以協同治理推進城鄉融合發展

【摘要】在城鄉融合發展格局中，介于城鄉之間的第三空間成為先行地域。第三空間是緊靠城市但與鄉村相近，介于城鄉之間的地域空間，是相對于傳統城鄉兩個獨立空間而言，以城鄉融合發展為導向的新型地域空間。在這一空間，需要通過協同治理，進行政策引導和體制機制創新，推動不同要素的有機、深度結合，實現優勢互補和良性互動，從而獲得城鄉共同發展。從宏觀機制看，要加強城鄉融合規劃，推動城鄉融合建設，促進城鄉要素的雙向流動。從微觀機制看，要以新的生產生活單元為治理單元，以新型黨建為引領，以共同利益為紐帶，以參與和信任為動力，以平臺為支撐，以體制機制創新為保障，通過協同治理推動城鄉融合發展。

【關鍵詞】第三空間 協同治理 城鄉融合發展

【中圖分類號】 F323/D630 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.002

黨的二十屆三中全會提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”這一部署需要通過具體路徑加以實施。在城鄉融合發展格局中，介于城鄉之間的第三空間成為先行地域。在這一空間，需要通過協同治理推進城鄉融合發展。

第三空間：城鄉融合發展的先行地域

人類社會形成和發展于城市和鄉村兩個空間中。城市作為第一空間，代表著資源、需求和服務的集中，代表著先進生產要素和生活方式，成為文明社會的標志；鄉村作為第二空間，在生產力結構、生產方式等方面與城市相異。現代化是由傳統農業社會向現代工業社會的轉變。在這一過程中，作為傳統農業社會空間載體的鄉村與作為現代工業社會空間載體的城市之間的差別進一步擴大。在馬克思看來：“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中這個事實；而在鄉村則是完全相反的情況：隔絕和分散。”[1]這一地域性差異在現代化進程中會進一步擴大。列寧指出，“城市是經濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進的主要動力。”[2]在以城市為導向的現代化進程中，城鄉的“位差”決定了財富和人口愈來愈向城市集中，城市呈加速度發展；鄉村則是相反的情況，盡管有所發展，但始終難以與城市平行發展，由此造成了城鄉之間的“勢差”。這一趨勢是世界上普遍存在的。而在中國，由于長期形成的城鄉二元結構，城鄉發展失衡問題尤為突出。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國的城鄉發展差距有所縮小，但城鄉差別仍然存在，并成為制約現代化整體推進的“瓶頸”之一。中央因此提出“城鄉融合發展”的重大舉措。

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。這一部署要通過具體路徑加以實施，需要尋找合適的空間載體加以推進。城市和鄉村是兩個由不同產業支撐的地域空間。在我國的長期歷史發展進程中，以政治性為屬性的城市與以經濟性為屬性的鄉村之間本身便存在著差異。在中國的現代化進程中，由于城鄉二元結構和重點發展戰略，形成了集中度較高的特大城市與小而散的鄉村的城鄉格局。大城市愈來愈大，并出現若干特大城市。大城市的發展空間有限，甚至出現了超載。依靠為數不多的特大城市帶動廣袤的鄉村，實現城鄉融合發展，十分困難。隨著城鎮化的推進，農村的“空心化”加劇，農村小而散的分布狀況未能改變，要接受城市的先進要素，實現城鄉融合發展仍然相當困難。這就需要尋找新的發展空間作為推進城鄉融合發展的先行地域，即第三空間。

所謂第三空間，是緊靠城市但與鄉村相近，介于城鄉之間的地域空間，是相對于傳統城鄉兩個獨立空間而言的。在傳統城鄉二元格局下，城市是城市，鄉村是鄉村，其邊界非常清晰。盡管傳統城市也有城郊地區，但主要是附屬于城市、為城市生活服務的地方。改革開放以來，隨著城市化的推進，這些地方更是為城市所吸附，以至出現大量“城中村”。近些年，我國出現了“城市圈”（“都市圈”）的提法。這一提法還是遵循以城市為本位的導向，主要指特大城市或大城市周邊的城市帶。顯然，傳統的“城郊”和“城市圈”不是基于城鄉融合發展格局的定位，難以承擔推動城鄉融合發展的重任。

與傳統的“城郊”和“城市圈”不同，介于城鄉之間的第三空間，是適應城鄉融合發展提出來的概念，具有實體性支撐。從地理空間看，第三空間相距大城市不遠，在大城市的輻射范圍之內，能夠得到大城市的直接帶動。這一空間距離鄉村也近，能夠就近帶動鄉村發展。從實際發展看，改革開放以來，我國傳統上的城鄉二元格局發生很大變化，環繞大城市出現了由若干中小城市構成的城市帶，這一地帶成為連接城鄉的“節點”和樞紐。從未來發展看，大城市，特別是特大城市的發展空間有限，許多城市功能不得不向外轉移。如北京為緩解城市壓力，將部分功能轉移到附近地帶。隨著城市化的發展，這種“新區”“新城”會愈來愈多。而能夠承接城市功能的地域便是距離大城市不遠的第三空間。隨著城市功能的轉移，這一空間將會得到迅速發展。最后，也是最重要的是，第三空間是適應中國式現代化城鄉融合發展的需要而構建的。過往的城鄉發展格局是以城市為中心自然發展起來的，即使產生了“城市圈”“城市帶”，其主要目的仍是推進城市發展，無法形成帶動鄉村發展、推動城鄉融合的有效機制。即便是客觀上有帶動鄉村發展的效應，這一效應也因受到諸多限制，未能充分發揮出來。許多“新區”的定位主要是承接城市功能，而沒有明確其帶動鄉村發展的功能。

因此，第三空間是經濟社會發展的客觀產物，更是推動城鄉融合發展的主觀追求。它是適應城鄉融合發展的總體部署而產生的，也是更好推進城鄉融合發展的重要空間載體。

以協同治理推進融合發展的宏觀機制

治理是人們通過一定方式協調關系、處理矛盾并達到一定目標的活動。在經濟社會發展尤其是城鄉融合發展中，要重視人的主體地位，將“人”的多重因素考量在內，進一步發揮人的能動作用。

城鄉融合發展是國家發展的宏大部署，是基于城鄉二元發展造成的城鄉差別提出來的。在較長的發展過程中，由于城鄉二元發展結構，我國的治理也表現出城鄉分治的屬性。從一定程度來說，城鄉二元格局正是由城鄉二元分治造成的，這種治理格局加大了城鄉之間的差別。城鄉融合發展要求必須從根本上轉變傳統城鄉分治的格局，形成城鄉協同治理的體制機制。所謂協同治理，是通過政策引導和體制機制創新，推動不同要素的有機、深度結合，使其實現優勢互補和良性互動，從而獲得共同發展。它是相對于排他性治理和嵌入型治理而言的。

加強城鄉融合規劃。城鄉融合發展是一種社會變遷，包括自然性變遷和規劃性變遷。在長期的歷史發展進程中，我國的城市和鄉村處于自然發展狀態。1949年后，我國逐步走上了計劃經濟體制的軌道，按照計劃配置城鄉要素資源，部分鄉村在片面執行“以糧為綱”的過程中，其他產業和種植業受到了影響。改革開放之初實行放開搞活政策，鄉鎮企業異軍突起。但是，隨著市場經濟的發展，工業向城市特別是特大城市集中，導致農業農村與工業城市的分離局面再度出現。最終，特大城市難以帶動農業農村的發展，城市發展也受到限制。

隨著第三空間的崛起，必須改變過往城鄉發展的自然狀態，以城鄉融合發展為導向加強規劃。規劃既要尊重客觀規律，又要加強人為引導。當前，我國還有相當數量的農村人口向城市轉移，這種轉移需要方向引導。特大城市已出現過量超載的問題，第三空間成為人口轉移的重要載體。但是，當下第三空間的非農產業發展不夠，難以容納更多人口的轉移。而農業地區為促進本地工業發展往往采用短期政策開展招商引資，導致經濟發展缺乏可持續性，也容易造成寶貴的土地資源的浪費。因此，在推動城鄉融合發展中，必須根據融合發展要求和區位優勢制定發展規劃，確定不同地方的主體功能。如湖北省近年來在實施“強縣工程”中，創新推行“雙集中”規劃，將非農產業集中到縣城，形成產業集群；通過縣城發展推動人口集中，實現人口集聚和就地城鎮化，從而帶動鄉村發展。通過“雙集中”規劃最有可能取得顯著成效的是大城市周邊的第三空間，因為這一空間可以直接承接大城市的產業功能轉移。

推動城鄉融合建設。建設是發展的基礎。長期以來，我國的城鄉建設呈分離狀態。總體上看，鄉村建設落后于城市建設，而城市建設的重心又在于發展自身。愈是大城市，城市建設愈好，如物質環境、公共設施和公共服務建設等。盡管大城市周邊出現了一些中小woucpnGyYMFmJsN9tChYBQ==城市，但因為城市建設較為落后，難以吸引更多人口，以致更多人口還是向特大城市轉移。同時，由于部分中小城市的基礎設施和服務無法滿足轉移人口的需要，造成一部分轉移人口最終因無法融入城市而“回流”農村。而新崛起的城市往往致力于自身發展，未能考慮農村的實際發展需要。例如，鄉村有大量農產品需要借助城市平臺向外銷售，但由于城市缺乏合適的交易場所，無法有效發揮對農產品和人口的集散功能。

城鄉融合發展，需要推動城鄉融合建設，且首先要推動第三空間的建設。第三空間的優勢在于地理空間大，短板在于現階段建設水平較低、吸引力不夠，特別是難以實現“人的城鎮化”。只有通過加強第三空間的建設，將第三空間建設得更有吸引力，才能吸引更多人口，助力城鄉融合發展。在第三空間的建設中要充分考慮城鄉融合的要素，將現代城市要素與傳統鄉村要素融為一體，構建集聚城市和鄉村優質要素的新的建設范式。更為重要的是，要改變傳統城市建設的城市本位取向，讓城市建設為鄉村融入城市發展提供廣闊空間。四川省彭州市依托距離成都市較近的地理優勢，將成都的中醫藥科技教育資源引入彭州，充分開發利用當地的中藥材資源，建設能夠包容城鄉發展的市區，形成輻射全國乃至世界的中醫藥基地，極大帶動了當地特別是鄉村的發展，實現了高水平的城鄉融合。

促進城鄉要素的雙向流動。生產要素是經濟社會發展的基礎。我國的城鄉差距在相當程度上源于要素構成和配置的不均衡。一是傳統鄉村要素單一，主要是土地和勞動力。二是現代要素集聚于城市，城市愈大，現代要素集聚程度愈高。這一格局造成生產要素不斷向城市，特別是大城市集聚，要素呈單向流動態勢，其帶來的結果是城鄉差別的進一步擴大。改革開放以來，特別是近些年來，我國力圖改變這一態勢，但收效有限。其重要原因在于，在市場經濟發展進程中，生產要素總是會流向最能產生效益的地方。然而，隨著城市的擴大和承載力日漸不足，要繼續接納農村轉移人口，特別是為農村轉移人口提供均等的公共服務，幫助其在工作地落戶生根，還相當困難。因此，在我國現有的外出務工人員中，相當一部分因無法在工作地定居下來，不得不返回鄉村。而在他們返鄉后，也可能面臨因找不到合適的就業崗位而收入下降的境況。為有效解決這一問題，需要為農村轉移人口提供不僅能樂業，也能安居的新的地域，這就是第三空間。在這一空間，可以率先打破戶籍政策壁壘，推進由常住地登記戶口提供基本公共服務，探索試行根據工作和居住地提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口與遷入地戶籍人口享有同等權利。這對于推進第三空間建設，促進城鄉融合發展具有深遠意義。

伴隨著城市的擴張，其土地資源瀕臨枯竭，鄉村所擁有的土地成為稀缺資源。在過往以城市為主導的政策背景下，政府主要是以征收的方式獲得農村土地，農民從土地獲得的收益十分有限。隨著城市的加快發展，城市所擁有的資本、知識、管理等現代要素會向外部溢出，而其流向的重要地域是第三空間。這一空間與大城市相距不遠，與鄉村臨近，有助于推進城市現代要素的轉移并與鄉村的土地要素相結合。當然，在結合過程中，要避免資本介入帶來的風險。畢竟對于廣大鄉村地區來說，更需要的是招商引資。外來資本更多的是外部嵌入的，是單向的，而不是雙向互動的，難以帶動當地鄉村的實質性發展。因此，黨的二十屆三中全會提出“促進城鄉要素平等交換、雙向流動”，具有很強的針對性，其目的是促進城鄉深度、有機融合發展。至于如何實現“平等交換、雙向流動”，還需要進一步探索。在這一背景下，第三空間為這種探索提供了有效載體。在這一空間，鄉村的土地不再只是簡單地被征用，資本下鄉也不再是簡單的從外部嵌入的短期行為，而是旨在通過城鄉要素的有機結合，發展新型產業，推動城鄉共同收益、共同發展。

以協同治理推進融合發展的微觀機制

協同治理的宏觀機制為推進城鄉融合發展創造了宏觀環境。沒有宏觀環境的改變，城鄉融合發展走不遠，也走不深。沒有切實可行的舉措，城鄉融合發展則會流于空談。近年來，隨著宏觀環境的改變，城鄉融合發展邁出實質性步伐，許多具體措施落地落實。而當城鄉融合發展進入具體實施過程時，難以避免地與原有的城鄉分治的治理格局發生沖突。城鄉分治是以要素不流動為前提條件的，城鄉融合發展意味著城鄉要素的流動和互動。這就要求通過能夠將各種要素融合為一體的協同治理推動城鄉融合發展，構建有助于實現融合發展的微觀機制。作為推進城鄉融合發展先行區的第三空間，在以協同治理推進融合發展的微觀機制方面進行了一些有益的探索。

一是以新的生產生活單元為治理單元。治理單元是進行治理活動的空間地域單位。在計劃經濟時期，我國的治理單元是在城鄉二元分治格局下以行政管理為主導的治理，如農村實行“政社合一”的“公社制”，城市實行“政經合一”的“單位制”。改革開放以后，傳統的“公社制”“單位制”廢除了，但城鄉二元分治的結構延續了下來。農村實行以戶籍和土地為基礎的村委會制，城市實行以戶籍為基礎的“社區制”，兩種體制相對封閉。城鄉融合發展要以市場為紐帶，推動城鄉要素的雙向流動，形成新的生產和生活單元。這些新的生產和生活單元需要通過協同治理，構建新的治理單元，從而將單元中的不同主體融為一體。

近年來，在第三空間的一些鄉村，市場經濟的發展推動了不同行政單元之間的橫向聯合，形成了各種產業和生活集群。利益關系的重構產生了新的差異和矛盾。受制于原有的行政建制，這樣的集群缺乏橫向溝通的渠道和機制，難以協調多方主體形成合力，及時化解矛盾和沖突。為了解決這一問題，一些地方以橫向聯系中形成的新的生產和生活單元為基礎，構建功能性的聯合黨委，通過定期召開相關方參與的會議，協商處理橫向聯合中的相關事務。

城鄉融合發展還會推動居住集中。改革開放以來，我國的城市化進程加快，但精細化治理水平有待提升。許多城市社區治理水平較低，生活單元未能成為治理單元，許多新轉移人口只是將新的生活單元作為暫時的“寄居地”。第三空間在推動城鄉融合發展中，需要同步構建治理單元與生活單元，從而引導人們真正進入新的生活空間，融入新的生活空間。

二是以新型黨建為引領。在城鄉融合的進程中，盡管人口、資金、產業、公共服務等要素已經在城鄉之間發生了流動，但是由于傳統治理體制的限制以及城鄉間要素價格與市場的雙重不匹配問題，這些要素仍然難以在城鄉間雙向自由流動和平等交換，鄉村也因此在一定程度處于弱勢地位。其原因在于政權組織和村（居）民自治組織都是因地而生的地域性組織，以戶籍為標準。原有的地域體制難以容納新的要素，新的要素溢于體制之外，因此外來人口難以參與工作地和經營地的公共事務。這就需要通過構建新型黨組織，將發展要素轉化為治理要素，推動城鄉融合發展。之所以提出這一設想，是由于黨組織扎根于廣大人民群眾之中，建在人民群眾生產、工作、生活的地方，其不僅可以建在行政地域單元之中，也可以建在產業和社會組織之中。基層黨組織遍布社會各領域，與廣大人民群眾有著最直接、最廣泛的聯系，能夠將新質要素、多方主體納入到一體化平臺和體系中，使其在共同參與治理的過程中，由“外來人”轉變為“自己人”，從而為城鄉融合發展提供堅強的政治保障。深圳是外來人口較多的一個城市。該市一些區根據產業和行業劃分，組織外來人口建立黨組織，并將其納入統一的區街黨組織架構之中，為外來人口提供了參與公共事務的渠道，為他們融入當地經濟社會發展創造了條件，進一步增強了他們對于城市的歸屬感和認同感。

三是以共同利益為紐帶。利益是行為的基本動機。在傳統的城鄉二元結構下，城鄉之間缺乏利益紐帶，難以將不同要素融合為一體。改革開放以來，在利益的牽引下，出現了要素的流動，但這種流動更多的是基于單方利益驅動，是一種暫時性的嵌入。城鄉融合發展需要通過共同的利益紐帶將不同的主體連接在一起，使其通過發展成為共同體。融合發展不是單一發展，更不是單體發展。融合的實質是人的融合，要將人民群眾的利益融入地方經濟發展之中，使每個人都能夠從中獲益。一些地方的融合發展之所以困難，其中的重要原因是過分突出物的發展或者某一主體的發展。相反，一些地方的城鄉融合發展之所以能取得顯著成效，很大程度上是因為有共同利益的紐帶。如四川省彭州市寶山村發揮距離成都市較近的地理區位優勢，興辦多種產業，推動一二三產業融合發展。其經營方式既有村集體統一經營，又有個體家庭經營，二者之間形成了一種相互補充和共同發展的互惠共生關系。隨著產業的發展，大量外來人口進入寶山村。基于共同利益的紐帶，新的外來人口進村后也能夠獲得發展機會，融入鄉村建設，成為“新寶山人”。

四是以參與和信任為動力。傳統社會是建立在流動相對固化基礎上的“熟人社會”，“鄉土社會里從熟悉中獲得信任。”[3]現代城市則是流動的“陌生人”社會。傳統社會在治理結構相對單一、城鄉要素互不流動的狀態下，其治理不會出現大的問題。隨著城鄉要素的雙向流動，建立在原有社會結構基礎上的治理機制無法與新的發展實際相適應。要破解外來人口融入這一難題，需要在新的空間里為人們提供參與的渠道和平臺，通過共同參與機制“創造熟人”、構建信任，促成人的融入、融合。融合發展不僅要讓人們在新的空間里有獲得感、幸福感和安全感，還要有參與感、信任感。在珠三角地帶，一些地方圍繞城市建立了大量工廠，接收了大量外來人口。為了讓外來人員更好融入城市、共享發展成果，部分基層政府著力完善公共服務，搭建協商共治平臺，通過“創造熟人”，讓越來越多的外來人口變成“自家人”，實現了共建、共治、共享。此外，四川省彭州市積極探索信義治理新模式，通過信義積分制管理，創新服務場景，營造了人人參與、人人盡責、人人享有的治理共同體。

五是以平臺為支撐。共同參與需要搭建互動協作的平臺。在傳統社會，鄉村精英外出后返回故鄉，成為鄉村建設和治理的重要力量。然而，城鄉二元結構的形成在一定程度上阻隔了城鄉之間的流動。改革開放以來，城鄉封閉的鐵門得以開啟，但是城鄉間要素的自由流動還受到一定限制，一些有助于推動鄉村發展和治理的人才和資源未能得到充分利用。特別是在第三空間，許多從城市退休的人員選擇居住在距離城市較近的鄉村，但最終卻因為戶籍和土地等方面原因，難以在鄉村建設和治理中發揮其應有作用。建議通過搭建線上線下平臺，為不同的要素主體提供參與當地事務的機會和渠道。需要注意的是，在城鄉融合的發展過程中，必然會存在不同的利益主體，原有的利益關系也會發生變化，甚至會產生利益矛盾和沖突。這就需要通過搭建平臺，引導不同主體在一起交流對話、溝通協商，整合不同的利益訴求，構建相互支持、和諧共生的城鄉治理格局。

六是以體制機制創新為保障。城鄉融合發展是一個生產方式、社會結構的系統轉變過程。基層治理要適應這一轉變，不斷創新體制機制，以保證融合發展的深入性和可持續性。城鄉融合發展的關鍵是人的融合，實現這一融合需要一個長期的過程，既有賴于宏觀機制為融合創造穩定的條件和環境，也有賴于微觀機制從多個層面推動人的主動融入。我國原有的微觀治理實行村（居）民自治制度，“自治”的“自”有一定的邊界，也有一定的限制。近年來，湖北省大力推行美好環境與幸福生活共同締造活動，通過志愿服務“積分制”等機制，構建共建共治共享的治理模式，變“你、我、他”為具有共同目標和共同行動的“我們”，有力助推了城鄉的融合發展。在這一創新實踐活動中，“我們”不再是單一的個體、單一地域的人，而是能夠融為一體的“大家”。共謀、共建、共管、共評的體制機制，使“大家”共享“共同締造”的成果，進一步增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（本文系國家社會科學重大項目“縣鄉治理現代化的制度架構與運行機制研究”的階段性成果，項目編號：23&ZD139）

注釋

[1]《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第104頁。

[2]《列寧全集》第19卷，北京：人民出版社，1995年，第264頁。

[3]費孝通：《鄉土中國 生育制度》，北京大學出版社，1998年，第10頁。

責 編∕張 貝 美 編∕梁麗琛