統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興

【摘要】統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，本質在于通過暢通工農城鄉循環、推動人口雙向流動和社會融合、促進城鄉功能銜接互補，構建經濟、人口和城鄉發展的良性互動機制，促進城鄉融合發展。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是一個發展命題，更是一個改革命題。要加快破除城鄉要素雙向流動、公共資源配置、市場一體化建設等方面的體制機制障礙，通過城鄉改革聯動、市場聯通、數字技術賦能、產業協同、縣域率先突破等，高效統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉高質量融合發展。

【關鍵詞】城鄉融合發展 新型工業化 新型城鎮化 鄉村全面振興

【中圖分類號】F323/F299 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.006

城鄉融合發展是世界范圍內各國推進現代化建設的普遍趨向。但是，一個國家具體走什么樣的城鄉融合發展道路，以什么方式來推進城鄉融合，并沒有統一模式，往往由其基本國情和發展實際決定。我國“并聯式”推進現代化的戰略路徑，決定了城鄉融合發展必然建立在工農互促、城鄉互補的基礎上，這與西方一些國家存在明顯區別。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，明確了我國推進城鄉融合發展的路徑。這一全新的提法，既是對過去處理工農城鄉關系所形成經驗的總結，又是順應工農城鄉關系演變規律、基于我國城鄉融合發展階段、契合我國國情農情作出的探索創新，體現了我們黨在推進城鄉融合發展認識上和理論上的不斷深化。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，這一重要部署在2023年中央經濟工作會議提出的“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”的基礎上，增加了新型工業化，將統籌“兩個方面”拓展到統籌“三個方面”，既強調城鄉關系，也強調工農關系，并將工農、城鄉關系結合起來，拓展了城鄉融合發展的內涵。根據歷史唯物主義生產力與生產關系的辯證關系原理，生產力的發展是推動社會進步和城鄉關系演變的根本動力。如果生產力不能得到充分發展，城市和鄉村就很難實現真正意義上的融合，而推進新型工業化是發展生產力的關鍵路徑。由此，只有將新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興三個方面統籌起來，城鄉融合發展的內涵才是完整的，推進城鄉融合發展才是現實可行的。本文從優化工農城鄉關系角度，重點闡述統籌“三個方面”的內在邏輯和實現路徑。

從工農城鄉關系角度把握統籌“三個方面”的價值意蘊

工農城鄉關系是基本的經濟社會關系，影響一國現代化建設進程。習近平總書記指出：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”實踐深刻揭示，促進工農城鄉協調發展、共同繁榮，是不可違背的客觀規律，是現代化建設必須遵循的普遍準則。從全球范圍看，在現代化進程中，城鎮比重上升，鄉村比重下降；非農產業比重上升，農業比重下降，是一個普遍性趨向。但是，我國目前仍有近5億人居住在鄉村，第一產業就業人員占就業總人數的比重超過20%，即便將來我國完成了工業化、城鎮化進程，仍然會有大量農民留在農村、從事農業，這就決定了我們推進工業化、城鎮化建設不能以荒蕪的鄉村、萎縮的農業為代價。與此同時，鄉村與城鎮共同構成了人類活動的主要空間，其所具有的生產、生活、生態、文化等多重功能，也不是城鎮完全能夠替代的，城鄉功能型差異不可能消除，農業作為國民經濟基礎產業和戰略產業的重要地位不會改變。由此，在推進中國式現代化進程中，不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，處理好工農關系、城鄉關系將始終是我國現代化建設中具有全局性和戰略性意義的重大課題。

過去很長一個時期，我國工業化呈現粗放式發展特征，城鎮化走的是一條速度型、規模擴張型道路。在傳統工業化城鎮化路徑模式下，城鄉公共資源配置不均衡、要素交換不平等、利益分配不合理，工業對農業的反哺能力、城市對鄉村的帶動能力不強。由此，城鄉、工農之間難以形成新型城鄉工農關系。其結果是，與快速推進的工業化、城鎮化相比，我國農業農村現代化進程相對滯后，農業農村成為社會主義現代化建設的突出短板，城鄉發展不平衡、農村發展不充分成為新時代我國社會主要矛盾的集中體現。與傳統工業化、城鎮化發展模式不同，新型工業化、新型城鎮化與鄉村全面振興具有理念統一性、目標互促性和過程互動性，三者是內在聯系、相互貫通、相互促進的有機整體。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，順應了我國工農城鄉關系演變規律，是在推進中國式現代化進程中，基于生產力發展階段要求對處理好工農城鄉關系作出的戰略安排。

統籌“三個方面”的目的，在于發揮新型城鎮化、新型工業化和鄉村全面振興各自的作用，構建形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，縮小城鄉差別，通過構建城鄉融合發展新格局推動開創中國式現代化建設新局面。

從新型工業化角度看，在工業化向高質量發展轉變過程中，會產生新的工農業協調發展模式，有利于形成新型工農關系。舒爾茨認為，傳統農業只能維持簡單再生產，是一種長期停滯的農業形態，原因在于農業技術長期停滯和生產要素長期得不到更新；改造傳統農業的關鍵是引進新的現代農業生產要素，這些要素可以使農業收入流價格下降，從而使農業成為經濟增長的源泉。[1]新型工業化帶動城鎮產業結構優化升級，有利于增強城鎮集聚經濟和人口的能力，并通過技術擴散、產業協同等帶動鄉村經濟發展，促進工農業部門勞動生產率收斂，為城鄉融合發展提供基礎支撐。

從新型城鎮化角度看，與傳統城鎮化模式不同，新型城鎮化更加注重城鄉空間合理規劃、城鄉功能耦合和公共資源一體化配置，有利于縮小城鄉基礎設施和公共服務差距；同時，以人為本的新型城鎮化通過有效吸納農業轉移人口，有利于改善農村人地緊張關系，為農業適度規模經營創造更大空間，優化農業生產要素配置結構，促進農業生產效率提升；此外，新型城鎮化有利于促進城鄉社會文化的交流，打破城鄉之間的文化隔閡和偏見，營造城鄉融合發展的社會基礎和文化氛圍。

從鄉村全面振興角度看，通過補齊農業農村發展短板，推動鄉村全面振興，更好發揮鄉村作為要素市場和消費市場的作用，有利于促進新型工業化和新型城鎮化發展。鄉村是一個與城市不同的差異化消費場域，對城鄉產業轉型升級和經濟循環具有重要牽引作用；同時，鄉村作為要素市場，對優化農業部門要素配置和改善城鄉要素交換關系具有積極意義，前者有利于推動農業效率變革，后者對提升城鄉資源配置效率、推動新型城鎮化具有重要作用。

統籌“三個方面”的內在邏輯：基于工農城鄉循環、人口雙向流動、城鄉功能耦合維度

統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，是基于我國經濟發展階段、城鄉人口結構、社會結構整體性變遷，對城鄉空間布局、公共資源配置、產業發展、社會治理等進行系統構建的過程，其本質在于通過暢通工農城鄉循環、人口雙向流動和社會融合、城鄉功能銜接互補，形成經濟、人口和城鄉發展良性互動機制，促進城鄉融合發展。

工農城鄉循環暢通。暢通工農城鄉循環，是暢通國內經濟大循環、增強我國經濟韌性和戰略縱深的重要方面。[2]長期以來，城鄉二元經濟結構不僅造成農村發展動力不足，也導致農業農村發展難以完全融入整個國民經濟循環體系。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，本質上在于重構工農城鄉要素流動和物質交換，使資源要素能夠在工農部門之間、城鄉之間有序流動和優化配置，各類生產部門能以更合理的方式、更高級的形態組織起來，生產、分配、流通、消費各環節銜接暢通，實現城鄉要素對流、產業耦合和供需適配，進而使城鄉二元經濟結構由二元歸于一體化發展，實現工農城鄉循環暢通，推動農業農村發展更好融入國民經濟循環體系。

具體來看：一方面，暢通工農城鄉循環促進了城鄉產業分工協同。隨著新型工業化和新型城鎮化的推進，城鎮的綜合承載能力和輻射帶動能力增強，將引導部分鄉村產業向城鎮集中、向園區集聚；同時，隨著新一代信息技術的廣泛應用和交通條件改善，當城鎮化達到一定程度后，由于市場擁擠效應和要素成本上漲，部分不依賴城鎮集聚效應的產業或產業鏈環節將向鄉村轉移，從而形成城鄉更為合理的產業分工格局。例如，四川省成都邛崍市以“縣城＋產業功能區＋特色鎮＋新型社區和林盤聚落”為主，促進農商文旅體融合發展，構建以鎮為核心功能節點的產業集群，促進了縣域產業一體化發展。另一方面，強化了城鄉生產和消費聯系。工業化理念以及先進技術、物質裝備、社會化服務等工業化成果更加廣泛地應用到農業產業鏈建設中，有利于提高農業生產率，促進農業新產業新業態發展，優化農村供給體系，推動更多優質農產品進城，吸引城市居民下鄉消費；同時，適應農民消費需求升級，通過消費“下沉”，開發適合農村市場的消費品和服務，有利于改善農民生活品質。

城鄉人口雙向流動與社會融合。城鄉融合發展的核心在人。按照馬克思恩格斯的城鄉融合觀，城鄉融合發展的目的是人的自由全面發展。[3]恩格斯在《共產主義原理》中提到，“通過消除舊的分工，進行生產教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面發展”。[4]過去，我國大量農業人口向城市轉移，但很難平等享受城鎮基本公共服務，也難以順利融入城市社會；同時，城市人才下鄉面臨諸多困難，很難留在農村。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，實質上是統籌城鄉之間人口的有序流動、就業安居和融合發展。其中，人口流動不是農村人口向城市的單向流動，而是人口在城鄉之間雙向自由流動；同時，人口在空間上的流動與基本權益的保障是相匹配的，也就是說，無論就業居住在何處，都能享有平等的發展機會，從而讓能進城愿進城的，更快更好融入城市；讓愿意下鄉的，扎根農村、施展所能。

一方面，對農業轉移人口而言，新型工業化帶來產業升級和就業結構優化，促進農業轉移人口向先進制造業、現代服務業等產業轉移，有利于提高就業技能和收入水平。同時，新型城鎮化建設是以人為本的城鎮化，由常住地登記戶口提供基本公共服務制度的建立健全，使農業轉移人口能夠平等享受城鎮基本公共服務，有利于農業轉移人口加快市民化，更快更好融入城市。另一方面，對廣大農村居民和下鄉返鄉群體而言，新型工業化、新型城鎮化建設的推進，將強化對鄉村發展和農業現代化的帶動作用，通過城鎮基礎設施向鄉村延伸、公共服務和社會事業向鄉村覆蓋，縮小城鄉基礎設施和公共服務差距，使農村基本具備現代生活條件；同時，通過推進鄉村全面振興，拓展鄉村文化、生態、創業等功能，不斷改善農村人居環境，使農村居民就地過上現代文明生活，下鄉返鄉群體能留在農村、扎根農村。

城鄉功能耦合協調。城鎮和鄉村是人類生產生活的兩大空間形態，在滿足城鄉居民多元化需求、促進經濟增長方面各自發揮著不可替代的重要作用。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，在于通過產業培育、公共資源配置、城鄉建設等，使城鄉各自功能得到充分拓展和完善；同時，強化城鄉功能銜接，構建起互補互利、兼具多樣性和靈活性的功能體系。

對城鎮而言，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，將對城鎮化的內涵品質和結構形態帶來重要影響，有利于形成產業升級、人口集聚、城鎮發展的良性互動，促進城鎮綜合功能提升。比如，產業數字化、智能化、網絡化發展，將推動基于傳統地理空間的產業集聚向虛擬集聚發展；新的產業價值網絡的構建與拓展，將帶來城市群和都市圈內部產業分工網絡和協同模式的變化，促進生產要素跨區域流動，同時也給一些具有潛能的中小城市參與價值網絡、提升經濟和人口承載能力創造了機會。鄉村全面振興的推進，特別是農村集體產權制度、土地制度改革的深化，有利于解決進城落戶農民的后顧之憂，使他們更好更快地融入城市，有利于城鎮人力資本積累和內需潛能釋放。2023年全國農民工2.98億人，其中外出務工農民工1.77億人，據相關研究估算，他們消費被抑制的程度為23%左右。[5]如果能夠消除他們的“后顧之憂”，使他們平等享受城鎮基本公共服務，將形成很大的增量消費，同時帶動城鎮投資增長。

對鄉村而言，鄉村長期以來更多以居住單元形態存在，農業主要以生產功能為主，農業多重功能、鄉村多元價值沒有得到充分開發，城鄉在生活、生態、文化等方面的功能沒有實現充分耦合。新型工業化和新型城鎮化帶動輻射，以及鄉村建設和治理水平的提升，將推動鄉村從要素和實物供給單元向生態空間、文化傳承與新消費載體等轉變，成為多功能空間。[6]比如，地域廣闊的鄉村、規模巨大的農村居民整體邁向現代化，這在全球范圍內也沒有先例，幾億農民同步邁向全面現代化，能夠釋放巨量的消費和投資需求，必然會對國民經濟和現代化進程產生重要影響。

統籌“三個方面”的基礎與進展

統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是一個全新提法，但三者統籌發展的實踐卻一直在向縱深推進。黨的十八大以來，不論是推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”，還是統籌城鄉發展，我國工農城鄉關系都在制度改革、技術賦能等共同作用下不斷優化，為統籌“三個方面”奠定了堅實基礎。

構建新型工農城鄉關系的制度框架基本確立。制度創新一直是推動我國工農城鄉關系演變的關鍵因素，在構建新型工農城鄉關系中發揮著重要作用。改革開放以來，我國工農城鄉關系扭曲格局的打破，始于以家庭聯產承包責任制為主的一系列制度創新；工農城鄉關系要真正走向融合，關鍵仍在制度創新。黨的十八大以來，圍繞城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務等開展的制度創新，不論是在廣度、深度上還是系統性上，都得到了拓展，工農城鄉協同發展的體制機制和政策體系基本形成。城鄉規劃布局方面，通過不斷健全城鄉統籌規劃制度，統籌城鄉土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，加強城鄉一體化設計，改變了城市和鄉村兩個規劃體系、兩套管理制度的局面，城鄉規劃融合水平不斷提升。生產要素配置方面，聚焦“人地錢技”等要素，著力破除妨礙城鄉要素自由流動和優化配置的壁壘，逐步完善農業轉移人口市民化機制、城市人才入鄉激勵機制、鄉村金融服務體系、工商資本入鄉促進機制、科技成果入鄉轉化機制，等等，促進了城鄉生產要素的雙向流動和優化配置。產業發展方面，不斷健全城鄉產業協同發展機制，完善產業協同發展平臺，推動了產業在城鄉的合理分布和融合發展。基礎設施和公共服務方面，健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制，完善有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動了城鄉基礎設施互聯互通、公共服務共建共享。

要素跨城鄉跨部門流動更加順暢高效。城鄉融合發展在要素層面體現為通過對傳統資源要素配置方式、結構的系統性調整，實現要素配置從傳統到現代、從靜態到動態、由低級到高級的突破性變化。近年來，通過深化要素配置市場化改革，打通城鄉要素流動的梗阻，過去城鄉要素不平等交換、雙向流動不暢的局面得到明顯改善，城市與鄉村之間、農業與非農部門之間要素的流動更加順暢。具體而言，一是戶籍制度改革不斷深化，城鎮落戶通道逐步拓寬，城鎮基本公共服務加快向常住人口覆蓋，農業轉移人口能夠更快更好地融入城市。2023年末，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，比1949年末提高55.52個百分點，年均提高0.75個百分點。二是農村土地制度改革穩妥有序推進，農村承包地二輪延包試點基本實現省級全覆蓋，新一輪宅基地制度改革試點穩慎開展，集體經營性建設用地入市試點進一步深化，讓農民更加充分地分享財產權益，拓寬了增收致富渠道。自然資源部數據顯示，2023年，全國350個縣（市、區、旗）共試點完成農村集體經營性建設用地入市719宗，宗地面積1.31萬畝，總成交金額185.2億元，留存農村集體經濟組織91.76億元，分配農民個人10.83億元。三是建立起農業農村優先發展投入保障機制，中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債券支持力度不斷加大，土地出讓收入用于農業農村的比例穩步提高，農村金融服務更加優化，在政策支持引導下，生產要素更多向鄉村流動集聚。2023年，全國一般公共預算農林水支出達2.4萬億元，比2018年增長14%，返鄉入鄉創業人員累計達到1320萬人。

城鄉公共資源配置更加均衡。基礎設施和公共服務具有公共品屬性，既是城鄉融合發展的重要內容，又是推進城鄉融合發展的重要支撐。當前，我國城鄉差距大的最直觀表現是基礎設施和公共服務差距大，這是長期以來城鄉公共品供給機制二元分割所導致的，對鄉村產業發展、農民收入增長和生活品質改善形成制約。近年來，通過不斷加大公共資源向“三農”配置的力度，持續推動城鎮基礎設施向農村延伸，城鎮公共服務向農村深度覆蓋，城鄉基礎設施和公共服務差距明顯縮小。基礎設施方面，水電路信等基礎設施不論是覆蓋面，還是聯通度都得到持續提升，城鄉基礎設施一體化水平顯著提高。2023年末，我國具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車，農村自來水普及率達到90%，農村衛生廁所普及率達到75%左右，通5G的行政村占比超過90%，農村電網供電可靠水平進一步提高。農村人居環境明顯改善，2023年末全國有87.6%的村生活垃圾實現集中處理，農村亂排污水現象得到有效治理。基本公共服務方面，城鄉基本公共服務均等化深入推進，城鄉教育共同體建設取得積極進展，義務教育教師“縣管校聘”改革逐步深化，縣域內義務教育學校校長教師交流輪崗基本實現常態化。據教育部統計，2023年全國鄉村義務教育階段專任教師195.3萬人，生師比達到12.4∶1，比2013年下降1.4。優質醫療資源逐步向鄉村下沉，緊密型縣域醫療衛生共同體建設取得積極進展，鄉村兩級醫療機構和人員“空白點”基本消除，城鄉統一的居民基本養老保險、基本醫療保險和大病保險制度不斷健全。[7]

城鄉產業發展協同性不斷提升。產業協同發展是城鄉融合的重要標志。我國城鄉二元結構最先體現為工農業產品不等價交換和要素流動限制，改革開放后城鄉產品交換關系得到明顯改善，但城鄉之間產業協同發展水平不高。近年來，通過不斷健全城鄉產業協同發展機制，我國城鄉產業發展的協同度、農村三產融合度得到顯著提升。一是打造了一批產業融合發展平臺，鄉村產業集聚化水平穩步提升。到2023年，全國創建形成優勢特色產業集群220個、國家現代農業產業園350個、農業產業強鎮1709個，培育鄉村特色產業專業村鎮4068個，實現總產值9000多億元。二是農村三產融合發展取得積極進展。農業產業鏈條不斷延伸，農產品加工轉化率達到74%，農產品加工業產值與農業總產值比從2018年的2.3∶1提高到2023年的2.59∶1。農業功能不斷拓展，農業與文化、教育、旅游、康養、信息等產業不斷融合，催生出中央廚房、農商直供、農村電商等新業態新模式。2023年末，全國開展休閑農業和鄉村旅游接待的村占比為14.7%，年接待游客超過30億人次，休閑農業營業收入達到8400億元。農產品電商銷售額超過7300億元，農村網絡零售額達到2.49萬億元。三是城鄉現代流通體系不斷健全。縣鄉村三級物流配送體系基本建成，已累計建成1200多個縣級公共寄遞服務中心、超30萬個村級寄遞物流綜合服務站，全國74.5%的村有電子商務配送站點，“工業品下鄉、農產品進城”渠道更加通暢。

統籌“三個方面”需要破除的主要障礙

目前我國工農城鄉發展差距依然比較明顯，通過工農業比較勞動生產率、城鄉居民收入差距兩個指標的比較，可以清晰揭示這一差距。近年來，盡管我國農業比較勞動生產率，即農業增加值比重與農業就業比重的比值有所提高，但相較于非農產業特別是制造業的比較勞動生產率還存在較大差距；同時，盡管城鄉居民人均可支配收入比值縮小至2.39，但二者差距的絕對值依然較大。2023年，我國城鎮居民人均可支配收入51821元，農村居民人均可支配收入21691元，城鄉居民人均可支配收入差距的絕對值超過3萬元。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，依然面臨一些需要破除的障礙。

新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的聯動效應不強。新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興三者之間各自獨立，但又具有內在一致性和相互支撐性。統籌“三個方面”，不能僅靠行政手段簡單將它們捏合在一起，而是需要三者各自發揮作用、彼此提供支撐、形成協同效應。但是，目前不論是推進新型工業化、新型城鎮化還是鄉村全面振興，都在不同程度上存在短板弱項，導致各自作用無法充分發揮，聯動效應也需要增強。從新型工業化看，創新鏈與產業鏈融合程度不深，科技創新對產業創新的支撐能力不強，戰略性產業發展政策和治理體系不健全，傳統產業升級動能不足，新興產業成長較慢，對城鎮經濟承載能力提升、鄉村經濟帶動作用不強。從新型城鎮化看，推進農業轉移人口市民化的機制還不健全，縮小人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距面臨一定困難；2012～2023年，我國人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差值從17.24個百分點擴大至17.86個百分點。作為城鄉紐帶的縣城存在短板弱項，縣域經濟轉型升級面臨諸多挑戰，導致縣城綜合承載能力和治理能力不強，既難以承載新型工業化發展，同時對鄉村的帶動能力也較弱。從鄉村全面振興看，鄉村產業發展水平、建設水平和治理水平還有待提高，要素市場和消費市場建設存在短板，鄉村產業鏈拓展有待加快，土地制度、集體產權制度改革等還有待進一步深化，影響了農業轉移人口市民化和新型工業化發展。

城鄉要素優化配置面臨制度性障礙。長期以來，城鄉二元體制阻隔了城鄉生產要素的互動，割裂了城鄉經濟循環。近年來，伴隨一系列重大改革的深入推進，生產要素跨城鄉、跨區域流動更加順暢，但城鄉要素配置依然不盡合理，不僅表現為要素流向的不均衡，更突出表現在城鄉要素交換的不平等，主要包括要素財產權利的不對等、城鄉要素市場的二元性和要素收益分配的不公平。從實踐看，僅僅依靠政策引導，抑或單純依靠市場機制的自我完善來化解、發展的過程來消化這一問題，顯然是不夠的。城鄉要素結構性錯配，帶來全要素生產率損失，已經成為我國城鄉差距難以根本縮小的關鍵原因之一，必須從根本上打破妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘。與此同時，城鄉要素流動的整體性、協同性也需要加強，人才、資本、技術等生產要素協同從低質低效領域向優質高效領域流動還不夠暢通，影響要素配置整體效率。比如，城鄉人口流動與土地流轉不匹配的現象還比較突出，大量農業轉移人口進城落戶，但其在農村的土地權益退出的渠道還不暢通；越來越多的返鄉下鄉群體到農村創業創新，但用地保障不足，面臨“用地難”問題，這種不匹配現象對新型城鎮化和鄉村全面振興造成不利影響。

城鄉市場一體化體系建設尚需加快。市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的成效，一定程度上取決于市場體系的健全程度與運行效率。在我國社會主義市場經濟體制確立和發展過程中，市場發育存在要素滯后于商品、農村滯后于城市的現象，城鄉統一的要素市場體系還沒有完全建立起來，難以滿足城鄉資源優化配置、產業協同聯動發展的要求。具體地看，城鄉統一的勞動力市場、土地市場等尚未真正形成，資本要素、技術要素、數據要素等市場發育則相對遲緩，產權保護、市場準入等市場基礎制度存在短板，市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的局面還沒有完全形成。市場體系不健全，整體運行效率不高，導致要素價格難以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，制約了城鄉要素在更大范圍、更寬領域和更深層次進行平等交換和優化配置。以農村產權流轉交易市場為例，截至2022年底，全國具有法人資格的農村產權流轉交易市場達到1345家，但規則制定不完善、監管機制不健全、配套服務不充足等問題比較突出，影響了農村產權流轉交易發展質量。

城鄉公共資源配置效率不高。近年來，通過加大公共財政在“三農”領域的投入傾斜力度，我國農村基礎設施和公共服務明顯改善，但農村地區基礎設施和公共服務歷史欠賬多、城鄉差距依然明顯。這種差距不僅體現在總量上，也體現在質量上。比如，城鄉互聯網普及率、數字技術創新能力和應用能力存在明顯差距；城鄉醫療設施、醫療服務、醫療技術，以及城鄉教育設施條件、師資力量、財政投入等資源分配與城鎮相比差距也比較明顯。同時，我國不少縣城公共服務供給總量不足、質量不高，以縣城人口規模配置的公共服務標準和實際供給低于城市，難以有效滿足城鄉居民需求。此外，隨著大量農村人口向城市流動，縣域公共服務供給與人口分布不協調的現象逐漸凸顯，部分地區農村基礎設施和農村校舍等公共服務設施閑置或使用低效，公共資源配置效率有待提高。比如，近年來我國鄉村醫療機構接診總人數呈現整體縮減態勢，鄉鎮病床使用率遠低于全國病床使用率，農村床位出現大量閑置，醫療資源出現錯配現象。[8]

高效統籌“三個方面”的主要路徑

統籌新型工業化、新型城鎮化、鄉村全面振興是一項系統復雜的工程，是貫穿中國式現代化建設全過程的一項長期性任務。要圍繞處理好工農城鄉關系這一主線，發揮好制度創新、市場聯通、技術賦能的協同效應，加快構建新型工農城鄉關系，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

城鄉改革聯動，促進生產要素在城鄉間高效配置、在產業間有序流動。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是一個發展命題，更是一個改革命題。必須通過改革來打破城鄉二元結構，暢通工農城鄉循環。但推動改革不能就城市論城市，就農村談農村，必須系統謀劃城鄉融合發展領域的體制機制改革，增強城鄉改革的整體性、協同性。其中，關鍵在于加快破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，做好城鄉要素優化配置文章，推動生產要素在城鄉之間高效配置、在產業之間有序流動。一方面，要在深化要素市場化配置改革上取得更大突破。兼顧好提升要素配置效率與保障發展安全之間的關系，根據不同要素屬性、市場化程度差異和城鄉融合發展需要，分類推進農村要素市場化配置改革，逐步擴大農村要素市場化配置范圍，暢通城鄉要素流動渠道，增強城鄉要素流動的整體性、協同性。另一方面，健全促進資源要素向鄉村流動的長效機制。實現城鄉要素雙向流動的重點和難點在于促進資源要素更大規模、更廣范圍、更為持續的向鄉村有序有效流動，這離不開政府的引導推動。為此，要完善政府引導和激勵機制，綜合運用財政、金融、稅收等手段，以更有力的政策舉措，引導人才、資金、技術、信息等要素向農業農村流動、向鄉村新產業新業態集聚。

城鄉市場聯通，強化鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用。推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合，實質上是一個優化城鄉資源要素配置的系統性過程。不論是城鄉要素平等交換和雙向流動，還是城鄉產業協同聯動發展，都是市場發揮決定性作用的領域，需要建立在比較完善的城鄉市場體系基礎上。為此，要推進城鄉市場一體化建設，加強城鄉市場聯通，重點在以下幾個方面著力突破。一是推進城鄉統一的土地和勞動力市場建設。健全城鄉統一的建設用地市場，完善建設用地市場制度和規則，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，建立公平合理的土地增值收益分配機制；健全建設用地二級市場交易規則、交易服務平臺，完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制。健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才在城鄉之間順暢流動。二是健全縣域商業體系。推動資源要素向農村市場傾斜，統籌推進縣鄉村商業網點空間布局，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地，建立完善縣域統籌、以縣城為中心、鄉鎮為重點、村為基礎的農村商業體系，暢通工業品下鄉和農產品進城雙向流通渠道。三是培育鄉村消費市場。建立分級分類投入機制，健全鄉村消費基礎設施和生活服務網絡，鼓勵企業開發適合鄉村市場的消費品，改善農村消費環境，創新消費業態和模式，強化金融支持，推進鄉村消費市場增量提質。

數字技術賦能，促進城鄉產業協同發展、公共資源優化配置和治理融合。新一代信息技術的快速發展和應用，為統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興提供了技術支撐和發展動力。要強化數字技術賦能作用，促進城鄉產業升級、公共資源配置、社會治理一體化。一是以數字技術推動城鄉產業跨界融合和協同升級。充分發揮數字技術賦能傳統生產要素、促進城鄉要素流動、優化城鄉產業分工等方面的作用，深化人工智能、大數據、云計算在工農業生產領域的應用，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，促進農村一二三產業深度融合發展；大力發展“數商興農”，實施“互聯網＋”農產品出村進城工程，促進城鄉生產、流通、消費有效銜接，以數字技術為支撐延伸產業鏈、貫通供應鏈、提升價值鏈。二是以數字技術提高城鄉公共資源配置效率。推動數字技術和教育、醫療、就業、文化等公共服務融合，通過“互聯網＋教育”“互聯網＋醫療”“互聯網＋養老”等多樣化場景創新，促進優質公共資源城鄉共享，提升服務資源覆蓋面和均衡普惠度。三是以數字技術提升城鄉治理融合水平。優化城鄉基層治理一體化設計，積極運用新一代信息技術，建設覆蓋全生命周期、線上線下聯動、精準高效的數字化治理網絡，構建“數字化＋網格化”社會治理新模式，不斷提升城鄉治理效能。

城鄉產業協同，提升一二三產業融合發展層次和水平。農村一二三產業融合發展是統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的重要結合點。一方面，更好發揮新型工業化對農村三次產業融合的帶動作用，完善農機裝備創新體系，大力推廣先進適用農機裝備與機械化技術，提高農業機械化水平，推動農產品加工提質增效。同時，將農村產業融合發展與新型城鎮化建設有機結合，提升縣城產業承載和配套服務能力，完善城鄉產業協同發展平臺功能，搭建技術研發、人才培訓和產品營銷等平臺，支持有條件的地方建設以鎮（鄉）所在地為中心的產業集群，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中，打造城鄉聯動的產業集群。另一方面，依托農業農村特色資源，面向新的市場需求，用好新的技術和營銷手段，突出地域特點，體現當地風情，合理開發鄉土資源，因地制宜發展農產品加工、生態旅游、民俗文化、休閑觀光等產業，著力培育為廣大消費者所認可、有競爭優勢的特色產業，做好“土特產”文章，把鄉村資源優勢、生態優勢、文化優勢真正轉化為產業優勢，提高產業質量效益和競爭力。

縣域率先突破，實現產業轉型發展、人口合理分布、城鄉品質升級良性互動。縣域涵蓋縣城、集鎮、村落等多層次空間載體，縣域經濟包含國民經濟一、二、三產業各部門7acf261d033a946909a0cd02fbeae05d，是統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的重要切入點。要在縣域率先探索統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興的路徑模式，建立產業轉型發展、人口合理分布、城鄉品質升級良性互動機制。一方面，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，提升縣城綜合承載能力和輻射帶動能力，因地制宜發展壯大縣域經濟，促進縣域經濟規模與資源環境容量、人口規模與經濟規模、公共服務能力與人口規模相匹配。另一方面，優化縣域公共資源配置。堅持城鄉一體設計、一并推進，進一步完善城鄉公共資源配置機制，強化基礎設施和公共事業縣鄉村統籌，推動更多優質資源向鄉村配置，合理確定公共基礎設施配置和基本公共服務標準，優化配置城鄉教育、醫療、養老、公共文化等資源，不斷提高城鄉基礎設施完備度和公共服務便利度。同時，適應縣域城鄉人口結構、發展形態變化，增強公共資源與人口分布的空間適應性，提高公共資源配置效率。

結語

過去幾十年來，我國工業化、城鎮化是以高度時空壓縮的方式進行的，在極大地推動了社會生產力發展的同時，也帶來工農城鄉關系的急劇變遷。總體上，我國工農關系、城鄉關系逐漸從分離對立的不平衡狀態趨向協調互動發展，但是，如果只是簡單延續傳統的工業化和城鎮化發展模式，則很難達到城鄉融合發展的最終目標狀態，甚至會帶來新的矛盾和沖突。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，不是對當前工農城鄉關系的適應性改變和局部性調整，而是基于推進中國式現代化的要求，摒棄傳統模式弊端，從根本上重塑工農城鄉關系的戰略性舉措。未來一個時期，可以預見我國城鄉空間布局結構、生產要素流動、社會經濟聯系等還將進一步發生重大深刻變化，破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制進入窗口期，重塑工農城鄉關系進入關鍵期，需要進一步全面深化改革，高效統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，縮小城鄉差別，促進城鄉融合發展。

（本文系國家社會科學基金項目“工農兩部門勞動生產率‘不收斂之謎’與城鄉融合路徑研究”的階段性成果，項目編號：22BJY209）

注釋

[1]西奧多·W.舒爾茨：《改造傳統農業》，梁小民譯，北京：商務印書館，2006年。

[2]劉國中：《完善城鄉融合發展體制機制》，《〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2024年，第53頁。

[3][6]涂圣偉：《城鄉融合發展的戰略導向與實現路徑》，《宏觀經濟研究》，2020年第4期。

[4]恩格斯：《共產主義原理》，《馬克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第689頁。

[5]蔡昉：《抓住戶籍制度改革的機會窗口》，《中國新聞周刊》，2023年第28期。

[7]金軒：《深入推進城鄉融合發展 促進城鄉共同繁榮》，《人民日報》，2024年9月25日，第7版。

[8]翟紹果、徐天舒：《從城鄉統籌到助推共同富裕：社會保障的現實挑戰、制度邏輯與漸進路徑》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2023年第2期。

責 編∕桂 琰 美 編∕周群英