楊瑞龍：民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要環(huán)境，還需要空間

今年以來，隨著“民資入核”等一批具有標(biāo)桿意義的項(xiàng)目推出，中央和國家一直希望通過鼓勵民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域、國家重大項(xiàng)目等方式表達(dá)對于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。社會一直關(guān)注營商環(huán)境對于民營企業(yè)的影響，而中國人民大學(xué)一級教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長楊瑞龍近期在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會上表示：“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要優(yōu)化環(huán)境，而且需要進(jìn)一步拓展發(fā)展空間。”

民營經(jīng)濟(jì)下一步應(yīng)該如何拓展發(fā)展空間？楊瑞龍近期接受了《中國新聞周刊》專訪。

《中國新聞周刊》：今年以來，鼓勵民間投資的政策不斷，并推出了一批頗具標(biāo)桿意義的項(xiàng)目，你如何看待當(dāng)下鼓勵民間投資的重要性？

楊瑞龍：二十屆三中全會提出2035年中國全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。這條改革的基本原則要求微觀層面堅(jiān)持和落實(shí)“兩個毫不動搖”，既不能“民進(jìn)國退”——必須“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)”，也不能“國進(jìn)民退”——必須“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，而是應(yīng)該構(gòu)建一個“國民共進(jìn)”的微觀基礎(chǔ)。

但目前民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”“天花板”等障礙。

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢面臨投資和消費(fèi)不足，進(jìn)一步凸顯了堅(jiān)持和落實(shí)“兩個毫不動搖”的重要性。當(dāng)前投資主要面臨兩個短板：房地產(chǎn)投資和民間投資。在民間投資重要性毋庸置疑的情況下，為何持續(xù)低迷？一方面，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境還有改進(jìn)余地，另一方面，需要向民營資本開放更多領(lǐng)域，拓展民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。盡管決策層一直強(qiáng)調(diào)破除市場準(zhǔn)入門檻，但是從實(shí)踐來看，民營資本投資一些領(lǐng)域時還是受到某些限制。

《中國新聞周刊》：你為什么認(rèn)為深化國資國企改革對于進(jìn)一步拓展民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間至關(guān)重要？

楊瑞龍：民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要環(huán)境，而且需要空間。通過國企分類改革有助于推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造必要的空間。國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化意味著國有經(jīng)濟(jì)不能布局過窄，過窄不利于鞏固發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，但也不能布局過寬，過寬有可能擠壓非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。

二十屆三中全會進(jìn)一步確立了國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化的原則，即強(qiáng)調(diào)了國有資本“三集中”原則。“三集中”領(lǐng)域之外就是一般的競爭性領(lǐng)域，對于那些無關(guān)國計(jì)民生或戰(zhàn)略性不強(qiáng)且效益差、競爭力弱的競爭性國有企業(yè)，原則上應(yīng)有所不為、逐步退出。我認(rèn)為，競爭性領(lǐng)域國企改革可以遵循競爭中性原則，即國家在競爭性領(lǐng)域貫徹平等對待、透明度管理和政府補(bǔ)貼控制原則，取消所有制限制，國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)平等競爭、優(yōu)勝劣汰。

《中國新聞周刊》：十八大以來，作為國資國企改革的重要途徑，混合所有制改革還存在哪些挑戰(zhàn)和問題？

楊瑞龍：2015年中央提出國企分類改革。黨的十九大報告、二十大報告和國企改革三年行動方案都強(qiáng)調(diào)了混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要方向。混合所有制改革的形式主要有國企入股民企、民企入股國企以及國企員工持股等形式。這三種形式中最為關(guān)鍵的是國有資本和民營資本混合，國有企業(yè)通常具有市場支配力優(yōu)勢和融資優(yōu)勢，民營企業(yè)具有經(jīng)營機(jī)制靈活的優(yōu)勢，通過混改兩者可以優(yōu)勢互補(bǔ)。

但是從實(shí)際案例來看，相當(dāng)一部分混改是國有資本之間相互混合，而民營資本入股國企并擁有控制權(quán)的案例比較少，而且更多是民營資本“投靠”國有資本，從而引發(fā)“混而不改”的擔(dān)憂。從民營資本的角度來看，其希望更多參與壟斷行業(yè)的國企混改，即使沒有控股權(quán)，民營資本也可以獲得財(cái)務(wù)收益，同時民營資本入股可以改善國有企業(yè)的企業(yè)經(jīng)營效率。同時，對于一些競爭性領(lǐng)域，民營資本希望通過混改進(jìn)入公司董事會甚至擁有控股權(quán)，獲得更多話語權(quán)。實(shí)際情況是，壟斷行業(yè)國企的主業(yè)對于民營資本開放程度不高，民營資本又難以得到競爭性行業(yè)國企的控股權(quán)，導(dǎo)致民營資本參與混改的積極性不高。加之國企領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心被扣上“國有資產(chǎn)流失”的帽子，很多國企主動找民企混改積極性不高。

《中國新聞周刊》：你認(rèn)為拓展發(fā)展空間對于民營經(jīng)濟(jì)而言至關(guān)重要，民營經(jīng)濟(jì)應(yīng)該向哪里拓展發(fā)展空間？

楊瑞龍：改革開放40余年以來，民營資本已經(jīng)進(jìn)入諸多領(lǐng)域，民營經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中“56789”的地位也充分證明了這一點(diǎn)，但是民營資本投資和經(jīng)營的領(lǐng)域仍然受限。如今，我們不僅要倡導(dǎo)在競爭性領(lǐng)域國有資本和民營資本的平等競爭，二十屆三中全會“決定”具體指明了民營資本可以拓展的領(lǐng)域，比如在基礎(chǔ)設(shè)施、自然壟斷行業(yè)，以及重大的國家科技攻關(guān)項(xiàng)目等領(lǐng)域，同樣需要發(fā)揮民營資本的作用。

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，無論是拓寬資本來源，還是提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率，都需要民營資本參與其中發(fā)揮作用。其次，即使在傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)，一方面壟斷國企需要適當(dāng)吸引民營資本混改并改善經(jīng)營機(jī)制，提高競爭力；另一方面，在壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條中，同樣有競爭性環(huán)節(jié)，應(yīng)該讓民營資本eed3368aad0c793cda07a0a18f71a0e25cb7d2c4a4beb991606a2a6b54b733e9參與其中，鼓勵其發(fā)揮更重要作用。

《中國新聞周刊》：二十屆三中全會“決定”特別提到，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施競爭性領(lǐng)域向經(jīng)營主體公平開放，壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)同樣應(yīng)該向民營企業(yè)開放，你認(rèn)為困難主要是什么？

楊瑞龍：要防止兩件事。一是壟斷行業(yè)一些國企利用壟斷帶來的融資優(yōu)勢與市場支配力優(yōu)勢，投資建立全資或控股子公司進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，與民營企業(yè)展開不平等競爭，甚至產(chǎn)生新的市場壟斷，打破這種在競爭性領(lǐng)域的市場壟斷對于為民營資本創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境非常重要。二是目前中央正在推進(jìn)壟斷行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立經(jīng)營與競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革。如油氣行業(yè)的管道、電力行業(yè)的電網(wǎng)等繼續(xù)由國有資本主導(dǎo)，而競爭環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革。但是如今出現(xiàn)壟斷環(huán)節(jié)的國有資本控股競爭環(huán)節(jié)企業(yè)的現(xiàn)象，如果不能控制其利用上游的壟斷優(yōu)勢對中下游的子公司特殊照顧，民營企業(yè)就依然難以在競爭環(huán)節(jié)進(jìn)行平等競爭。核心是在競爭環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)競爭中性原則，讓民營資本與國有資本在同一水平上競爭。

《中國新聞周刊》：對于電力、油氣等壟斷行業(yè)，決策層早已提出“管住中間、放開兩頭”的改革思路，但是一些壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)市場化改革的進(jìn)程仍然比較慢，你認(rèn)為原因是什么？

楊瑞龍：目前壟斷行業(yè)的部分競爭性環(huán)節(jié)還是被壟斷行業(yè)內(nèi)的國企控制，一些壟斷企業(yè)相當(dāng)一部分利潤來自競爭性環(huán)節(jié)，因此同時需要完善壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入政策，取消所有制限制，一方面允許民營資本自由平等進(jìn)入，另一方面限制上游國企憑借壟斷地位控制競爭性環(huán)節(jié)的經(jīng)營行為。改革的本質(zhì)就是打破既得利益格局。如果利益格局不被打破，再好的文件也難以落地，有關(guān)利益方仍會基于自身利益維持現(xiàn)狀，導(dǎo)致民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)問題、發(fā)展空間受限。

《中國新聞周刊》：十年前，曾希望通過PPP機(jī)制推動民營資本更多投向基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但是逐漸發(fā)生了一些偏離預(yù)期的問題，你認(rèn)為該如何避免重蹈覆轍？

楊瑞龍：這其實(shí)進(jìn)一步證實(shí)了僅僅有良好的愿望還不夠，2014年引入PPP機(jī)制的初衷無疑是好的。當(dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，地方政府財(cái)政資金有限，所以鼓勵社會資本進(jìn)入地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

但是PPP機(jī)制在實(shí)踐中出現(xiàn)三方面問題：一是在地方政府財(cái)政資金短缺的背景下，PPP機(jī)制異化為地方政府新的融資平臺；二是即使民營資本投資基礎(chǔ)設(shè)施，同樣需要一定收益作為回報，但是最終因?yàn)槎▋r、分成等因素，有些民營資本未能獲得相應(yīng)回報，也就是回報機(jī)制不合理影響民營資本積極性；三是PPP機(jī)制希望構(gòu)建新的控制結(jié)構(gòu)，包括民營資本在內(nèi)的社會資本在投資項(xiàng)目的控制權(quán)分配過程中應(yīng)該有一席之地。但是事實(shí)上，民營資本的聲量很小，甚至沒有聲音發(fā)出。

這三方面因素導(dǎo)致民營資本對PPP項(xiàng)目熱情降低。但是PPP機(jī)制對于民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域依然是可選擇的一種模式，只要以上三個方面問題有所改善，PPP機(jī)制依然是增加地方基礎(chǔ)設(shè)施供給比較好的方式。基礎(chǔ)設(shè)施可以被分為兩類，一類是公益性質(zhì)，或是準(zhǔn)公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，還有一類是競爭性質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，比如地方高速公路、鐵路支線等，可以吸引民營資本進(jìn)入該領(lǐng)域，競爭性領(lǐng)域可以讓民營資本控股甚至獨(dú)立經(jīng)營。