推進我國城鄉融合發展的策略與路徑

【摘要】城鄉融合是破解城鄉二元結構、解決城鄉發展不平衡、推動共同富裕的關鍵。經過多年的政策推動和實踐探索，我國的城鄉融合發展取得了一定進展。然而，城鄉融合發展的過程仍面臨諸多問題和挑戰，特別是在城鄉資源配置、產業協同、公共服務均等化等關鍵領域，城鄉間的差距依然明顯。深化城鄉融合發展、助推中國式現代化可從以下幾個方面進行：一是通過優化城鄉要素流動，打破城鄉資源配置的不均衡局面；二是推進城鄉公共服務均等化，縮小教育、醫療等領域的差距；三是構建產業協同發展與生態保護機制，推動城鄉經濟與生態的雙向互動；四是進一步深化體制機制改革，確保土地、戶籍、產業等領域的政策創新，為城鄉融合提供制度保障。

【關鍵詞】城鄉融合 共同富裕 要素流動 公共服務均等化 體制機制

【中圖分類號】F299.2/F323 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.005

引言

我國國土廣袤、人口規模巨大，長期以來，城鄉二元結構始終是我國現代化進程中的突出問題。隨著中國特色社會主義進入新時代，城鄉發展不平衡成為制約國家整體發展的瓶頸。黨的二十大報告明確提出，要“著力推進城鄉融合和區域協調發展”“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。中國式現代化必須打破城鄉分割的結構，形成城鄉一體化、融合發展的新格局。本文旨在從中國式現代化的視角，探討新時代城鄉融合發展的策略及其實現路徑。

我國的城鄉二元結構源于歷史與經濟發展的不均衡。在長期的工業化過程中，城市通過集中資源發展工業，成為國家經濟增長的主要動力，而農村則承擔了提供廉價勞動力和農產品的任務，城鄉間經濟發展差距逐漸拉大（李愛民，2019）。隨著改革開放的推進，國家開始重視城鄉之間的平衡發展（張海鵬，2019）。自1982年起，中央連續發布多份以“三農”問題為主題的政策文件，體現了國家對農村和農業問題的高度重視。在此基礎上，2002年，黨的十六大報告提出統籌城鄉經濟社會發展，隨后在黨的十八大、黨的十九大和黨的二十大報告中，逐步明確了推動城鄉一體化發展的方針。黨的二十屆三中全會對完善城鄉融合發展體制機制作出了具體部署：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”然而，盡管政策層面已經付出諸多努力，城鄉發展不平衡的問題仍然存在。截至2023年底，我國城鎮、農村居民人均可支配收入分別為51821元、21691元，城鄉居民收入比為2.39，較改革開放初期有所下降，但仍然是影響城鄉融合發展的障礙。

當前和今后一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，城鄉融合不僅是實現共同富裕的重要途徑，也是確保我國在高質量發展的道路上穩步前進的必然要求。城鄉融合的核心在于破除城鄉二元結構，實現城鄉要素的雙向流動和均衡配置。縱觀世界，城鄉融合發展是許多國家現代化進程中的重要議題。例如，歐盟和日韓等國家通過完善城鄉基礎設施和公共服務，促進了城鄉間的平衡發展，在實踐中探索了多種有益的路徑（王華，2006）。這些國家的經驗表明，城鄉融合不僅僅是經濟領域的融合，還涉及社會、文化、生態等多方面的互動和整合。我國在推動城鄉融合的過程中，不僅需要借鑒這些國際經驗，更應當結合自身國情，創新體制機制，打造具有中國特色的城鄉融合發展模式。

我國城鄉融合發展的現狀與挑戰

推進城鄉融合發展是貫穿我國現代化進程的重大理論創新和重要改革任務。經過多年的政策推動和實踐探索，我國的城鄉融合發展取得了一定進展。然而，城鄉融合發展的過程仍面臨諸多問題和挑戰，特別是在城鄉資源配置、人口流動、公共服務均等化等關鍵領域，城鄉間的差距依然明顯（何仁偉，2018）。

在基礎設施方面，近年來隨著國家政策的落地見效，農村基礎設施建設得到了顯著改善，道路、水利、供電、通信等基本設施已逐步完善。2023年全國農村公路通車總里程超過460萬公里，極大地改善了農村居民的出行條件。此外，隨著數字經濟的發展，農村寬帶網絡建設逐步推進，2023年底全國農村互聯網普及率達到66.5%。盡管如此，與城市相比，農村的基礎設施水平依然滯后，特別是在偏遠的農村地區，供水、污水處理、垃圾處理等公共設施的覆蓋率仍低于城市。

在公共服務方面，城鄉之間的差距依然較為突出（劉彥隨，2018）。雖然國家近年來加大了對農村教育、醫療、社會保障等領域的投入，但當前城鄉公共服務的質量和覆蓋面仍存在較大差異。例如，在教育資源分配方面，城市學校的師資力量、教學設施明顯優于農村，農村地區的教育水平較低，學生升學率較低。這種公共服務的不均等不僅影響了農村居民的生活質量，也加劇了城鄉人口流動的單向性，即大量農村人口遷移到城市，加劇了城鄉發展的不平衡。

在城鄉產業協同方面，近年來，國家通過多項政策鼓勵城鄉產業互動，推動城鄉經濟的協同發展（戈大專，2020）。鄉村旅游、農村電商、特色農業等新興業態逐漸成為農村經濟的重要增長點。例如，數字農業和農村電商的快速發展，推動了農村產品與城市市場的對接，為農村經濟注入了新活力。然而，城鄉之間的產業鏈條仍不夠緊密，尤其是在產業分工、資源配置和市場對接方面，城鄉產業之間的聯動性較弱。農村地區的產業結構依然以初級農業為主，附加值較低，難以與城市工業和服務業進行有效協同。

盡管面臨諸多挑戰，當前的科技革命、產業變革為城鄉融合發展提供了新的機遇。此外，國家扎實推進鄉村全面振興，加大對農村基礎設施和公共服務的投入，逐步縮小城鄉差距，為城鄉融合發展提供了強有力的政策支持。未來，城鄉融合發展的重點應放在優化城鄉資源配置、推動產業協同、加快公共服務均等化和完善城鄉要素流動機制上。通過體制機制創新，破除城鄉二元結構，實現城鄉間的雙向融合與協同發展，推動中國式現代化進程中的城鄉一體化，實現共同富裕的目標。

城鄉融合發展的理論框架與實踐路徑

城市的形式和發展源于鄉村的城市化，自從城市出現的第一天起，城鄉關系、城鄉融合發展就成為學者們關注的議題。從人類發展歷程看，城市與鄉村的發展經歷了初期的城鄉共生，經過城鄉分離、城鄉對立、城鄉平等，再到城鄉融合等五個階段。為了解決工業革命導致的城鄉分割、對立問題，國內外學者開始重視城鄉空間。

城鄉融合發展的理論框架。城鄉融合發展的理論基礎源遠流長，從最初的城鄉對立到如今的城鄉一體化，學術界對城鄉關系的研究經歷了多次迭代（劉春芳，2018）。早期以霍華德、芒福德等為代表的學者提出了“田園城市”和“區域統一體”等思想，主張城鄉協調、融合發展。隨后，劉易斯的“二元經濟結構”理論成為西方學術界的主流觀點，該理論認為發展中國家存在著傳統農業部門與現代工業部門并存的經濟結構，只有通過將農村資源轉移至城市，才能推動國家的現代化進程（柳思維，2007）。馬克思則認為，城鄉分割是資本主義生產方式下的產物，而社會主義條件下，消除城鄉對立、實現城鄉平等發展是社會進步的必然趨勢（許彩玲，2019）。這一理論為中國式現代化進程中的城鄉融合發展提供了基本框架。當前，城鄉融合發展不僅需要縮小經濟上的城鄉差距，還需要在社會、文化、生態等多方面實現平衡發展。

我國的城鄉融合理論框架吸收了西方現代化理論的精華，特別是在二元經濟結構、空間極化等理論的基礎上實現了進一步深化。根據劉易斯的“二元經濟結構”理論，城鄉之間的經濟分割和資源配置不均衡是發展中國家普遍存在的現象，而解決這一問題的核心是要推動資源從農村向城市轉移，實現城市工業化。然而，這種單向流動模式帶來了城鄉之間的發展不平衡。隨著經濟全球化和科技進步，現代的城鄉融合理論強調通過多維度的資源流動與產業協同，打破城鄉之間的壁壘，實現城鄉間的雙向互動（張克俊，2019）。

我國城鄉融合的理論框架強調四個核心維度：經濟融合、社會融合、生態融合和制度創新。經濟融合指的是城鄉之間產業鏈的整合，通過城鄉經濟的互補與協同，提升資源配置的效率；社會融合則側重于通過公共服務的均等化，縮小城鄉居民在教育、醫療、社會保障等方面的差距；生態融合要求城市與鄉村在環境保護和資源利用方面形成協同機制，實現可持續發展；制度創新則是通過改革城鄉土地、戶籍、資源流動等相關體制機制，破除阻礙城鄉融合的結構性障礙。

經濟維度：產業融合與區域經濟整合。經濟融合是城鄉融合發展的核心。通過產業協同和區域經濟的整合，推動城鄉資源的有效流動和利用，是城鄉融合發展的重要路徑之一。方創琳（2022）指出，產業融合是推動城鄉經濟協同發展的關鍵，只有通過城鄉產業鏈條的深度整合，才能打破城鄉之間的產業壁壘，實現城鄉經濟的協同發展。我國的鄉村全面振興為城鄉經濟融合提供了政策支持，特別是在農村產業振興方面，國家加大了對鄉村旅游、數字農業、農村電商等新興產業的投入。目前，數字農業和農村電商的快速發展已經形成了城鄉產業融合的雛形。通過互聯網平臺，農村的農產品能夠直接對接城市市場，縮短了城鄉之間的市場鏈條，提高了農產品附加值。此外，鄉村旅游作為城鄉產業融合的另一重要路徑，不僅促進了農村經濟的多元化發展，也推動了城市與鄉村之間的文化和社會互動。盡管如此，城鄉之間的產業聯動性仍然不足。許多農村地區仍以初級產業為主，缺乏與城市產業的有效協同。為此，未來的產業融合應更加注重城鄉間的產業分工與合作，推動城市的資本、技術、人才等要素向農村流動，實現城鄉產業的互補與共贏。

社會維度：公共服務均等化與人口流動。城鄉融合發展的另一個重要維度是社會融合，即通過公共服務均等化，提升農村居民的生活質量，促進城鄉間的社會公平。近年來，國家通過多項政策推動城鄉教育、醫療、社會保障等領域的資源均等化，逐步縮小城鄉居民在享有公共服務方面的差距。魏后凱（2020）指出，城鄉之間在公共服務領域仍然存在明顯的不均衡，特別是在教育和醫療資源的分配方面，農村居民落后于城市。例如，當前城市每千人擁有的醫生數量是農村的2倍以上，農村學校的教育資源和師資力量也遠不及城市。公共服務不均衡的條件下，大量農村人口向城市流動，進一步加劇了農村人口的空心化問題。要實現城鄉社會的真正融合，必須通過加大對農村公共服務的投入，提升農村地區的教育和醫療水平，確保農村居民享有與城市居民同等的社會保障。此外，政府還應采取措施鼓勵人口回流，如通過完善返鄉創業支持政策，推動農村人口回到家鄉發展，促進農村經濟和社會的可持續發展。

生態維度：綠色發展與城鄉環境協同。生態融合是城鄉融合發展中不可忽視的一個重要維度（楊志恒，2019）。隨著綠色低碳發展的深入推進，城鄉之間在環境保護和資源利用方面的協同變得尤為重要。當前，城市和農村面臨的環境問題各不相同，城市的環境壓力主要來自于工業化和城市化的快速發展，而農村則面臨著生態環境脆弱、資源利用不合理等問題。在推動城鄉生態融合的過程中，應當注重城鄉生態資源的協同保護。例如，農村可以通過發展生態農業、建設綠色能源來推動可持續發展，同時為城市提供綠色產品和環境服務。城市則可以通過提供技術支持和政策引導，幫助農村增強環保意識和生態治理能力，形成城鄉間的生態互助與協同。

制度維度：體制機制創新。城鄉融合發展的關鍵還在于體制機制的創新（葉超，2020）。長期以來，我國的城鄉二元結構在土地、戶籍、資源流動等多個方面形成了較為明顯的制度性障礙。要實現城鄉要素的自由流動，必須通過體制機制改革破除這些結構性障礙。土地制度改革是推動城鄉融合的一個重要突破口。當前，農村土地的集體所有制使得農村土地的市場化流轉受到限制，土地資源利用不充分。為了推動城鄉融合發展，近年來國家加大了對農村土地制度改革的探索，特別是通過農村集體經營性建設用地入市等政策，逐步釋放農村土地的市場活力。此外，戶籍制度改革也是推動城鄉人口雙向流動的關鍵。通過放寬戶籍限制，推動進城農民工享有與城市居民同等的公共服務，可以有效解決城鄉間的社會不平等問題。未來，城鄉融合發展的制度創新應當更加注重頂層設計，確保城鄉之間的資源、資本、人口等要素自由流動，實現城鄉之間的相互促進和共同發展。

推動城鄉融合發展的主要任務與措施

世界上很多國家對城鄉融合發展進行了大量的探索與實踐，城鄉融合發展經歷了以下四個階段。一是城鄉分離階段。在工業化初期，城市和鄉村是分離的，城市主要承擔工業和商業活動，而鄉村則主要從事農業生產。城鄉之間的聯系較弱，資源分配不均衡，城鄉差距逐漸拉大，二元結構特征鮮明。二是城鄉互動階段。隨著工業化的推進，城市和鄉村開始互動，城市對鄉村的輻射帶動作用逐漸增強。城市不僅在經濟上對鄉村有輻射作用，還對鄉村社會和文化發展產生重要影響，城鄉之間的經濟、社會聯系日益緊密，鄉村公共服務水平、居民生活水平大幅度提高。三是城鄉一體化階段。在城鄉一體化進程中，城鄉之間的界限逐漸模糊。政府通過政策措施促進城鄉資源的共享和互補，推動城鄉經濟協調發展。城鄉一體化不僅包括物質空間的融合，還包括社會、經濟、文化等方面的全面融合。四是可持續城鄉融合階段。在可持續發展的理念下，城鄉融合發展更加注重環境保護和社會公平。政府通過立法和政策支持，促進城鄉之間的均衡發展，提高鄉村基礎設施和公共服務水平，城鄉之間居民收入差距基本消失，甚至出現了城鄉居民收入“倒掛”現象。例如，德國依據《德意志聯邦共和國基本法》確立的經濟持續增長、人民機會均等、生態改善、地區平衡發展四大目標，采取了“分散化集中型”的城市布局，注重大中城市和小城鎮的分工與協作，推進基本公共服務均等化，完善了中小城市基礎設施和社會保障體系，形成了城鄉統籌、分布合理的發展格局，引導了不少高收入群體落戶鄉鎮，城鄉之間發展差距較小。日本通過一系列政府主導的政策，特別是三次意義深遠的“合村并居”，走出了一條獨特的城鄉融合發展之路。日本各級政府通力合作，通過政策調整和產業升級，在交通、通信、能源、社會保障等方面確保了城鄉之間基本公共服務的均等化，促進了城鄉經濟的協調發展。

為了確保我國城鄉融合發展取得突破性進展，必須從體制機制創新上尋找關鍵抓手。長期以來，中國城鄉二元結構在土地、戶籍、資金等多個方面形成了深刻的制度障礙。如何通過機制創新打破這些壁壘，實現城鄉要素的雙向流動和優化配置，是推動城鄉融合發展的核心任務（張英男，2019）。基于現有的理論和實踐經驗，推動城鄉融合發展的機制創新可從以下幾個方面進行。

樹立城鄉融合發展觀。學習貫徹黨的二十屆三中全會決定精神，重新審視、認識新時代城鄉關系。隨著我國九年義務教育的普及，城鄉交通、通信、能源等基礎設施的完善，鄉村發展逐漸具備與城市類似的發展條件。因此，有必要改變傳統重城輕鄉的思想，摒棄城鄉二元結構的傳統觀念，逐漸消除城鄉在行政架構、干部配備、項目審批權限、人口戶籍管理、人均建設用地指標分配、基本公共服務供給等方面的差距，優化農村、農業政策，發揮鄉村資源開發尚不充分、經營成本低的優勢，引導更多人才、資本、技術進入鄉村，將鄉村建設成為新時代創新創業就業的熱土和驅動高質量發展的動力源，實現城鄉融合發展，進而推進中國式現代化。

優化城鄉要素流動機制。要素自由流動是城鄉融合的基礎。應加快農村集體經營性建設用地入市的制度創新，允許農村土地在確保農民權益的前提下，通過市場化運作進入城市資本市場，提升土地利用效率。戶籍制度改革的推進應當以提高進城農民的市民化水平為目標，確保他們能夠享有與城市居民同等的醫療、教育、住房等公共服務。同時，應完善農村返鄉創業的相關政策，鼓勵農村勞動力通過返鄉創業帶動農村經濟發展，實現城鄉人口雙向流動。

完善城鄉公共服務均等化機制。城鄉融合發展的一個核心任務是實現城鄉公共服務的均等化。應當通過財政政策加大對農村公共服務的投入，確保農村居民能夠享受與城市居民相同的公共資源。在教育領域，應推動城鄉學校間的資源均衡配置，特別是在師資力量、教學設備等方面，縮小城鄉之間的差距。在醫療方面，應通過加強農村地區醫療設施建設、提高基層醫療人員的專業水平等手段，提升農村居民的醫療保障水平。同時，社會保障體系的改革應當更加注重農村居民的特殊需求，逐步縮小城鄉之間的保障差距，實現城鄉社會服務體系的全覆蓋。

推動城鄉產業協同發展機制。產業協同是推動城鄉融合發展的經濟基礎。首先，應通過政策引導，鼓勵城市資本、技術向農村產業滲透，特別是在數字農業、智慧農業、農村電商等新興領域，通過技術創新提升農村產業的附加值。其次，農村產業應加強與城市服務業的對接，如通過發展鄉村旅游、生態農業等，推動城鄉之間的產業互補。通過打造城鄉產業鏈協同發展的新模式，實現城鄉經濟的良性互動，推動農村經濟結構的轉型升級。

創新城鄉生態保護協同機制。在城鄉融合發展的過程中，生態保護與可持續發展至關重要。農村地區應通過發展綠色產業、實施生態農業等手段，推動環境友好型經濟模式的構建。同時，城市應當在技術和資金等方面對農村的環境治理進行支持，幫助農村地區提升生態治理水平。例如，在農村推廣可再生能源技術、推動建設垃圾處理和污水處理設施，等等。

結語

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。經過多年的探索和實踐，我國在城鄉融合發展方面取得了一定進展。然而，城鄉融合發展依然面臨諸多挑戰，主要表現為城鄉資源配置不均衡、產業聯動不足、公共服務差距明顯等。為了進一步推動城鄉融合，實現城鄉之間的協調發展，必須通過體制機制創新，優化城鄉資源配置，促進要素流動和產業融合。通過土地制度改革、戶籍制度創新以及公共服務體系的完善，能夠有效打破城鄉二元結構的壁壘，實現城鄉間的雙向互動和共同發展。在中國式現代化的背景下，城鄉融合不僅是經濟發展的要求，更是實現社會公平和生態可持續發展的重要途徑。通過推動城鄉融合發展，能夠有效提升農村地區的發展活力，縮小城鄉差距，最終實現全體人民共同富裕的宏偉目標。

（本文系國家自然科學基金重點項目“長三角戰略性新興產業創新網絡地域空間結構研究”的階段性成果，項目編號：42130510；華東師范大學城市發展研究院副教授朱貽文對本文亦有貢獻）

參考文獻

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責 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛