發展理論視角下的兒童福利體系完善

摘要：加快推進兒童福利體系建設，既是對現代家庭的有力支持，更是促進人口高質量發展的根本舉措。回顧兒童福利核心理念的歷史變遷，研究提出了兒童福利的“發展理論視角”：立足于兒童、家庭、國家三者關系，建立以發展為取向的普惠型兒童福利，實現兒童、家庭與國家的共同發展。基于發展理論視角，與OECD國家相比，我國兒童福利體系在價值取向的普惠型、保障內容的發展型與政策目標的多元化等方面存在不足。為推進我國兒童福利體系的建設，根據社會、經濟、人口發展狀況，我國應分階段邁向普惠型兒童福利體系，保障內容應從生存型福利向發展型福利拓展，最終實現兒童層面的身心保護與發展、家庭層面的撫育壓力減輕與生育促進、國家層面的人力資本投資。

關鍵詞：人口高質量發展；兒童福利；發展理論視角

中圖分類號：C913.5;D669.7 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0083-015

一、引言

人口問題作為全局性、長期性、戰略性問題，在我國社會經濟的發展中發揮著基礎性作用。21世紀以來，我國人口形勢經歷了重大轉變。隨著生育率下降并持續處于更替水平之下，人口負增長與人口老齡化已成為當下以及未來的常態化特征。國家統計局數據顯示，從2010年到2020年，我國人口年均增長率降至0.53%，60歲及以上老年人口占比則升至18.7%，65歲及以上老年人口占比高達13.5%；【國家統計局：《第七次人口普查數據》，2022年PVg2AZzw9jOnGoZoLKx4YHnQs+3phdg0fDDYxvF9QTc=6月10日，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm。】2022年末，我國人口自然增長率進一步跌至-0.60‰，【國家統計局：《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》，2023年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html。】出現了61年來首次負增長。面對人口發展新形勢，習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上指出，“人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化”。人口高質量發展意味著人口的持續發展、高能發展、協調發展、有序發展和積極發展，【穆光宗、陳功、林進龍等：《試論人口高質量發展》，《揚州大學學報》（人文社會科學版），2023年第5期。】保持適當生育水平和提高人口整體素質則是其中的核心要義。

伴隨著人口結構的轉變，我國家庭結構呈現出小型化和核心化的發展趨勢。根據第七次全國人口普查數據，2020年我國的平均家戶規模已縮小為2.62人，一代戶占比提高至49.5%。【國家統計局：《第七次人口普查數據》，2022年6月10日，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm。】在此背景下，家庭的基本功能發生較大變化。一方面，家庭的經濟功能日益擴大化，農村家庭的生產參與明顯增加，城市家庭的消費水平也顯著提高；另一方面，家庭的贍養功能不斷被削弱，農村家庭的老年人大多依靠自身養老，城市家庭的老年人則采取了居家、社區、機構等多樣化養老方式。【麻國慶：《當代中國家庭變遷：特征、趨勢與展望》，《人口研究》，2023年第1期。】換言之，家庭成員的個體經濟壓力加重，其得到的親屬支持力量卻在減弱，導致家庭抵御風險的能力大幅降低。這種轉變的根本原因在于工業化、城市化、現代化帶來的婚育家庭觀念嬗變。【楊菊華：《生命周期視角下的中國家庭轉變研究》，《社會科學》，2022年第6期。】與此同時，家庭風險增加也意味著生育成本的提高，家庭成員尤其是年輕女性的生育意愿明顯降低，【於嘉：《何以為家：第二次人口轉變下中國人的婚姻與生育》，《婦女研究論叢》，2022年第6期。】反過來又推動了家庭規模的小型化和風險化，從根本上對人口高質量發展提出了挑戰。

為應對人口負增長、老齡化和家庭變遷，國家出臺了一系列優化生育政策來促進人口高質量發展。但自2013年逐漸放開獨生子女政策以來，我國的生育水平并未達到預期效果。從家庭生命周期的視角來看，這是因為當前政策過于聚焦“人口”“出生”問題，缺乏針對“兒童”“撫育”的配套支持。另一方面，在兒童健康和教育方面的投入也可被視為一種人力資本投資，【Schultz， T. W.，“Capital Formation by Education”， Journal of Political Economy， vol. 68， no. 6 （December 1960）， pp. 571-583.】能夠從長期促進人口數量和人口質量的均衡發展。然而，盡管我國的兒童綜合發展水平獲得了大幅提升，兒童的營養健康、早期教育、后義務教育、心理發展和風險防護仍然存在一系列問題，城鎮流動兒童與農村留守兒童的發展還面臨諸多挑戰。【尚曉援、喬東平、王小林等：《中國兒童福利發展戰略研究》，社會科學文獻出版社2022年版，第88-103頁。】習近平總書記多次強調，“少年兒童是祖國的未來，是中華民族的希望”。因此，加快推進兒童福利體系建設、為兒童發展提供制度保障，既是對現代家庭的有力支持，更是促進人口高質量發展的根本舉措。本研究在回顧兒童福利理念變遷的基礎之上，提出兒童福利的“發展理論視角”。在發展理論視角下，系統性地對比OECD國家與我國兒童福利的價值取向、保障內容、政策目標，由此提出以兒童福利建設促進人口高質量發展的基本路徑。

二、兒童福利的理念變遷與發展理論視角

近代以來的兒童福利理論大多源于西方國家的實踐總結，西方國家在實踐過程中，不斷深化對兒童福利概念的理解，兒童福利的概念從狹義的“面向特定兒童和家庭的服務，特別是在家庭或其他社會機構中未能滿足其需求的兒童”拓展至廣義的“一切針對全體兒童的，促進兒童生理、心理及社會潛能最佳發展的各種方式和設計”。【陸士楨：《中國兒童社會福利需求探析》，《中國青年政治學院學報》，2001年第6期。】縱觀西方兒童福利實踐，可以歸納出兒童福利核心理念的發展軌跡：從“兒童救濟”發展為“兒童保護”，進而演化為“兒童與家庭福利”。【喬東平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期。】

（一）兒童福利理念的歷史變遷

17世紀初到19世紀中葉，西方兒童福利以“兒童救濟”為核心理念。以1601年《濟貧法》的頒布為標志，西方開啟了依法救濟兒童的時代。在這一時期，西方國家的政策取向屬于殘補型兒童福利，只有在兒童失去家庭或家庭無力承擔兒童的撫養時，才提供有限的救濟。【喬東平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期。】因此，這一時期兒童福利的主體對象為孤兒、棄兒和貧困兒童，救助水平也僅限于滿足兒童的基本生存需求，兒童通常被安置在濟貧院與成人混住。

19世紀下半葉到20世紀80年代，西方兒童福利的核心理念從“兒童救濟”發展為“兒童保護”。這一時期的轉變源于美國首個因虐待兒童而被刑事檢控的案件，1874年“瑪麗·艾倫案”。【DiNitto D. M.， Social Welfare： Politics and Public Policy （6th Ed.）， Allyn and Bacon， 2007， p.411.】同年，世界上首個專職兒童保護的民間機構“紐約防止虐待兒童會”正式成立，而英國也于1889年頒布了世界上第一部專門的兒童權益保護法案《預防虐待兒童和保護兒童法案》。這一法案“在人類歷史上第一次從法律層面粉碎了孩子是父母私有財產的神話，為國家干預兒童撫育事務提供了充分的法律基礎，成為現代兒童保護與兒童福利制度的重要基礎”【程福財：《家庭、國家與兒童福利供給》，《青年研究》，2012年1期。】。自此以后，西方各國開啟了立法保護兒童znXmQ537Nrevu69cdZF9cj0lzw5HO4D9Mu+SwmlLLHU=的時代。從政策取向來看，這一階段西方各國紛紛建立起普惠型兒童福利制度，兒童福利的主體對象從困境兒童逐漸拓展到全體兒童，且開始重視兒童保護立法和學校教育立法。國家開始在兒童福利領域承擔更大的責任，主要體現在三個主要方面：一是制定政策支持家庭撫育兒童，如提供家庭兒童福利津貼或救助現金，制定稅收減免和優惠政策；二是提供專業性兒童保育服務；三是當家庭缺位時，提供兒童的“替代性照顧”，其中家庭寄養在這一時期逐漸取代機構照護，成為西方普遍采用的困境兒童照護模式。【喬東平、謝倩雯：《中美家庭寄養的比較及啟示》，《中國青年研究》，2013年第10期。】

從20世紀90年代開始，西方兒童福利的核心理念演變為“兒童與家庭福利”，以投資兒童、上游干預、預防為主的發展型兒童福利政策成為主流。1990年，具有里程碑意義的《兒童權利公約》正式生效，這一公約以法律的形式厘清了國家與家庭對兒童的責任，強調尊重家庭和父母權利成為主導的政策取向。國家的角色也從“干預者”轉變為“支持者”，通過提供服務支持從而提升家庭的兒童撫育功能。20世紀80年代以前，國家過多地干預家庭，大量兒童進入到家庭寄養系統，從而導致兒童福利機構不堪重負。20世紀90年代后的改革實質是國家開始減少對家庭的干預，在戰略上聚焦社會服務支持和家庭功能提升。在這一時期，政策呈現出兩個特點：一是在保障兒童安全的前提下，盡量保留原生家庭和支持家庭；二是家庭與國家共同承擔兒童福利的責任。【喬東平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期。】這一時期出現了一種新的理論視角，即“投資”視角。西方國家認識到對兒童福利的投資可轉化為國家的人力資本投資，從而促進國家的整體發展。因此，盡管西方國家在20世紀90年代后社會福利的整體水平有所下降，但大多數西方國家對于兒童及其家庭的公共支出占比卻呈現出不降反升的態勢。【Gabel S. G. and Kamerman S. B.， “Investing in Children：Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries”， Social Service Review， vol. 80， no. 2 （June 2006）， pp. 239-263.】

（二）兒童福利理念背后的家國關系變遷

兒童福利理念的變遷，源于兒童福利的實踐探索，其背后反映出國家、家庭與兒童的關系變化。17世紀初到19世紀中葉的“兒童救濟”時期，兒童被視為家庭私有財產，國家在兒童福利中扮演對家庭最小干預的“補充者”。這一時期，社會生產力快速發展，西方國家逐漸向“高出生—低死亡—高增長”的人口模式轉變，兒童群體規模不斷擴大。而在工業革命所引發的社會轉型過程中，出現了家庭之外的孤兒、棄兒或貧困兒童，威脅到社會秩序的穩定。在此背景下，國家不得不介入其中，以提供最基礎的生存救濟。從家庭與兒童的關系來看，兒童在這一時期被視為父母的私有財產，因此養育兒童屬于父母的責任和家庭的私事。從國家與家庭的關系來看，鑒于兒童養育完全被視作家庭內部事務，因此國家實行不干預家庭的“自由放任主義”。國家只在家庭缺位或無力時，扮演家庭的“補充者”，提供有限的兒童救濟。

19世紀下半葉到20世紀80年代的“兒童保護”階段，國家、家庭與兒童的關系發生了重大轉變。這一時期，各類民主政治運動興起，兒童的主體地位得到重視，社會民主主義等左派思潮的影響力不斷增加，國家被賦予了保護公民平等權利的責任。另一方面，隨著“低出生—低死亡—低增長”的人口轉變到來，社會撫養負擔有所減弱，國家有能力為兒童提供更全面的支持與保護。從家庭與兒童的關系來說，法律正式確認兒童不是父母的私有財產，而是具有權利的主體，即兒童被視為完整的個體，享有生存權、發展權、受保護權和參與權。從國家與家庭的關系來看，國家家長主義成為這一階段的主流思潮，國家開始更積極主動地去干預家庭，從而保護兒童的正當權益。也正是在這一階段，西方國家普遍建立了普惠型兒童福利，標志著國家承擔起兒童福利的主要責任。

20世紀90年代至今的“兒童與家庭福利”階段，國家在兒童福利的責任上進行了合理收縮，轉變為有限干預的“支持者”，國家和家庭共同分擔兒童福利的責任。這一時期，西方國家經歷了多次經濟危機的打擊，新自由主義思潮開始盛行，國家福利供給體系亟需調整變革。同時，青少年兒童心理問題、犯罪問題越來越受到關注，教育等家庭功能的重要性日益凸顯。因此，在普惠型福利方面，國家的適當退出逐漸成為社會共識。從家庭與兒童的關系來說，社會逐漸認識到原生家庭對于兒童成長的重要作用。因此，在保障兒童安全的前提下，應當盡量保留兒童的原生家庭結構，并通過提供社會服務以支持家庭更好地完成兒童的撫育工作；對于無法保障兒童安全的家庭，也盡可能地將兒童交由其親屬照護或收養，從而保障兒童的健康成長。從國家與家庭的關系來說，國家改變了前一階段全面干預家庭的做法，轉而成為支持家庭、投資兒童的“支持者”。通過社會服務和公共支出等手段，國家幫助家庭更好地撫育兒童，從而實現兒童撫育責任由國家和家庭共同承擔。

（三）兒童福利的發展理論視角

基于“兒童與家庭福利”階段的發展型兒童福利政策，本研究提出“發展理論視角”，這一理論視角強調兒童福利政策應立足于兒童、家庭和國家三者的關系，倡導構建以發展為取向的普惠型兒童福利，通過生存型與發展型兒童福利的提供，最終實現兒童、家庭、國家三者的共同發展。兒童福利的發展理論涵蓋多個方面，包括兒童保護、家庭服務和兒童中心取向等。在不同國家和地區，兒童福利政策的發展歷程和理論基礎各有側重，但共同的目標是促進兒童的全面發展和保護他們的權益。這里主要基于兒童福利發展理論視角的三個關鍵維度：價值取向、保障內容及政策目標來進行分析（見表1）。

第一，從價值取向來看，發展理論視角倡導建立以發展為取向的普惠型兒童福利。不同于傳統以問題為取向的殘補型兒童福利體系，發展理論視角下的普惠型兒童福利體系具有預防性、效益性、公平性三大優點。從預防性來看，普惠型兒童福利能夠從根本上減少未來需要殘補型服務的需求，通過在早期提供資源預防一系列后續問題的發生，有助于降低處理成本、提高政策效用。從效益性來看，普惠型兒童福利能夠通過提升全體兒童的健康水平和教育水平，從而提高整體人口素質，增加社會經濟生產力和減少公共支出。從公平性來看，普惠型兒童福利體現了平等的價值觀，確保每個兒童都能公平享有兒童福利的機會。相較之下，傳統兒童福利體系將大量資源集中投入到少部分特殊兒童及其家庭，不但沒減少兒童困境的發生，也沒有提高資源配置效率，其社會效益覆蓋的范圍和程度都有所不足。

第二，從保障內容來看，發展理論視角強調提供發展型的兒童福利。傳統兒童福利體系僅僅滿足于提供生存型福利，更多地是強調保障兒童的生存權與受保護權，主要采取事后的保護性手段和補償性手段。而發展理論視角下的兒童福利體系則在此基礎上提出發展型福利，旨在進一步滿足兒童的發展權和參與權，主要運用事前的預防性手段進行干預。預防性手段以家庭補償和社會照顧為主，相較于保護性手段和補償性手段，預防性手段具有更高的收益率（更低的成本和更高的收益）。而在預防手段中，相較于單一的家庭補償，社會照顧的進一步引入，能夠為家庭分擔兒童照料與教育的基本職責，使得育兒行為不會過多影響到家庭正常的生活功能，并通過積極干預兒童的早期發展，實現高效的人力資本投資；從長期來看，既刺激了人口增長，又提高了人口素質，有利于國家社會經濟的可持續發展。相較之下，傳統兒童福利體系僅僅關注兒童的基本生存，沒有考慮到兒童個體的發展及其家庭環境的重要性，也沒有意識到兒童成長對國家發展的長遠意義，并表現為戰略眼光和政策收益的局限。

第三，從政策目標來看，發展理論視角主張實現兒童、家庭和國家三者共同發展的多元目標。不同于傳統兒童福利體系僅僅著眼于兒童，發展理論視角下的兒童福利體系立足于兒童、家庭與國家三者的關系，強調家庭與國家在兒童福利上的責任合理共擔。發展理論視角認為兒童的健康成長、家庭功能的優化及國家人口的平衡發展是互相促進的動態過程。一方面，兒童的健康成長是一個家庭的重要目標，更預示著家庭未來的潛在收益；當一個國家的所有兒童都能接受良好的教育并長大成人，他們將成為國家經濟社會發展的優質勞動力，并且具備了人口數量和質量的雙重優勢。另一方面，國家的經濟發展水平越高、社會保障體系越健全，也越能為兒童的生存發展提供多方面支撐；家庭的獨立發展和安全保障功能越強，也越能有效滿足兒童成長的多層次需求。因此，發展理論視角下的兒童福利體系可以實現兒童層面的兒童保護與發展、家庭層面的減輕家庭壓力與生育促進、國家層面的人力資本投資的多元功能。相較之下，傳統兒童福利體系僅僅聚焦于兒童本身，缺乏兒童、家庭與國家之間的動態互構和制度間的有效協同，難以充分激發三者的能動性和良性互動。

本節基于西方兒童福利核心理念變遷提出了兒童福利的“發展理論視角”，并從價值取向、保障內容、政策目標三個層面，梳理了傳統兒童福利體系與發展理論視角下兒童福利體系的差異。下文將基于這一理論視角分析OECD典型國家的兒童福利政策與我國的兒童福利體系。

三、發展視域下兒童福利實踐的理論剖析

（一）兒童福利的價值取向對比

1.OECD國家：發展導向的普惠型兒童福利

OECD國家已從早期的問題導向式殘補型兒童福利轉變為現今的發展導向式普惠型兒童福利。早期OECD國家的兒童福利政策主要集中在解決特定的兒童問題，如貧困、虐待或忽視等，這種方式通常是事后干預的反應性措施，僅在問題顯現后提供支持，側重于針對已經出現的問題進行干預，而不是預防問題發生。二戰后，大多數OECD國家建立起以發展為主要取向的普惠型兒童福利，政策演變為更加注重預防和支持全體兒童發展的普惠型福利。這種轉變體現了對兒童權利、平等機會和社會公正的更廣泛承認，以及對早期干預和支持全體兒童（不僅限于困境兒童）長期利益的重視。

按照安德森《福利資本主義的三個世界》的分類，OECD國家的兒童福利大體可分為三個主要類型：以美國為代表的“自由主義”、以法國為代表的“保守主義”、以英國為代表的“社會民主主義”。【陳利瓊：《福利國家模式對我國普惠型兒童福利體系建設的啟示》，《社會科學前沿》，2023年12期。】自由主義模式下，兒童福利強調市場作用，側重于家庭對于兒童福利的責任。這一模式的典型國家有美國，美國將兒童福利界定為公共救助，通過家庭津貼對低收入家庭兒童進行補助，輔之以教育券等措施。【徐富海、姚建平：《美國兒童福利制度發展歷程、特點與啟示》，《治理研究》，2021年第3期。】保守主義模式下，國家側重于保護傳統的家庭關系，國家更多地通過補助家庭來實現兒童福利。這一模式的典型國家為法國，法國通過普遍性補貼、生育補貼和特殊補貼三種形式對撫育兒童的家庭進行支持。【陳利瓊：《福利國家模式對我國普惠型兒童福利體系建設的啟示》，《社會科學前沿》，2023年12期。】社會民主主義模式下，國家直接向兒童（而非家庭）轉移支付補助金，并直接承擔起照顧兒童的責任。這一模式的典型國家為英國，英國不但通過兒童福利金、兒童稅收抵免、監護人津貼等經濟手段支持家庭，還通過免費基礎教育和早期兒童教育保育等服務承擔起國家對于兒童撫育的責任。【徐建中、陳魯南：《英國的兒童福利》，《社會福利》，2011年8期。】

盡管OECD國家的三種福利模式存在差異，但其在兒童福利下仍主要以普惠型兒童福利為取向，且可歸納出以下共同特點：【戴建兵：《我國適度普惠型兒童社會福利制度建設研究》，華東師范大學2015年博士學位論文，第184-186頁。】一是立法先行，兒童福利立法完備豐富。OECD多數國家的兒童福利立法完備，涉及到兒童生活的方方面面，如保育、醫療、教育、安全、生活保障、兒童保護等，且既有《兒童法案》或《兒童福利法》的母法提供根本性的法律保障，又有關于家庭津貼、兒童津貼、收養、寄養等內容的專項法規保證法律的可執行性。二是兒童福利水平與經濟發展水平相適應，如丹麥、法國和瑞典等經濟較為發達的國家，其家庭福利公共支出已接近GDP的3.5%，而墨西哥、土耳其則不到GDP的1.5%。三是面對全體兒童提供普遍的兒童與家庭津貼，在可獲取有效信息的35個OECD國家中，有34個提供至少一種家庭現金福利。【OECD： Social Expenditure Database （SOCX）， January 2023， https：//www.oecd.org/social/expenditure.htm。 】

2.中國：正邁向適度普惠型兒童福利，但普惠性仍顯不足

我國兒童福利經歷了三個發展階段：計劃經濟時代的集體福利制度、市場經濟轉軌時代的補缺型兒童福利制度，以及中國特色社會主義新時代的適度普惠型兒童福利制度體系。【杜寶貴、杜雅瓊：《中國兒童福利觀的歷史演進——基于改革開放以來的兒童福利政策框架》，《社會保障研究》，2016年第5期。】計劃經濟時代，兒童福利在社會主義公有制和城鄉二元體制背景下，雖采取平均主義原則，但城鄉差異顯著。農村兒童福利主要依賴家庭和合作社，城市則由家庭和單位提供。【岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》，2018年第9期。】改革開放后，隨著社會主義市場經濟的轉型，特殊兒童的養育及其他相關服務成為兒童福利的主要內容。這一時期，我國兒童福利的價值取向為殘補型兒童福利，國家主要承擔著兒童福利的兜底工作，孤兒、棄嬰、孤殘兒童是主體對象。然而，社會經濟轉型的不斷深化使兒童問題更加復雜。個體主義的興起、單親和被遺棄兒童數量的增加，以及農村勞動力向城市轉移導致的流動兒童和留守兒童問題，都對既有兒童福利體系提出了新的挑戰。面對這些挑戰，進入中國特色社會主義新時代后，保障對象和保障內容逐漸擴大拓展。從保障對象644f388f0611ddfb8ed3fdd87911b545來看，我國兒童福利的對象從孤兒棄嬰、孤殘兒童逐漸拓展到困境兒童。從保障內容來看，孤兒棄嬰可以在原來的專業化服務外擁有家庭和社區參與的機會，而困境兒童也能在享受津貼和監護保護的基礎上獲得更多樣的服務支持。

當前，我國適度普惠型兒童福利已取得初步成果，兒童福利進入新的發展階段，國家層面的重大舉措陸續出臺，實現了對孤兒、事實無人撫養兒童、殘疾兒童、農村留守兒童、困境兒童等特殊困難兒童的全面保障，基本實現了適度普惠型福利供給。兒童保護體系基本成型，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱新《未保法》）正式實施，要求建立家庭育兒監護監督制度、替代性養育制度、發現報告制度等。其中，《中國兒童福利與保護政策報告2021》顯示，我國在未成年人保護、兒童福利、兒童健康、兒童教育等多個領域取得顯著進展，特別是新《未保法》的實施為兒童福利工作提供了堅實的法律基礎。兒童友好城市建設也在積極推進中，多地出臺了兒童友好城市建設行動方案，為兒童提供了更加友好的生活環境和條件。同時，兒童福利工作隊伍建設不斷加強，實現了兒童主任和兒童督導員的全覆蓋，從而保證了兒童福利與保護在基層的順利施行。此外，多主體的社會參與機制持續深化，社會力量通過多種形式參與到兒童福利服務中，國際項目合作更加廣泛深入。

盡管我國適度普惠型兒童福利取得了初步成果，但其普惠性仍顯不足。我國兒童福利保障對象的覆蓋范圍較為有限。雖然兒童福利政策的對象范圍已從孤兒棄嬰、流浪兒童擴大到了更多的困境兒童。然而，這些政策具有較強的群體針對性，客觀上導致了政策對象的人為分割。換言之，部分擁有相同需求的兒童群體，可能由于不屬于特定兒童類型而無法享受到相應的政策待遇，這對公平性和普惠性提出了挑戰。此外，我國目前的兒童福利仍主要面向困境兒童，對普通兒童的關注與支持還遠遠不足。

（二）兒童福利的保障內容對比

1.OECD 國家：在生存型福利的基礎之上聚焦發展型福利

OECD國家將孤兒、困境兒童和困境家庭兒童放在突出位置，提供生存型福利。例如，美國針對貧困家庭兒童建立起了一系列的兒童福利項目，如針對貧困家庭的貧困家庭臨時救助項目。【宋緒男：《美國貧困家庭臨時救助制度研究》，《社會保障研究》，2017年第6期。】法國在發放殘障兒童生活補貼的基礎之上，進一步對單親家庭和寄養家庭提供津貼。【陳利瓊：《福利國家模式對我國普惠型兒童福利體系建設的啟示》，《社會科學前沿》，2023年第12期。】英國則建立起貧困家庭補助制度，且對父母離異的兒童給予額外津貼，同時建有殘疾兒童的家庭寄養制度。【徐建中、陳魯南：《英國的兒童福利》，《社會福利》，2011年第8期。】這些典型國家的兒童福利項目，說明了OECD國家注重對孤兒、困境兒童和困境家庭兒童等特殊兒童群體的生存型福利供給，從而保障特殊兒童群體的生存權。

在生存型福利之外，OECD國家為全體兒童提供以家庭補償和社會照顧為主體的發展型兒童福利，從而實現全體兒童的福祉。從家庭補償來看，OECD國家主要通過現金補助和稅收減免等家庭現金福利為家庭提供必要的經濟支持，減輕家庭的育兒成本。這些家庭現金福利一般基于兒童特征、家庭特征和父母工作狀況進行瞄準。通過兒童特征區分出0-3歲兒童福利、4歲及以上兒童福利；通過家庭特征區分出單親福利、大家庭福利等；通過父母工作狀況確定工作稅收抵免和托兒津貼的水平高低。在可獲取有效信息的35個OECD國家中，有34個提供至少一種家庭現金福利，有30個提供兩種及以上的家庭現金福利，部分OECD國家會在對父母進行經濟狀況審查后提供有條件的家庭福利。一般情況下，單親家庭比雙親家庭可獲得更高的家庭福利金額，家庭中兒童年齡越小、家庭規模越大、家庭兒童數量越多，家庭福利收入也越高。【OECD： Social Expenditure Database （SOCX）， January 2023， https：//www.oecd.org/social/expenditure.htm。】

從社會照顧來看，OECD國家主要集中在學齡前兒童的保育早教領域，一般通過公共支出和社會服務兩種方式來實現。一方面，OECD通過現金和實物等公共支出支持正規日托服務和學前教育服務。正規日托服務包括服務于0-2歲兒童的托兒所、日托中心和家庭日托，學前教育服務包括服務于3-5歲兒童的幼兒園和日托中心。OECD國家的幼兒教育和保育支出占GDP的平均比重為0.7%，為0-5歲兒童提供的幼兒教育和保育公共支出為人均5200美元。另一方面，OECD國家在社會服務上提供三種類型的兒童照顧模式。第一類是以中心為基礎的日托，即具備營業執照的中心為0-4歲兒童提供家庭以外的學前教育托兒服務，如托兒所、日托中心、幼兒園和家長團體。第二類是家庭日托，即保姆為0-3歲兒童提供家庭環境中的照顧服務。家庭日托可以在保姆或兒童的家中進行，最多可同時照顧3-4位兒童。第三類是學前早期教育計劃，即依托于中心或學校為即將進入義務教育階段的兒童提供服務。學前早期教育服務是OECD國家普遍重視的服務，大多數國家計劃包含了50%以上的教育內容，但教育時長不等。有的國家僅提供非全日制課程，有的國家則在全日制的基礎上還增加了課外時間服務。

2.中國：以生存型福利為主，發展型福利不足

中國的兒童福利以生存型福利為主，聚焦于孤兒、事實無人撫養兒童、困境兒童等特殊兒童群體。自2010年后，中國陸續將孤兒、【民政部、財政部：《關于發放孤兒基本生活費的通知》，2010年12月3日，https：//www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_1758965.htm。】艾滋病病毒感染兒童【民政部、財政部：《關于發放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》，2012年10月23日，https：//www.yn.gov.cn/ztgg/lqhm/hmzc/shbz/202311/t20231122_290129.html。】和事實無人撫養兒童【民政部、公安部、財政部：《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》，2020年12月24日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-01/26/content_5582578.htm。】納入到了基本生活津貼的發放群體，這標志著中國兒童福利開始走向制度化的進程。截至2022年底，共有15.8萬名孤兒（其中社會散居孤兒11.1萬人）【民政部：《2022年民政事業發展統計公報》，2023年10月16日，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf。】和27.4萬名事實無人撫養兒童【新華社：《我國已有27.4萬名“事實孤兒”被納入保障范圍》，2021年5月31日，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/31/content_5614366.htm。】享受到基本生活費這一兒童津貼。然而，針對重病兒童、殘疾兒童、貧困家庭兒童等困境兒童，中國目前尚未出臺統一的普惠式兒童津貼，而是通過醫療補助、低保等相應制度予以一定的保障。此外，農村留守兒童等弱勢兒童群體也開始進入到政府關注視野。2016年國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，這是我國第一次對農村留守兒童做出政策回應與制度安排，2023年民政部聯合14部門出臺的《農村留守兒童和困境兒童關愛服務質量提升三年行動方案》進一步對農村留守兒童作出了行動部署。然而，盡管困境兒童與農村留守兒童群體逐步進入到政策視野，但目前我國的兒童福利仍以生存型福利為主體內容，尚未建立相應的兒童福利制度來回應全體兒童的共性發展需求。

近些年來，中國的兒童福利有向普通兒童拓展的趨勢，但以稅收抵免等經濟手段為主，公共服務供給較為有限。2018年國務院印發《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》，將年滿3歲及以上的子女教育納入到父母個人所得稅的專項附加扣除，扣除標準為每個子女每月1000元。2022年國務院印發《關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》，將3歲以下的嬰幼兒的照護支出納入到個人所得稅專項附加扣除當中，每個嬰幼兒每月的扣除標準為1000元。2023年我國發布《國務院關于提高個人所得稅有關專項附加扣除標準的通知》，將3歲以下嬰幼兒照護和3歲以上子女教育的專項附加扣除標準從每個子女每月1000元提高到2000元。由此可以看出，我國開始通過以稅收抵免的方式來減輕家庭的子女生育養育成本。國家層面，從稅收優化、醫療保障以及育兒假方面提供了支持；地方層面，除完善休假制度外，一些省份還在修法中規定設置育兒補貼，如湖北省武漢市東湖高新區明確規定，對2023年1月1日后滿足相關條件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育兒補貼1萬元，最長可享受至6周歲。

目前，我國的兒童公共服務發展仍較為滯后，尤其是嬰幼兒的托育服務普遍缺乏。國家衛生健康委2019年全國人口與家庭動態監測調查數據顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%，而2019年OECD國家3歲嬰幼兒的平均入托率約為25%。我國目前已經意識到這一問題的重要性，并于2019年發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要也明確提出要發展普惠托育服務體系，支持150個城市利用社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，新增示范性普惠托位50萬個以上，并將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數納入“十四五”時期經濟社會發展主要指標。

（三）兒童福利的政策目標對比

1.OECD國家：兒童、家庭與國家的多元目標體系

OECD國家的兒童福利政策歷經了從單一目標到多元目標的發展歷程，【姚建平：《兒童現金轉移支付模式：國際比較與路徑選擇》，《社會保障評論》，2020年第4期。】反映了對兒童福利認識的深化與政策范圍的拓展。最初，歐洲國家在濟貧體系下實施的兒童救助政策主要聚焦于反貧困，目的在于緩解兒童貧困狀況。然而，從19世紀下半葉延伸至20世紀80年代的“兒童保護”階段，標志著OECD國家將保護兒童免受虐待和忽視進一步納入到兒童福利的目標體系之中。其中，20世紀60年代至70年代，OECD國家面臨人口出生率下降的挑戰，普惠式兒童福利政策被視為促進家庭生育的優生策略。這一時期，兒童福利政策不僅關注兒童保護，也開始關注家庭和社會的整體福祉。因此，OECD國家兒童福利的政策目標體系進一步豐富化，家庭層面的減輕生育壓力與促進生育開始成為政策目標之一。進入20世紀90年代后，在Ota Sik提出的混合經濟模式的影響下，OECD國家探索了一種被稱為“第三條道路”的新策略。【Ihonvbere J. O.， “The Third World and the New World Order in the 1990s”， Futures， vol. 24， no. 10 （December 1992）， pp. 987-1002.】這一策略旨在尋求自由市場資本主義和傳統社會主義之間的中間之道，強調社會投資型國家理念的重要性。在此理念指導下，OECD國家的兒童社會福利政策開始強調國家對兒童和家庭的積極支持，認為提供津貼和服務是構建兒童社會資本的關鍵組成部分，進而突顯了兒童福利政策在人力資本投資方面的目標。盡管OECD國家在20世紀90年代面臨社會福利整體水平的下降，但大多數國家在兒童及家庭相關的公共支出比例上實現了增長，反映了政策重心的轉移。自此，OECD國家兒童福利政策的多元化目標體系形成，包括兒童層面的兒童保護與發展，家庭層面的生育促進，還包括在國家層面上的人力資本的投資。這一多元化目標體系體現了OECD國家對兒童福利全面發展的深刻理解。

2.中國：正邁向多元目標體系，但人力資本投資視角不夠

我國兒童福利政策的目標在不同階段呈現出不同的目標取向。在計劃經濟時代的集體福利制度下，中國建立起了較為完善的城鎮兒童福利體系，農村的兒童福利責任仍由家庭承擔。【岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》，2018年第9期。】這一階段，促進婦女參加社會主義建設成為兒童福利的主要目標取向。為滿足城鎮女性就業帶來的巨大的兒童照顧需要，興辦托幼事業被提到了全黨事業的高度。在婦聯和工會的倡導下，企業、機關、團體興辦的托兒所和幼兒園數量快速增加，配合建國后建立起的生育保險制度，這一階段的中國兒童福利政策體系表現出明顯的“去家庭化”取向，中國在這一階段的女性就業率也達到了發展中國家的最高水平。【Elisabeth Croll， Chinese Women since Mao， London： Zed Books， 1983，p.4.】改革開放后，我國的工作重心轉移到經濟建設，經濟政策成為國家的主導政策，社會政策極大弱化，體現為托幼機構的數量大幅下降、學前教育的市場化。這一時期，面向普通兒童的福利責任從國家向家庭大幅轉移，國家的補缺型兒童福利將主要政策目標限定于保障孤兒等困境兒童的生存權。然而，隨著家庭規模小型化和人戶分離現象的普遍化，家庭撫育功能不斷弱化，由此帶來了家庭育兒責任過重的問題。進入新時代后，我國開始提出建設適度普惠型兒童福利，向全體孤兒、事實無人撫養兒童等困境兒童發放基本生活費，困境兒童的基本生活得到了制度化的保障。此外，隨著人口結構的重大轉變，即少子化、高齡化、人口負增長化的加劇，我國開始利用兒童福利措施來降低家庭的生育成本。在2018年后，我國陸續通過3歲以上子女教育和3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的形式，減輕了家庭的生育成本。自2019年起開始發展嬰幼兒照護服務，并提出發展普惠托育服務體系，旨在進一步減輕家庭生育負擔。此時，我國的兒童福利政策在保障困境兒童基本生活之外，開始將促進家庭生育納入政策目標。盡管如此，我國目前的兒童福利仍需進一步發力，以達到育兒責任的家國均衡負擔，并最終實現促進家庭生育的政策目標。此外，我國在2022年后總人口開始下降，因此我國的兒童福利應當發展出“投資”視角，將兒童福利視作國家人力資本的重要投資手段。圍繞支持投資兒童出臺相應的支持政策，如支持有孩子的母親就業。部分省市在促進婦女就業方面采取有效措施，如廣東省率先推行“媽媽崗”就業模式后，湖北、四川、安徽、北京等地都進行類似經驗探索。但總體看，當前我國的兒童福利仍滯后于社會保障發展，滯后于經濟發展水平（2022年我國兒童福利支出為94.76億元，占GDP的0.0078%）。【中華人民共和國財政部：《2022年全國一般公共預算支出決算表》，2023年8月25日，https：//yss.mof.gov.cn/2022zyjs/202308/t20230825_3904170.htm。】未來需要分階段推進普惠型兒童福利建設，從而最終達到兒童層面的兒童保護與發展、家庭層面的促進生育和國家層面的人力資本投資。

四、發展視域下我國兒童福利體系完善的政策建議

（一）價值取向從殘補型向普惠型兒童福利轉變

從OECD國家的經驗看，兒童福利的發展應該與社會、經濟、人口發展相適應（見表2），呈現階段性特征。建議：我國可分三階段逐步邁向全面普惠型兒童福利，即適度普惠型兒童福利初級階段（2010-2020）、適度普惠型兒童福利中級階段（2020-2035）、適度普惠型兒童福利高級階段（2035-2050）；到2050年，我國應建成全面普惠的兒童福利體系。目前，我國基本實現了生存型兒童福利發展，建立起了基本完備的制度體系。下一步，即2020年到2035年，應為我國適度普惠型兒童福利的中級階段。建議：兒童福利的覆蓋對象從特殊兒童拓寬到部分普通兒童，保障內容上兼顧生存型福利與發展型福利。2035年到2050年，著眼建設社會主義現代化強國奮斗目標，探索建立與經濟社會發展水平相適應的兒童福利體系，適應人口高質量發展需要。建議：兒童福利的覆蓋對象應進一步拓寬到全體特殊兒童和全體普通兒童，保障內容在生存型福利的基礎之上，重點提供發展型福利。

為推進兒童福利的階段性發展，建議：現階段我國應統籌規劃兒童福利的體系框架。在保障領域上，兒童福利應當涉及保育、教育、保健、娛樂、兒童參與等方面內容。在保障架構上，構建“特惠+普惠”的雙層架構，前者面向特殊兒童的特殊需求，后者滿足全體兒童的共性需求。在供給體系上，構建多層次供給體系，由政府兜底、社會公益、市場提供等多方力量組成。在行政體制上，進一步強化由民政部牽頭的兒童福利事務工作協調機制，由此將困境兒童的兜底責任與全體兒童福利事業統籌規劃。【鄭功成：《中國兒童福利事業發展初論》，《中國民政》，2019年第11期。】在立法體系上，全面推進兒童福利立法，針對兒童福利的優生保障、養育保障、教育保障、兒童津貼、福利服務、公益慈善等內容，以及責任主體、經費來源、管理監督等機制，需在國家層面作出統一規定，解決政策法規的“碎片化”問題。

（二）保障內容從生存型福利向發展型福利拓展

我國兒童福利的保障內容應從生存型福利向發展型福利逐步拓展，構成“經濟補償+基本公共服務”的保障體系。從經濟補償來看，我國現階段已建立起面向孤兒、事實無人撫養兒童、艾滋病感染兒童的基本生活費制度和面向工薪階層兒童的個人所得稅專項附加扣除制度。建議：未來，我國兒童福利制度的經濟補償應建立起逐步面向全體兒童的兒童津貼制度。在早期實施階段，秉承“低水平起步”的原則，隨后根據我國經濟的發展階段適度上調給付標準。從基本公共服務來看，當務之急是建立多層次的托幼服務體系。既要利用和改造社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務，又要支持和引導社會力量提供多元化的嬰幼兒照護服務，還需加大對農村和貧困地區嬰幼兒照護服務的扶持力度，鼓勵兒童早期綜合發展項目的探索實踐。充分發揮家庭照護、社區統籌、社會興辦、單位自建、幼兒園辦托班的不同優勢，促進形成以家庭為基礎、社區為依托、機構為補充的嬰幼兒照護服務體系。

（三）政策目標從單一目標向多元目標體系發展

隨著我國社會、經濟、人口的發展，我國兒童福利政策目標應從單一的困境兒童保障轉變成多元目標體系，即兒童層面的兒童保護與發展、家庭層面的撫育壓力減輕與生育促進、國家層面的人力資本投資。2010-2020年我國建設適度普惠型兒童福利初級階段時，我國兒童福利的政策目標以保障困境兒童為主；目前，我國一些地區兒童福利政策目標已經開始轉向多元化，旨在保障困境兒童與促進家庭生育；未來，我國兒童福利政策更應培育出一種“投資”視角，進一步將人力資本投資納入兒童福利政策的目標體系。

針對家庭層面的減輕家庭撫育壓力與促進家庭生育這一政策目標，建議從以下兩方面進行發力：一是將家庭功能障礙家庭納入政策關注視野，逐步出臺家庭功能障礙家庭撫育幫扶政策。現階段可利用“橫向到邊、縱向到底”的城鄉家庭經濟狀況核對系統對如單親、喪親、留守、貧困等功能障礙家庭進行精準識別，摸清功能障礙家庭的底數，后續再根據經濟社會發展狀況出臺相應的撫育幫扶政策，從而促進家庭更好地撫育兒童。二是搭建起面向普通家庭撫育的多元支持網絡，鼓勵有條件的企事業單位與社區提供集中托育服務與家庭撫育指導服務，引導社會組織在兒童撫育、家庭教育指導、寒暑假特別關愛等環節發揮作用，發展市場化育兒服務并出臺嚴格的家庭服務業行業規范標準。【萬國威：《邁向“兒童投資型國家”：我國低生育率的福利邏輯及兒童福利制度的轉型升級》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2023年第3期。】

針對國家層面的人力資本投資這一政策目標，建議：一是充分認識兒童福利在培育人力資本與建設社會主義現代化強國中的重要作用。二是逐步提高兒童福利的財政投入。兒童福利具有潛在的生產性效應，能夠增加未來勞動者的生存性技能和體力智力資本，帶來勞動的經濟附加值。因此，應當提高兒童福利在社會保障財政投入中的比重，從而優化社會保障結構，讓全體兒童能夠共享經濟社會發展成果。

（責任編輯：游姣）