新時期職業教育混合所有制改革探析

摘要：混合所有制改革是新時代職業教育實現產教融合、校企合作創新發展的應然選擇，但我國職業教育開展混合所有制改革起步相對較晚，值得深入研究探討。國內諸多專家學者從混合所有制改革的政策依據、作用意義、運行模式、痛點難點和經驗體會進行了分析研究，從理論層面對我國現代職業教育混合所有制改革進行了深入探索，提出新時期職業教育推進混合所有制改革策略，政府主導是保證；政策支持是關鍵；打造市域產教聯合體、行業產教融合共同體，建立健全利益協同激活機制是最佳路徑。

關鍵詞：職業教育；混合所有制改革；產教融合；校企合作

在當前中國式類型化職業教育高質量發展背景下，產教融合、校企合作已然成為我國職業教育發展的顯著特征和基本要求，與此同時，職業教育產教融合不深入、校企合作不緊密、社會服務成效不顯著等現實問題依然是制約和影響我國職業教育縱深發展的首要問題。近年來，國家圍繞破解職業教育產教融合、校企合作“合而不融”“合而不入”“紙面協同”等難題出臺了一系列政策文件［1］，指明了實施方向和方法路徑。我國2022年新修訂的《職業教育法》明確規定“地方各級人民政府及行業主管部門支持社會力量依法參與聯合辦學，舉辦多種形式的職業學校、職業培訓機構”［2］。除此之外，國務院辦公廳早在2021年10月頒布的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》也指出“構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局”［3］。《國家職業教育改革實施方案》也進一步明確支持企業及社會力量參與，鼓勵混合所有制及股份制等多形式多渠道合作辦學的方向和趨勢［4］。國內眾多理論研究也表明，推行混合所有制改革是解決當前制約和影響職業教育產教融合、校企合作深度發展問題的有效策略，是新時期國家職業教育新政策、新要求和職業教育類型化高質量發展所提出的新課題。

在中國知網、百度下載關于“職業教育混合所有制改革”相關理論研究和經驗介紹文章351篇，重點參閱郭素森、楊張欣、張成寬的《我國職業教育混合所有制改革探索進展情況分析——基于全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟平臺》［5］等14篇理論研究文章；《中國教育報》2020年09月22日第9版：混合所有制辦學，山東省教育廳等14部門出臺《意見》有哪些創新點；百度關于《解讀混合所有制改革》《山東省教育廳等14部門出臺〈意見〉推進職業院校混合所有制辦學》《混合所有制辦學：深化產教融合、校企合作的有效路徑》等3篇解讀介紹文章，從職業教育推進混合所有制改革的“政策依據”“運行模式”“作用意義”“基本經驗”“路徑策略”“痛點與難點”等六個理論維度，分析總結了當前我國職業教育開展混合所有制改革的得失，探索混合所有制的實施策略。

一、職業教育混合所有制改革的政策依據

關于混合所有制的相關概念，國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院教授常修澤認為：混合所有制最早就是一個經濟學研究國有企業改革的概念，共分為宏觀和微觀兩個層面。宏觀上，混合所有制是指公有制和私有制并存的經濟現象；微觀上，是指產權及資本結構中的公有資本、私有民營資本或境外資本等非公有資本的構成情況［6］。重慶電子工程職業學院馮朝軍教授則認為：混合所有制起源于經濟領域，是在企業由計劃經濟轉向市場經濟的改制過程中，由國有、集體、民營和外商資本等四種非公有資本進行交叉持股、融合發展的一種新的經濟形態［7］。本文所指的混合所有制，主要采自百度關于“混合所有制”的定義概念，即由幾種所有制結合在一起而形成的一種新型所有制形式［8］。

2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中要求“引導支持社會力量興辦職業教育，探索發展股份制、混合所有制職業院校”，首次將“混合所有制”這一經濟學術語引入職業教育領域。2019年頒布的《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）明確提出，“支持和規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構，建立健全產教融合企業認證制度，依法履行職業教育的權利和義務，推動職業院校和行業企業形成命運共同體。”“職教20條”的出臺，標志著混合所有制辦學從“探索發展”階段進入“鼓勵發展”階段［9］。2022年12月，中辦及國辦聯合發布的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》［10］在明確新時代職業教育“一體兩翼五重點”戰略任務的同時，針對股份制、混合所有制改革以及職業教育考試招生制度改革等難點問題，向社會發出了改革發展信號［11］。由此，積極發展職業教育混合所有制改革，將會是我國今后深化職業教育體制改革的一項十分重要的內容［12］。國家政策的允許和支持為職業教育深入推進混合所有制改革提供了政策依據。

從省域層面來看，2015年教育部率先與山東、江西、甘肅三省開展職業教育混合所有制改革試點，山東省成效明顯，影響較大。2020年9月山東省教育廳等十四部門率先出臺《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》），在全國職業教育領域引起強烈反響。時任山東省教育廳廳長鄧云鋒認為，由于缺乏具體明確的混合所有制辦學政策指導，諸多有意于“混合”的學校和企業一直處于猶豫觀望之中，不利于吸引和鼓勵社會力量參與舉辦職業教育。《意見》的出臺，是對校企多年呼聲的積極回應。無論是從政策依據、探索實踐基礎，還是當前面臨的問題等背景來看，都需要出臺相關文件政策，為基層探索提供基本的方法遵循［13］。山東畜牧獸醫職業學院院長李學太認為，《意見》的出臺更能有力推動社會力量投資辦職業教育，促進“職教20條”提出的“職業教育由政府舉辦為主，向政府統籌管理、社會多元辦學”格局的轉變［14］。

二、職業教育推行混合所有制的意義

職業教育推行混合所有制改革的意義主要有以下三個方面。一是有利于校企合作、產教融合，構建命運共同體。魯武霞認為，股份制、混合所有制改革是當前職業教育更好實施產教融合的有效途徑［15］，混合所有制辦學模式是形成校企命運共同體的有效路徑［16］。發展混合所有制職業院校是職業教育創新體制機制的有效途徑，能夠更好地盤活教育資源、搞好校企合作、深化產教融合［5］。二是能更有效地拓展經費渠道，激發活力。本文認可馮朝軍、楊梅所述，大力發展高職院校的混合所有制改革，通過國有資本、集體資本以及其他非公有資本的交叉融合，提升資本效能，有效解決教育資源不足的現象。進一步盤活資產，增強辦學活力，提高人才培養水平，深化產教融合的力度，拓寬高職院校辦學經費的來源渠道，有效激發高職院校的辦學活力，進而深化產教融合、校企合作，有助于深化高職院校的辦學體制改革［17］。三是可以整合提升辦學效益。上海教科院民辦教育研究所所長董圣足提出將混合所有制的功用總結為籌集、整合、增效和撬動四個方面。［12］混合所有制可以讓職業教育聚集更多有效的資金用以壯大實力，進而整合資金優勢，各取所長，優化職業教育結構，增強職業教育的活力。全國首個開展職業教育混合所有制試點的山東海事職業學院通過10余年的實踐探索深切體會到，職業院校混合所有制辦學是吸引社會資本進入職業教育領域的最新渠道，是落實黨的二十大“推進職普融通、產教融合、科教融匯，優化職業教育類型定位”最有效、最有力的現實路徑和措施之一［9］。

三、職業教育混合所有制的運行模式

關于職業教育混合所有制的運作模式，學界進行了諸多討論。中國職教學會副會長俞仲文在2014年全國高職高專校長聯席會議中曾說，純粹的公辦職業院校，活不起來；純粹的民辦職業院校，大不起來。把職業院校或者職業教育做大做強，關鍵是要用好一個“混”字。魯武霞則提出了“學校整體大混合”和“二級學院小混合”兩個層面［18］，主要辦學模式是混合所有制、現代學徒制和產業學院三種形式［19］。許少鵬研究總結混合所有制職業院校改革發展經驗后認為有三種較有影響的職業教育混合所有制模式：一是以山東海事職業學院為代表的政府主導的混合所有制職業院校的組建模式；二是以海南職業技術學院為代表的公有資本為主體的混合所有制職業院校的組建模式；三是以蘇州工業園區職業技術學院為代表的非公有制資本為主體的混合所有制職業院校的組建模式。［16］。馮朝軍、楊梅也認為，目前在改革過程中所出現的各種模式主要集中在法人層面的“大混合”和二級學院層面的“小混合”，在具體的辦學過程中，又可以細分為校級之間的委托管理、政府和社會資本之間的密切合作等多種模式。一是學校層面的混合所有制，包括職業院校委托管理、民辦院校引入國有資本、公辦院校引入社會資本、政府和社會資本合作模式、高職院校員工持股計劃模式等幾種形式；二是二級學院層面的混合所有，包括公辦高職院校內部組建混合所有制二級學院模式、ftR615SAAgRlkBLtghOfnA==高職院校引入社會資本舉辦獨立學院模式、中外合作成立辦學機構模式等幾種形式［17］。

從總體上來看，當前職業教育混合所有制辦學模式的特點主要體現在：一是辦學體制上，呈現為以公有制為主體、非公有制共同參與的新型辦學體制；二是投資體制上，轉變為由政府、學校公有資本、行業、企業非公有資本共同投資建設，同時保持以政府或學校產權為主體，行業或企業產權為補充的基本構成；三是管理體制上，參照公司法的管理體制，成立由不同資本代表組成決策機構和監督機構，建立健全現代企業制度前提下的董事會制度，進而保障公有以及非公有資產的安全和權利平等［16］。

四、職業教育混合所有制改革推進中的痛點與難點

關于國有企業混合所有制改革，百度《解讀混合所有制改革》一文認為，經過多年市場經濟的發展和股份制改造，諸多國有企業雖然早已變成混合所有制體制，國資占比已經比較低，但政府干預仍無處不在，行政化壟斷體制未真正打破，打開了“玻璃門”，還有“旋轉門”，準入限制仍未真正放開［20］。

與我國國有企業改革不同，職業教育混合所有制改革起步較晚，短期內發展勁頭較好，成效明顯，但從理論研究和實踐探索兩個層面總結分析發現，還存在諸多困惑和難題：一是適法性問題；二是營利性與非營利性問題；三是二級學院法人運行問題［5］。魯武霞認為，當前職業教育混改的問題主要聚焦在以下幾個方面：一是不同所有制資本融合難問題；二是關于產權平等保護的落實難問題；三是公有與非公有資產的安全性問題；四是學校和企業兩個資本主體在管理和文化上的沖突問題；五是公辦職業院校改革內生動力不足的問題。因此問題的實質在于：一是產權開放問題；二是合作共生與跨界治理問題；三是所有權和經營權兩權分開，以及市場化運營問題；四是合法性問題［16］。同時認為，高職院校進行混合所有制辦學當前存在的難點和痛點主要集中在以下幾個方面： 一是組織機構不健全及主體責任不明確，帶來身份認可與理念沖突，尤其是民間對產權的歸屬依然存在較大的認知障礙； 二是產權歸屬與流轉缺乏制度保障，部分企業教育投資由于成本回收周期太長，中途退出擔心資產流失； 三是因國有資產管理辦法制約，學校不敢按市場價格服務收費和收益分配，造成運轉不暢； 四是受行政干預過多，現代企業的職業經理人制度難以落實； 五是因分權復雜，致使難有統一的財務預決算、績效管理、資產采購及人事聘用等制度安排； 六是缺乏成本約束機制和績效目標評價標準，難以全面評價辦學效益［16］。

歸集起來看，職業教育混改過程中最大的痛點在于：一是政策法律的許可問題；二是國有資產流失問題；三是合作辦學的跨界治理問題；四是合作多方的辦學效益問題；五是參與或操作者的風險問題。

五、職業教育混合所有制改革試點的基本經驗

一是用足用活國家方針政策是推進混合所有制改革的根本出路。要深入研究國家大政方針、法律法規和職業教育政策，找準高線，不碰紅線，在國家政策法律允許的有效范圍內正規運行。二是如何提升國有資產的合理處置及有效管理是推進混合所有制改革的焦點。要依法依規合理制定國有資產處置及管理辦法，科學合理評估軟件或隱性國有資產。三是政策環境與地方政府支持是推進混合所有制改革的基本保障。山東之所以走在全國職業教育“混改”試點前列，主要原因在于山東省教育廳、財政廳、發改委等14個政府主要職能部門出臺了相應的政策文件，為山東校企混合所有制改革提供了政府政策的有力支持。四是資產評估與股權確認是推進混合所有制改革的基礎。浙江金融職業學院潘錫泉認為，產權是職業院校進行混合所有制改革的“紐帶”，是混合所有制辦學模式改革風險識別的“牛鼻子”。五是法人治理與內部運行是推進混合所有制改革的關鍵環節。混合所有制辦學模式無論多么靈活創新，都必須堅持黨的領導，堅持更加靈活有效的運行機制和管理體制。六是校企協同育人是推進混合所有制改革的最終目標。混合所有制辦學不是為了“混”，而是為了“合”，最終目的是更好地發揮行業或企業在育人過程中的主體作用，讓行業企業承擔起育人責任，讓各主體真正參與到育人全過程，深化產教融合、校企合作，實現共建、共管、共育、共享、共贏，最終實現混合所有制辦學效益最大化［21］。

在混合所有制模式選擇方面，本文認可馮朝軍、楊梅《我國高職院校混合所有制辦學的主要模式研究》中所闡述的，各個地區和高職院校的基礎條件和專業特點有所不同，因此在實施混合所有制改革過程中也應當各有側重。各類高職院校在改革發展的實踐中必須從實際出發，切忌追求統一模式，因地制宜地選擇混合模式，通過合理設計自身的治理結構，不斷健全辦學機制，進一步明確未來的辦學定位，合理拓展融資渠道，實現混合所有制預期目標［17］。

六、職業教育混合所有制改革策略

（一）突出政府主導作用，著力構建市域產教聯合體

加大政府主導力度是推進職業教育混合所有制改革的根本保證。文獻研究表明，在開展混合所有制改革試點過程中，盡管各學校側重點不同，方法也各有差異，但政府深度參與是當前開展職業教育混合所有制改革的前提條件，是導向標，更是定心丸，只有政行企校多方深度參與，構建市域產教聯合體，充分調動聯合體各方積極性和主動性，尤其加大政府深度參與力度，解除參與各方后顧之憂，才能增強凝聚力，形成合力。政府參與的方式應該多種多樣，諸如以國有資產、基地產業、人才、經費、品牌或其他隱性資產等多種入股的形式直接參與其中。或以政策制度鼓勵支持，將職業教育混合所有制改革事項納入各級政府規劃，制定出臺相應支持鼓勵政策，在遵循國家大政方針政策前提下，修訂完善地方法律法規，著力解決職業教育在混合所有制改革試點過程中可能出現的系列糾紛問題，為參與各方提供有力的政府政策保護。政府主導還應有具體的措施：一是要建立健全專職組織機構，負責職業教育混合所有制改革的頂層設計、統籌規劃和監管督查等工作，要因地制宜制定試點工作實施規劃，按照“一地一策”指導思想，針對不同地域經濟狀況和產業分布情況，以及不同職業院校的不同特點、不同訴求，制定不同的改革政策和措施，不搞一刀切，突出改革的實際效果；二是要建立健全試點改革的考核激勵機制，將混合所有制的工作情況納入年度績效考核，用制度保障改革的效果；三是要建立健全“總結交流－整改提升”運行機制，充分利用現代新媒體技術采集試點工作信息、發布試點工作動態信息，定期組織召開區域經驗交流現場會，總結交流試點工作經驗，打造試點工作經典案例，引領推動改革試點工作。

（二）加大政府政策支持，完善保障激勵措施

政府政策的鼓勵支持是職業教育混合所有制改革的關鍵因素，如山東海事職業學院除了有山東省出臺的支持鼓勵政策以外，濰坊市當地政府根據實際需要也出臺了有針對性的支持政策。山東職業教育混合所有制改革能走在全國前列，與山東省及相關地方政策的支持鼓勵密切相關。要推進現代職業教育混合所有制改革，首先應從政策入手，針對全國職業院校混合所有制改革先行試點所存在的問題和各高職院校校情，制定具有創新性和指導性的改革實施意見，鼓勵先行先試，力求用各省市的探索實踐撬動國家或地方政府出臺或修訂鼓勵支持職業教育混合所有制改革的相關法律法規，為混合所有制順利推進提供有力保障。

制定職業教育混合所有制改革政策需要注意幾個問題：一是要深入調研分析，學習借鑒。自2011年山東海事職業學院開展職業教育混合所有制改革實踐20余年來，全國職業院校推進混合所有制改革已經形成比較成熟的經驗和典型案例，值得學習借鑒，深入分析研判，吸取精華，規避矛盾和問題；二是要有創新性。要在學習借鑒的基礎上，綜合分析全國開展職業教育混合所有制改革試點經驗，結合各地省情市情以及區域發展情況，制定具有本土特質的政策文件；三是要有指導性和操作性。文件要以問題為導向，解決各試點院校在實踐中的矛盾問題，對區域推進職業教育混合所有制改革所涉及的關于政行企校參與各方的職能職責、參與力度、法律法規、產權劃分、國有資產處置、利益分配、跨界管理、參與風險、合作效應、績效評估等核心爭議問題應有明確的界定和具體指導性意見；四是要明確政府的主導作用。明確政府深度參與職業教育混合所有制改革的職能職責，充分調動政府及職能部門的主導力，增強政府政策的保障作用。

（三）建立健全利益協同激活機制，著力打造行業產教融合共同體

以機制建設為突破口，著力打造行業產教融合共同體是推進職業教育混合所有制改革的最佳路徑。學校、企業TZyeOhTvuJMEs/kv9xK2/A==是混合所有制改革的兩個核心要素，二者相輔相成，但二者之間因其類別以及從屬體制不同，有著不同的價值取向和不同發展需求，需要以產教融合、校企合作為引領，找準雙方或多方共同興奮點和需求對接點，以雙方共同的價值興奮點和需求共同點打造產教融合共同體，以共同體為平臺深入推進混合所有制改革。

同時，建立健全利益協同激活機制：一是要建立健全協同對話機制，在平等互利、利益均等的原則下，建立健全責任分擔機制、混合運行管理機制、聯席會議機制等系列合作互助機制和有效約束機制，搭建合作互助、互通有無的合作共享平臺；二是要建立健全項目紐帶機制。合作項目是合作各方的利益共同體，是合作發展的著力點，要以項目為載體，以項目為紐帶，通過多個不同項目合作把參與各方緊密聯系在一起，通過項目合作逐項解決合作中的不同矛盾和問題；三是要建立健全利益共享機制，科學合理編制職責任務分擔清單，明晰獎勵激勵措施，激活參與各方積極性和主動性，集中政行企校多方合力，將混合所有制改革推向新的階段。

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收稿日期：2024-06-03

基金項目：四川省2022—2024年職業教育人才培養和教育教學改革研究重點項目“以應市教育理念驅動職業院校混合所有制改革的機制和路徑探索與實踐”（GZJG2022-664）

作者簡介：劉洪益（1995— ），女，四川航天職業技術學院講師，碩士，研究方向：學前教育學，職業教育。

劉進（1968— ），男，四川職業技術學院發展規劃處教授，研究方向：職業教育，素質教育。