒有體現(xiàn)在《修訂草案》里。并且，在“法律責任”一章之中，法律均會根據(jù)被監(jiān)管者的具體行為，分別不同情形作出規(guī)定；更重要的是，中國法律不只是規(guī)定被監(jiān)管者的法律責任，還規(guī)定了監(jiān)管者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、泄密等的法律責任。

對照可以看出，《修訂草案》第二十三條沒有體現(xiàn)出立法中關(guān)于“法律責任”的各項基本原則，只針對被監(jiān)管者提出了處罰措施，這屬于“孤立”條款，顯示了監(jiān)管者擴權(quán)的直白嘗試。如果考慮到仲裁機構(gòu)被吊銷登記的可能性并不大，實際上這個“孤立”條款，其實只是確立了相關(guān)部門具有罰款的權(quán)力。

另外，《修訂草案》第八十七條將原來的“收取仲裁費用的辦法，應當報物價管理部門核準”，改為了“仲裁收費管理辦法，由國務院價格主管部門、財政部門會同國務院司法行政部門制定”。也就是說，原來的收費辦法歸中央和地方的物價部門核準，現(xiàn)在則橫向上增加了財政部和司法部兩個部門來制定，縱向上剝奪了地方政府的價格核準權(quán)。在分散競爭的模式下，許多地方政府已經(jīng)改革了仲裁機構(gòu)的治理機制，采用了市場化定價原則，因此價格核準權(quán)本身其實缺乏實際理由。

尤其值得注意的是，《仲裁法》原本屬于仲裁制度的“組織法”，即明確仲裁機構(gòu)的設立、仲裁程序的特殊性、與法院裁判制度的銜接，以及國際仲裁中的沖突規(guī)則等等規(guī)則，并不屬于監(jiān)管性的法律制度。而《修訂草案》增加的相關(guān)條款，借助業(yè)務指導權(quán)、定價權(quán)，以及孤立的罰則條款，不僅實質(zhì)改變現(xiàn)行的監(jiān)管模式，還改變了《仲裁法》的“組織法”性質(zhì)。

同時，《修訂草案》并沒有明確體現(xiàn)出三中全會決定的要求，比如“突出問題導向，在新的起點上推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新”，以及更實質(zhì)的要求“健全國際商事仲裁和調(diào)解制度，培育國際一流仲裁機構(gòu)”。

再有，正在建設中的國際仲裁中心，需要匹配更多務實的、與國際接軌的仲裁規(guī)則，以更好地支持中國企業(yè)“走出去”，外國企業(yè)“走進來”。這里可以簡單列舉幾個：對仲裁當事人的平等對待、獲得充分辯論的機會；對仲裁庭審理案件所需要的程序、證據(jù)、法律解釋和臨時措施；對現(xiàn)實生活中的“濫用管轄權(quán)”“證據(jù)突襲”“隨意變更請求”“重復訴訟以濫用程序權(quán)利”“仲裁范圍的擴張”“法院司法監(jiān)督中的撤銷和不予執(zhí)行的雙重審查”等等。很遺憾地是，目前的《修訂草案》對這些規(guī)則均沒有加以明確。

《修訂草案》先后經(jīng)歷了不同的版本。綜上所述，就目前公開征求意見的版本而言，并沒有充分體現(xiàn)前面提到的最高修法準則，反而有所背離。

目前的《修訂草案》試圖解決仲裁機構(gòu)的監(jiān)管問題，但令人有些擔心的是，監(jiān)管模式的改變，會不會與中國仲裁既有的成功經(jīng)驗產(chǎn)生沖突？監(jiān)管模式被改變后，主管部門如何定位，監(jiān)管能力能否與監(jiān)管權(quán)力匹配？

如果這些問題得不出明確的答案，那么貿(mào)然的模式調(diào)整無異于“緣木求魚”。

誰來監(jiān)管？如何監(jiān)管？

改變或是加強監(jiān)管的邏輯出發(fā)點，必然是現(xiàn)實中缺乏監(jiān)管。

如前所述，中國的仲裁模式特色是以城市為中心的分散化、競爭性的仲裁機構(gòu)。282個仲裁機構(gòu)分布在幅員遼闊的中國大地上，在實踐中，的確存在個別仲裁機構(gòu)管理混亂的情形。

那么，是否就能夠認定仲裁機構(gòu)普遍缺乏監(jiān)管呢？

在之前版本的《修訂草案》說明曾有解釋，仲裁機構(gòu)此前定位不清，因此《修訂草案》將其定位為“公益性非營利法人”。這當然不存在爭議，但給人一個錯覺，似乎公益性非營利法人就意味著“沒有人來負責了”。這顯然是種誤解，非營利法人也好，公益性機構(gòu)也罷，實際均有出資人和設立人。

有設立人，自然有來自設立人的監(jiān)管，而且非常強大和有效。在中國已有的成功模式下，仲裁機構(gòu)雖然以城市為中心設立，但設立的權(quán)力均來自省級政府——省級司法行政部門辦理設立登記。

已有的監(jiān)管模式是，仲裁機構(gòu)的設立者或者設立批準人是省級政府，地方司法行政部門依法監(jiān)督，從而實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

省級政府設立仲裁機構(gòu)，并通過地方性法規(guī)和設立人角色，履行實質(zhì)的建設義務和監(jiān)管權(quán)，根據(jù)地方情形來“放管結(jié)合”，才開創(chuàng)了今天中國仲裁事業(yè)的大好局面。

各地的制度創(chuàng)新可謂百花齊放。比如，深圳通過立法將仲裁機構(gòu)合并，采用法定機構(gòu)方式來管理；北京則是通過《國際商事仲裁中心建設條例》將仲裁國際化來提升營商環(huán)境；成都和廈門甚至設立了中央法務區(qū)，將仲裁機構(gòu)作為建設重點。還有很多地方政府或者對標國內(nèi)頭部仲裁機構(gòu)，或采用委托頭部仲裁機構(gòu)管理、聯(lián)合管理的方式來制度創(chuàng)新。

在強監(jiān)管和反腐態(tài)勢下，有的地方政府對出現(xiàn)問題的仲裁機構(gòu)采取重組、重整、巡視等方式進行監(jiān)管。

因此，《修訂草案》對監(jiān)管權(quán)地擴大，表面上是試圖提高監(jiān)管要求，實際上可能會原有已經(jīng)成熟、有效的監(jiān)管模式產(chǎn)生替代效應，并可能使得省級政府“放管結(jié)合”的模式虛置。況且，在日益完善的紀檢監(jiān)察、審計、檢察等制度下，行政化的監(jiān)管能力會更加有效嗎？在面臨282家不同的治理模式和業(yè)務運行的仲裁機構(gòu)時，從事實際管理的相關(guān)部門在目前僅僅幾個人的配置下，需要擴張多少人財物力才能實現(xiàn)其監(jiān)管目標呢？

通過以上分析，《修訂草案》的監(jiān)管思路理應有所調(diào)整。

首先，相關(guān)部門應當轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維。當眾多地方政府已經(jīng)厘清思路，將仲裁作為營商環(huán)境的重要抓手，并將仲裁的發(fā)展與公共服務和基礎設施同樣對待時，相關(guān)部門應當更多學習有關(guān)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的創(chuàng)新思路和經(jīng)驗。

其次，應將仲裁事業(yè)發(fā)展的好壞，作為制度創(chuàng)新的檢驗標準。具體來說，要看是不是有更多企業(yè)選擇仲裁，是不是有更多海外公司選擇來中國仲裁，來作為檢驗制度創(chuàng)新成功與否的標準。脫離了這一維度，任何的所謂模式調(diào)整都可能偏離目標。

任何行業(yè)都可能出現(xiàn)問題，對于以市政府為中心的仲裁模式，相關(guān)部門應該在督促發(fā)起人或者設立人上扮演什么角色？在此可舉兩個例子，以供參考。

第一個例子是交通部對高速公路的制度創(chuàng)新。

中國的高速公路里程已居于世界首位，取得如此成就，需要有眾多的制度創(chuàng)新作為基礎保證。其中，全國高速公路網(wǎng)的聯(lián)通由當時的交通部設定標準、作出規(guī)劃，并且履行指導職能，但高速公路的建設和運營，實際是由省級政府負責的，這其實和現(xiàn)有的仲裁模式異曲同工。

2010年開始，高速公路網(wǎng)由于缺乏協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了諸如京藏高速大規(guī)模堵車等“亂象”。這時，有人主張組建國家高速公路公司，將全國的高速公路公司都統(tǒng)一管起來，這實際上剝奪省級政府作為建設者、運營者和監(jiān)管者的權(quán)力。最終交通部并沒有采納這一建議，提出了自己解決方案，建立了路網(wǎng)監(jiān)測與應急處置中心，負責協(xié)調(diào)各家高速公路公司的運行，如今這一做法不僅用于高速公路，還已經(jīng)運用于整個路網(wǎng)。不僅如此，交通部還建立了包括建設、養(yǎng)護、監(jiān)測、檢測的全面行業(yè)標準，這是中國成為基建大國的制度保障之一。

第二個例子是經(jīng)營者集中審查制度。這項審查屬于中央事權(quán)，可稱是目前法律制度中最需要復合知識的領(lǐng)域。地方政府，尤其是地方的反壟斷執(zhí)法部門起初并不熟悉，也并沒有積極性去爭取這項職權(quán)。對地方政府而言，許多符合申報標準的企業(yè)更像是“下蛋金鵝”，與其審查，不如保護。

后來，國家反壟斷局通過內(nèi)部培訓、人員借調(diào)，嘗試向重點省份下放經(jīng)營者集中審查的部分初步調(diào)查權(quán)，逐步建立地方執(zhí)法部門的知識、人員和能力儲備。在此基礎上，在保留中央事權(quán)的基礎上，充分調(diào)動了地方的積極性和能力。經(jīng)過短短十余年的努力，中國已經(jīng)成為經(jīng)營者集中審查的三大國際司法轄區(qū)之一。這種做法提升了針對具體問題的學習和解決能力，實現(xiàn)了監(jiān)管水平的快速躍遷。

這兩個例子，都可以歸于中國式現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新，其所面對的監(jiān)管問題和仲裁機構(gòu)監(jiān)管有類似之處。我想，不需要多做解釋，仲裁機構(gòu)需要如何監(jiān)督，怎么管理，現(xiàn)實中已有真實的榜樣。

在我看來，提高信息溝通能力，培養(yǎng)地方政府的治理水平，促進更好的競爭，不局限于罰款手段，才是真正的治理能力現(xiàn)代化。

（作者為北京大學法學院教授、北京大學法律經(jīng)濟學研究中心主任；編輯：朱弢）