敏捷治理賦能地方政府公共服務供給機制創新：理論機理與實踐進路

關鍵詞 公共服務供給 地方政府治理 敏捷治理 現代化

〔中圖分類號〕Ｄ６２５ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－００９４－１４

一、問題的提出

公共服務作為現代政府的基本職能，直接影響民生福祉。新中國成立以來，我國公共服務供給從百廢待興逐步發展至日臻完善，在可及性和普惠性上取得顯著進步。然而，隨著改革的深化和科技的迅猛發展，人民對公共服務的需求正經歷深刻變化，逐步呈現多元化、個性化、復雜性與動態性的趨勢。黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一判斷凸顯了加快公共服務機制改革和提升服務水平的緊迫性。黨的二十大報告進一步提出，要“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”，紓解民憂成為健全公共服務體系的核心任務。黨的二十屆三中全會再次強調“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民對美好生活的向往”，“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。由此可見，公共服務建設成為國家經濟社會發展的重要議題，亟待政學兩界提出創新方案。面對新時代人民對公共服務體制機制完善的熱切期望，地方政府應通過體制機制創新，對公共需求做出及時、靈活、高效的響應，提高公共服務供給的回應性和精準性，滿足人民群眾對美好生活的需求。

公共產品供給機制是消費者、供應者和生產者間的有效連接，以確保消費和生產環節的順暢運作。既有研究深入探討了地方政府的公共服務供給機制，揭示其發展脈絡與公共產品分類及供給主體理論的密切關聯。在供給機制的演變邏輯上，早期的研究普遍基于“公私二分法”的觀點認為公共服務應由政府提供。然而，隨著公共服務需求的復雜性提升，行政機制的供給效能日益不足，學界逐步認識到需要打破“政府是唯一供給主體”的傳統觀念。在公共服務需求日益多樣化和復雜化的背景下，市場機制的可行性逐漸被經濟學家認可，諸如戈爾丁和科斯等學者推動了在公共服務供給中采用市場機制的深入探討。其后，志愿機制也逐漸被認可，成為各國和地方政府公共服務供給的重要組成部分。國內學者雖對公共服務多元供給機制的分類表述不一，但普遍認同政府、市場和志愿部門在公共服務供給中的共同作用，這一點在陳振明和冷志明等多位學者的研究中得到體現。盡管在公共服務供給方面的研究成果豐富，但在地方政府實際操作中仍面臨效率低下、供給主體單一和保障機制不足等問題，因此政學兩界普遍提倡采用多元互補的復合供給模型。結合理論和實踐需求，學者們提出柔性治理、敏捷治理、數字化、網絡化及精準化等創新路徑以應對當前的挑戰。已有研究為理解地方政府公共服務供給機制提供寶貴參考，然而，我國公共服務多元供給的實踐尚處于較為初級的階段，主要表現為工具任務型的聯動，對多元供給機制往往缺乏連貫性、動態性的分析，對供給主體間的互動過程關注不足，理論研究整體上仍顯薄弱，亟須加強對地方政府公共服務供給機制創新的改革實踐和可推廣經驗的深入指導。特別是在當前全球風險社會不斷演變的新形勢下，我國地方政府面臨的新態勢尚缺乏更具時代回應性和社會適應性的深入研究。

值得注意的是，敏捷治理作為深入融合善治理念、多元合作供給模式、公共需求目標、人工智能時代的科技驅動以及對風險社會復雜環境考量的一種新型治理范式，以其柔韌性、流動性和靈活性在多個領域的理論與實踐中得到認可，或可成為我國地方政府靈活、高效響應公眾公共需求的可行路徑。在這一背景下，部分學者開始關注敏捷治理這一領域，多集中于討論實踐結果，或探討工具、技術、制度等要素如何提升敏捷性。例如，基于健康碼的防控體系被視為可以化約外部復雜性問題的“敏捷工程”，部分地方政府敏捷治理實踐成功案例的體制機制架構也為進一步研究提供了參考。然而，敏捷治理過程本質上是一個持續運作的動態過程，涉及多元治理主體的相互作用和角色履行。相比現有研究中的要素特征或總體模式視角，分析治理體系內部主體的結構變化和行為互動，探究敏捷治理對公共管理產生變革的理論機理與實踐進路更有必要。因此，敏捷治理是否能成為指導我國地方政府公共服務供給機制創新的理論選擇？二者之間存在何種邏輯契合性？國內外地方政府公共服務敏捷治理典型案例可提供哪些參照？供給機制創新的實踐進路如何設計？這些問題目前在理論界尚未得到充分探討，是本文重點考察和解答的問題。

二、敏捷治理：地方政府公共服務機制創新的理論機理

１．敏捷治理的理論脈絡

敏捷治理最早出現在２０世紀９０年代初的文獻中，探討關于制造、管理、生產、供應鏈及其他商業領域的敏捷性概念，注重在不可預測的環境中快速響應的整體戰略。Ｙｕｓｕｆ等學者在《敏捷制造：驅動因素、概念和屬性》一文中，對這一概念進行了深入探討。２００１年發布的《敏捷宣言》標志著敏捷軟件開發方法的誕生，敏捷理念的內涵在逐步充實和發展，在實踐應用中進一步拓展，成為高度重視客戶、接受不斷變化的要求、平等合作、面對面交流、重視個人發展、關注核心目標、可持續發展、強調質量以及保持精益等一系列相當廣泛與開放的概念集合。２０１８年，世界經濟論壇以《敏捷治理：第四次工業革命時代政策制定的重構》為標題發布治理白皮書并指出，第四次工業革命復雜、變革和分散的本質呼喚新的治理——敏捷治理，并將其作為全球議程之一，以應對第四次工業革命帶來的挑戰。自此，敏捷治理開始在政府內部管理、公共政策優化、公共服務供給等領域發展成為一種新的治理范式。

在審視敏捷治理核心理念的相關文獻時，國外學者普遍認為敏捷治理具有增量性、協作性和自適應性的特點；在方法上鼓勵技術和個人層面頻繁反饋，并通過持續交互和循環迭代的實踐來快速靈活地應對變化，在目標上重視客戶需求與總體目標的實現。薛瀾等將敏捷治理定義為“一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應性的行動或方法，是一種自適應、以人為本，以及具有包容性和可持續的決策過程”。敏捷治理與傳統的公共管理模式在多個方面存在顯著差異。首先，在應用場景上，傳統治理框架通常適用于確定性環境，而敏捷治理則更適合不確定性和復雜性較高的環境。在驅動機制方面，傳統模式依賴自上而下的科層制任務驅動，而敏捷治理以自下而上的公共需求為驅動力。在治理關系上，傳統模式主要強調命令與控制的關系，而敏捷治理更注重合作與互動。在組織過程上，傳統治理通常采用響應式流程，而敏捷治理則體現出更強的主動性和適應性。此外，行動路徑也有明顯差異，傳統治理依賴層級化、規范化和程序化的操作方式，而敏捷治理強調靈活性、回應性以及迭代性。在根本遵循上，傳統治理框架以理性運作和技術效率為核心，而敏捷治理致力于有效應對不確定性問題。最終，兩者在實現目標上也有所不同，傳統治理更關注穩定性和質效提升，而敏捷治理則追求可持續性和競爭力。

筆者認為，敏捷治理是一種以滿足公共需求為目的，為靈活、快速、主動響應社會需求變化而形成的多主體參與、彈性運行的組織聯合，即地方政府承擔“元治理”角色的統合型組織網絡；同時，敏捷治理更表現為一種復合治理機制，在整合行政機制、市場機制、志愿機制各自優勢的同時，能夠保持各自的獨立自主性。

２．敏捷治理的核心特征

敏捷治理作為第四次工業革命背景下的一種新型治理范式，核心特征主要包括以下幾個方面：

（１）多元共治。必要多樣性理論認為，一個系統要有效處理另一個系統，必須具備相似或更高的復雜性。這意味著在敏捷治理中，治理主體需要具備結構上的靈活性以適應環境的復雜性，從而成功應對變化。敏捷治理強調多元主體間的平等、信任與合作，構建共同治理的參與式決策機制，旨在提高組織對多變需求的響應能力，保持各方獨立性與自主性。

（２）智慧支撐。現代科技的介入為公共服務供給方式帶來根本性變革。敏捷治理依托大數據和人工智能等新興信息技術，為有效應對個性化、復雜化的公共需求提供了突破性解決方案。通過將公共需求置于首要位置，地方政府借助數據分析技術，優化決策路徑，實現公共服務的智能化、精準化供給。

（３）組織彈性。在復雜且不可預測的環境中，敏捷治理要求組織具備彈性結構，能夠動態調整其核心功能和行動，以適應內外部需求的變化。組織的目標和功能架構應與環境情境相適應，實現資源的高效整合與供給，提升公共服務的效率和靈活性。

（４）主動響應。敏捷治理不僅要求及時響應外部環境變化，還需為未來的不確定性做好準備，確保組織具備預見性和引領能力。敏捷性強調快速反應與超前布局。有學者將敏捷性界定為“一個組織對環境變化的反應速度快于這些變化的速度”。

（５）迭代學習。敏捷治理通過持續的迭代學習和定期評估來確保實踐的適應性和靈活性。該過程強調根據環境變化及時調整實踐，而非固守既定流程，從而推動組織的持續創新與競爭力提升。

３．敏捷治理賦能地方政府公共服務機制創新的內在邏輯

敏捷治理理論能否與中國地方政府公共服務機制創新實踐相契合，這是研究敏捷治理賦能地方政府公共服務供給機制創新的關鍵問題。本文將從五個方面論證敏捷治理與地方政府公共服務機制創新間的邏輯契合性。

（１）以人民為中心：地方政府公共服務供給機制創新的價值追求

將“以人民為中心”的發展思想落實到地方政府公共服務供給活動，要求供給主體從“公共性”出發來維護公共利益。作為“以人民為中心”思想在公共管理活動的核心價值追求，公共性的核心價值包括公平、民主、服務和責任。在公平精神層面，敏捷治理理論強調主體間的平等地位，致力于實現公平協作和目標整合；在民主和服務精神層面，敏捷治理理論以服務“顧客”為己任，即把公共需求作為公共服務供給的方向主導，深刻體現服務型政府的理念；在責任精神層面，敏捷治理理論強調多元主體間的責任分擔、共同繁榮與風險共擔，置于公共服務領域則體現為通過完善監管評估和問責機制，可持續地解決人民群眾的急難愁盼問題。因此，敏捷治理理論不僅體現“以人民為中心”的公共精神特質，而且在公共精神的價值追求和實踐方案上也具有一致性。

（２）多元聯動：地方政府公共服務供給機制創新的實踐應用

現代公共服務體系涵蓋諸多程序，涉及較多利益相關者，資源分布呈現分散化和社會化特征。利用并整合不同主體力量，構建多元聯動的復合型供給格局，是完善公共服務供給系統工程、提高供給效能的應有之義。敏捷治理具備公共服務供給所需的多元聯動特質，強調多元主體的協同發展、共同繁榮，倡導主體間平等、互利、信任和負責的合作關系。從敏捷治理理論的視角看，有效的公共服務供給機制需要內外部、全流程的有機整合和通力合作，包括來自政府內部的不同部門之間的條塊整合，不同地區政府間的協調配合，以及政府外部的多元主體如企業、社會組織和社區之間的互補合作。由此可見，敏捷治理理論符合成為地方政府公共服務機制創新工具的實踐邏輯審視。

（３）公共需求深刻變化：地方政府公共服務供給機制創新的環境適應

從本質上看，地方政府的公共服務系統是一個復雜的網絡系統，由結構復雜的供給側子系統和人民群眾構成的需求側子系統共同組成。該系統要素繁多、行為多樣，且無時空限制，處于持續動態發展中。自其誕生以來，敏捷治理理論便致力于解決在需求多變的環境中如何通過靈活策略快速響應復雜變化的問題。因此，敏捷治理中的組織彈性和主動響應特性，正好契合地方政府在公共服務供給機制創新中的回應性需求，為應對復雜環境和多變公共需求提供有效的路徑參照。

（４）數智驅動：地方政府公共服務供給機制創新的技術利用

數字時代以大數據、網絡化和智能化為標志的轉型趨勢已滲透到公共管理領域，推動了社會生活和國家治理的變革。數智技術的跨越式發展不僅革新了地方政府的治理理念、服務方式和流程，而且擴展到了地方政府提供公共服務的能力和創新空間，為紓解公共服務供需雙方之間的信息不對稱問題提供了解決途徑。敏捷治理理論強調積極利用新興技術的變革和機遇，特別重視數字、智能和信息技術的應用，這一技術路徑與地方政府公共服務供給系統向數字智能化和現代化轉型的需求高度一致，敏捷治理理論是地方政府公共服務供給機制實現技術賦能的合適理論選擇。

（５）需求導向：地方政府公共服務供給機制創新的轉型發展

黨的二十大報告指出，要增強問題意識，聚焦實踐遇到的新問題、改革發展穩定存在的深層次問題，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。因此，地方政府在公共服務供給機制中應堅持問題導向，滿足民生需求，把過去的供給主導邏輯轉變為人本化的需求導向邏輯。在公共服務領域供給側結構性改革，需要與需求側變化齊足并驅，實現供需平衡的協調發展。敏捷治理鼓勵與客戶進行持續的交流和反饋，且在目標上重視客戶的需求實現，敏捷治理理論可以作為推動公共服務供給側改革的有力工具，推動地方政府解決本地人民群眾的現實問題，帶動形成供給側子系統與需求側子系統相因相生的互動機制，通過供需兩端協同發力，實現地方政府公共服務的協調發展。

三、地方政府公共服務敏捷治理的多案例分析

１．分析框架

在各地政府紛紛開展敏捷治理轉型實踐的大背景下，既有案例研究大多集中于實踐結果層面，探討工具、技術、制度等要素如何提升敏捷性，如基于健康碼的防控體系被視為一種可以化約外部復雜性大問題的“敏捷工程”，或歸納成功案例的體制機制建設或治理模式。然而，地方政府的治理過程本質上是治理體系持續運作的動態過程，涉及多元治理主體在實踐中不斷履行和調整自己職責的過程。相較于既有研究傾向從要素特征或總體模式上描述敏捷治理體系的構成，本文旨在通過分析治理體系內部主體的結構變化和行為互動，探究敏捷治理對地方政府公共服務供給機制的創新。

吳曉林基于結構功能主義思路，參照默頓的中層理論主張，建構了融合行動和結構的“結構—過程”分析范式，用以考察政治社會實踐的操作主體、運行邏輯、運行效果以及主體關系。由此，本文采用“結構—過程”的分析框架：

（１）結構。結構層面超越傳統結構功能主義對靜態組織結構的依賴，跳出了科層組織的邊界，將視角擴展至地方政府、市場、社會等治理主體間的動態結構關系。這一結構關系是流動和開放的，旨在認識不同治理主體間的相互作用和影響力，強調跨界合作和漸進性、適應性治理的重要性，更有效地整合資源、協調行動，并產生創新解決方案。

（２）過程。過程分析著重于實際治理實踐中多元主體的互動和決策過程。在敏捷治理中，不同治理主體根據其角色、能力和資源選擇最適合當前情境的行動路徑。這種選擇不僅受各自目標和策略的影響，也受與其他主體互動的影響。通過深入分析這些行動路徑，可以更好地理解主體間的權威關系和職責分配，以及如何共同影響治理過程和結果。此外，過程分析還關注如何通過持續的溝通、協調和反饋，促進主體間的協同作用，提高治理的靈活性和適應性。

２．研究方法與設計

（１）研究方法

本研究屬理論構建式探索性研究，結合研究問題及分析需要，選取多案例研究方法以剖析“敏捷治理賦能地方政府公共服務供給機制創新實踐”的背后機理并識別其實現路徑。方法選擇的原因有三：第一，本文聚焦如何實現公共服務敏捷治理的變革模式和路徑選擇，本質上是一個“結構—過程”的研究，可以以案例形式進行展現，案例研究致力回答“如何”和“為什么”的問題，是行之有效的方法。第二，由于敏捷治理實踐的現實情境通常是動態的、復雜的和涌現的，在經驗上更適合采用多案例研究，以提煉規律、推進對其中繁雜關系演化的深入理解。第三，相比單案例研究，歸納式的多案例研究遵循復制法則，通過開展多案例間的比較驗證，有助于提高案例研究的外部效度，使研究結論更具穩健性和普適性。本研究在分析的過程中，遵循多案例研究的規范流程。

（２）案例選擇與數據收集

陳曄等學者指出，多案例研究中最佳的案例數目是３至６個。本文遵循理論抽樣原則，依據研究案例的個案典型性、特征匹配性和資料可及性，選擇３個國內外地方政府公共服務供給采取敏捷治理改革的案例。通過對這３個典型案例的剖析，可以揭示地方政府公共服務敏捷治理實踐中主體間的權威關系和職責分配，以及不同治理主體間如何協同影響治理過程和結果。在數據搜集方面，遵循案例研究數據搜集的規范步驟和方法，筆者分別對３個案例的資料進行了深入搜集和征集，通過手動檢索和網絡爬蟲所得的外部網絡資料，結合期刊文章、媒體報道、內部文稿等材料，形成渠道來源的三角印證，以增強研究結果的信度和效度。案例基本情況如表１所示。

３．多案例分析與研究發現

（１）赫爾辛基與塔林間的跨境城市交通治理案例

赫爾辛基與塔林間的跨境城市交通治理案例展示出兩個城市如何應用敏捷治理方法應對跨境通勤的挑戰。作為芬蘭和愛沙尼亞的首都，赫爾辛基和塔林之間的渡輪航線作為連接歐洲的重要“十字路口”。然而，交通擁堵、噪音等負外部性問題迫切需要采取有效的跨境城市交通治理措施。

２０１５年，赫爾辛基市政府發起“敏捷實驗室”項目，通過實施一系列智能交通解決方案，實現城間和跨境交通的流暢整合，從而減少乘客和貨物的運輸時間，并運用實驗方法探索更高效和包容的公共服務模式。項目實施過程大致分為４個階段：需求識別與目標設定、試驗計劃的設計與執行、監測評估與反饋以及持續的改進與調整。項目最初由論壇Ｖｉｒｉｕｍ和ＩＴＬ數字實驗室這兩個創新實驗室共同發起，項目團隊攜手市民、專家和利益相關者，通過廣泛的參與過程識別了跨境通勤者面臨的主要問題和需求，共同設計了５項試驗計劃。再通過實驗性治理，實施選中的五項試驗，這些試驗涵蓋了機器學習、自動駕駛汽車、港口機器人、人工智能、３Ｄ虛擬建模、智能城市傳感技術以及ＬｏＲａ應用等先進技術，在小范圍內進行創新政策和公共服務方案的迭代測試。隨后收集用戶反饋并評估其效果，試驗的評估標準包括創新性、技術可行性、團隊專業能力、資源利用效率以及智能性、敏捷性和用戶導向性，并由來自合作伙伴組織的九名專家進行評估。最終，基于監測評估結果和反饋意見，獲勝的試驗項目在２０１７年１月開始實施，創建了一個解決跨境移動挑戰的智能交通解決方案。

同時，項目著重于提升政府內部的跨部門協作效率，通過定期會議和工作坊，為公共服務的持續改進和敏捷治理的實施奠定了堅實的結構基礎。項目涉及的主體主要包括赫爾辛基市政府各部門、市民、私營部門和第三方社會組織。作為項目發起方，市政府負責制定實驗框架、提供資源支持和協調跨部門合作，確保所有參與方對項目進展和挑戰有共同理解。作為服務的直接使用者，市民通過參與式設計過程提供對公共服務需求和供給效果的第一手反饋。私營部門和第三方社會組織作為項目的重要參與者，為項目提供了技術支持和解決方案，它們與項目團隊緊密合作，促進了信息和資源的跨部門流動。

通過多方參與和協作，“敏捷實驗室”項目有效整合了城際和跨境交通的多種模式，提升了交通服務質量，并在減少二氧化碳排放和增強政府公信力等方面產生了積極的外部效應。這個案例證實了地方政府能通過敏捷試驗快速響應公共需求，有效降低政策實施風險，并促進多元主體間的協作與信任，為應對跨境城市間的復雜治理挑戰提供了寶貴的經驗參考。

（２）智慧迪拜項目

迪拜作為迪拜酋長國的首府，經過一段跨越式發展，已成為聞名遐邇的全球性城市和世界主要客運及貨運樞紐。然而，隨著全球化和信息化的快速發展，迪拜面臨著城市管理效率低下、公共服務供給不足等挑戰。在這樣的背景下，迪拜政府決定借助先進的信息通信技術，推進智慧城市的建設，通過敏捷治理的實踐，實現城市治理的現代化和智能化。智慧迪拜項目是敏捷治理轉型提升公共價值和生活質量的典型案例，充分體現了敏捷治理的核心理念。智慧迪拜項目的核心目標是建設全球領先的智慧城市，并實現居民幸福感的顯著提升，通過創新技術和數據驅動的決策，增強城市治理、規劃和管理的效率，為居民提供更加便捷、高效的公共服務。這一目標不僅體現了迪拜政府的遠見卓識，也符合全球可持續發展的潮流。

在智慧迪拜項目的實施過程中，迪拜政府采取了敏捷治理的策略，以確保項目能夠靈活適應快速變化的需求和挑戰：首先，基于深入的需求分析與目標設定，明確迪拜成為全球智慧城市領袖的宏偉愿景，即將迪拜建設成為全球領先的智慧城市，并得到領導層的堅定支持；其次，通過制定關鍵政策法規和跨部門協作機制的構建，確立數據共享與隱私保護的法律基礎，促進資源整合與知識共享；繼而，迪拜政府大力推進物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等前沿技術的集成應用，顯著提高城市管理的智能化水平和服務效率；最終，通過監控評估與反饋循環，結合公眾參與及服務重塑，提高了政府的透明度與互動性，同時利用智慧迪拜指數等評估工具對項目進展和城市智慧化水平進行持續監測，確保能夠快速響應城市管理需求的變化。

在參與主體架構上，智慧迪拜項目展現了多元參與、協同合作的結構，并形成有效的參與路徑。政府特別成立戰略管理辦公室（ＯｆｆｉｃｅｏｆＳｔｒａｔｅｇｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＯＳＭ）作為項目的核心組織機構，負責智慧城市各方面的協調與監督。ＯＳＭ牽頭建立了一個由智能政府、電力和水務、道路和交通等關鍵部門組成的跨政府合作網絡，這些部門作為項目的主要推動者和執行者，共同推進智慧城市建設的協同治理。同時，迪拜市政府高度重視與私營部門的合作，通過公私合營模式與電信服務提供商、技術和解決方案供應商等私營實體共同投資和開發智慧城市項目，在提供創新技術和服務方面發揮了不可或缺的作用。此外，研究機構和國際組織為項目提供了包括政策分析、技術評估和最佳實踐分享的研究支持服務。例如國際電信聯盟在智慧城市的標準制定和評估指標方面提供了重要的專業支持。

智慧迪拜項目顯著提高了迪拜市政府的透明度和效率，增強了市民的參與度和滿意度。迪拜政府通過敏捷治理項目，具備了迅速響應各類突發事件的能力，不僅提高了城市管理的智能化水平，還為市民帶來了更加便捷和個性化的服務體驗。

（３）北京市“接訴即辦”改革

作為中國的首都，北京市承擔著政治中心、文化中心、經濟中心、國際交往中心、教育中心等多項職能，面臨著包括人口密集、需求多樣的市民訴求、復雜的城市管理等超大城市的治理挑戰。２０１９年，北京市啟動“接訴即辦”改革，通過建立快速響應機制，形成以市民訴求為導向的服務流程。目標在于通過高效回應市民需求、實現跨部門協作和創新資源配置，提升政府服務的響應速度和質量，增強市民的獲得感和滿意度。“接訴即辦”改革展示了一個高度集成和協調的敏捷治理機制，該機制依托１２３４５市民服務熱線，實現訴求接收、分類、派單、辦理、反饋、考評等全流程閉環管理。在市民的訴求被統一接收后，可通過大數據分析進行實時派單，并進行全程監控，確保問題得到及時處理。同時，通過技術手段，對來電的時空分布、變化趨勢、周期規律等進行分析，優化資源配置，確保有效地響應和精準地服務。同時，還建立了考評和預警機制，對“回應率”“解決率”“滿意率”等指標進行量化評估，并將其作為部門績效考核依據，以確保服務質量。

在“接訴即辦”機制中，主體結構分為政府主導、基層執行和社會多元共治三大層次：北京市委市政府承擔頂層設計的角色，通過制定政策、提供資源支持，為機制實施和推廣提供保障；區縣、街道、社區等基層政府和社區組織直接負責訴求的響應與辦理，強化了黨組織在基層的引領作用，積極動員網格員、街巷長、社區黨員等社會力量，確保訴求得到及時響應；該機制還整合專家學者、民主黨派、工商聯等多方社會力量參與到基層治理當中，從而形成政府、社會、民眾共治的協作機制，有效匯集民意和智慧。

該機制的創新之處在于將市民訴求作為政府服務的出發點和落腳點，通過數據分析和智能派單等手段，提前識別和管理重點問題，實現了政府服務的精準化和高效化。總結來看，“接訴即辦”機制顯著提升了北京市政府在民生問題上的響應能力，市民訴求的解決率和滿意度均有顯著提高，也進一步增強了市民對政府的信任。北京“接訴即辦”是地方政府敏捷治理的典型實踐案例，成功通過創新機制、數據應用和多元參與等機制有效提升了公共服務水平，并為超大城市的治理創新提供了實用參考模式。

（４）差異及共性

赫爾辛基與塔林、迪拜和北京的公共服務機制創新過程充分展示了敏捷治理為公眾服務的公共性、參與主體的多元性與積極響應變化的主動性。通過多案例比較分析發現，從結構視角來看，地方政府、市場和社會等治理主體間的協同合作是敏捷治理成功實踐的關鍵。多案例的結構性差異主要體現在責任主體的性質上。赫爾辛基與塔林跨境城市交通治理的責任主體是赫爾辛基市的地方政府；智慧迪拜項目的責任主體是政府特別成立的戰略管理辦公室；北京市“接訴即辦”改革的責任主體包括北京市委、市政府、市直屬部門、區級政府各部門以及基層街道鄉鎮等。

由于政治制度、文化傳統和行政體制等各方面存在的差異性，各國地方政府公共服務敏捷治理模式及其具體實踐過程存在差異，主要表現在敏捷治理的主動性以及其實踐的應用范圍。一是開展敏捷治理實踐的主動與被動。赫爾辛基與塔林跨境城市交通治理實踐始于交通擁堵、噪音及其他負面外部性問題凸顯，屬于地方政府對公共服務中亟待解決問題的被動響應；智慧迪拜項目是迪拜為使公共服務更加貼近社會公眾需求，通過積極擁抱新興技術進行“科技推動政務和數字城市轉型”，是地方政府面對新興技術崛起帶來環境變化的主動迎擊；北京市“接訴即辦”改革既強調對市民訴求的“聞風而動，接訴即辦”，還利用市民訴求熱力圖和智能分析數據系統實現對重點難點問題的提前預測和調整，是主動治理與被動回應相結合的實踐思路。二是敏捷治理實踐范疇擴展的過程差異。赫爾辛基與塔林跨境城市交通治理案例在小范圍內進行公共服務方案的迭代測試，再將創新政策推廣到跨境聯動的范圍；智慧迪拜項目作為政府數字化轉型的宏偉計劃，在出發點就包含“智慧生活”“智慧交通”“智慧社會”“智慧經濟”“智慧管理”和“智慧環境”六大范疇，并在實踐中實現這些領域的同步推進和協同發展；北京“接訴即辦”改革實踐旨在對市民訴求進行精準分類并快速響應，市民訴求所指即是改革實踐的鋒芒所向。

地方政府在開展公共服務敏捷治理機制創新過程中的共性特征可歸納為以下五點：一是重視公共需求變化，這些案例均積極接收、識別公共服務的創新訴求，以明確治理目標，建立起相對完善的目標體系，通過相關戰略計劃明確多元責任主體及其職責；二是致力于構建跨部門協調、跨層級聯動和多元主體參與平臺，即多案例都構建適合本地公共服務敏捷治理創新的多元治理結構作為公共服務生產和供給主體，在推進協作生產、優化資源配置、高效有序供給和持續跟蹤反饋等方面發揮重要作用；三是注重全員、全流程的監測評估與跟蹤反饋，保障目標制定與執行的一致性和規范性，強調各主體責任的嚴格履行和精準實施，為公共需求表達—需求識別與目標設定—協同生產與精準供給—監管評估與迭代優化的循環過程提供參考依據；四是強調總體目標的完成與持續的迭代優化調整，即在確保當前地方政府公共服務供給整體性達標的基礎上，結合監測評估與跟蹤反饋信息，推進政策與治理模式的持續迭代與優化，在調適性改進中推動公共服務動態重塑；五是著力于技術與數據的有效運用，通過集成和創新應用智慧科技，推動智能化治理的進程，實現數據驅動決策、實時監測和快速響應、跨部門協作和資源整合、持續評估和跟蹤反饋，提升公共服務的個性化和智能化能力。地方政府開展公共服務敏捷治理機制創新案例的共性特征詳見表２。

四、敏捷治理賦能地方政府公共服務供給機制創新的實踐進路

地方政府公共服務供給是一個復雜系統，復雜性源于其內在結構、多元主體間的互動關系、供給方式以及所處的社會環境，有必要突破靜態的、一成不變的模型。本文采用“結構—過程”分析框架，分析多個案例中地方政府公共服務的敏捷治理機制創新，闡明敏捷治理下地方政府公共服務機制創新不是基于單一或固定的靜態結構，而是一個由快速響應、持續監測評估和環境因素共同塑造的動態過程。本文通過多案例比較分析，選擇關鍵因素構建出一個動態的地方政府公共服務敏捷供給模型，以提高研究結果的有效性和實踐的可操作性（如圖１所示）。從敏捷治理的理論視角來看，地方政府公共服務的敏捷供給包括公共需求的表達、需求的識別與目標設定、協同生產與精準供給以及監管評估與持續迭代這四個關鍵環節。這四個環節相互作用、循環演進，并能實時根據環境變化和公共需求的演進進行調整。多元共治結構的優勢體現在全流程的每個環節，智慧科技的有效運用為這一循環過程提供了技術支撐。敏捷治理在每個環節中都對地方政府公共服務供給實踐進行重構，其機制創新具體體現在以下幾個方面。

１．多主體彈性協同機制

對我國公共服務供給機制發展歷程的梳理可見，我國逐步將非政府部門融入公共服務供給主體，并積極引領政府、市場和社會多元參與和協作供給機制建設。敏捷治理要求政府能夠靈活地轉移部分公共服務供給職能，將現實生活中多樣化、個性化和異質化的服務需求與敏捷的協作供給機制相匹配。通過協同生產和二次分工來精準匹配恰當主體來提供服務，使地方政府公共服務的供給主體和供給方式靈活“進入—退出”，并逐漸明晰公共服務生產和供給中的權利責任關系，構建一個既具備敏捷治理的靈活性和彈性，又能確保各主體明確職責、遵循高度制度化的協作體系。以政府購買居家養老服務為例，對能夠自理的老人可以通過日托中心或社區互助組織提供服務，對有特殊需求的獨居老人可以安排志愿者提供個性化的上門服務。靈活的公共服務供給機制能夠充分發揮政府、市場和社會各自優勢，實現行政、市場和志愿機制的彈性結合，以適應不同情況的敏捷響應。

２．公共需求順暢表達機制

當前，地方公共服務供需不對稱問題顯然與公共需求表達機制不到位密切相關。信息化發展帶來的技術提升顯著降低了公眾與地方政府間的交流成本，提高了公眾全流程參與公共服務供給和決策的可行性。構建全流程的公共需求表達機制，一方面有助于解決地方政府與公眾間的信息不對稱問題，提高政府對公共需求的響應能力；另一方面也體現了政府對公眾真實需求和意愿的尊重，對增強公眾的獲得感、幸福感和安全感具有較強推動作用。而在全流程的公共需求表達機制中，最基本的工作是完善事前協商、事中決策和事后反饋的參與機制，鼓勵公眾參與公共服務的產品供給、政策制定和流程設計等各個環節，提升公眾的參與能力和信心，增強對共建、共創、共享公共服務供給機制的身份自覺。為調動更廣泛地參與，利用互聯網技術建立公眾互動平臺，拓寬公眾表達和參與渠道，通過社交媒體、在線論壇、公開會議等多種形式延拓公共需求表達的覆蓋面、整體性和完整性，將大規模、多維度和跨時長的公共需求數據作為準確感知和分析需求的數據基礎，以便將民意納入政策制定過程中，從而提高政策的接受度和有效性。只有使分散的個性化、異質化人群都能暢通地表達公共服務需求，才能切實提高地方公共服務供給機制的有效性。

３．公共需求主動回應機制

公共需求是構建地方政府公共服務體系的關鍵，積極主動識別公共需求及其變化趨勢并迅速做出供給側調整是確保地方政府公共服務供給與公眾需求相匹配的重要保障。傳統的被動響應實踐顯示出反應遲緩、缺少前瞻性、資源配置效率不高、民眾滿意度低以及治理能力受限等問題，一些地方政府未能充分重視公眾需求，導致提供了不必要的服務，而對急需的公共服務缺乏提供的動力和意愿。在敏捷治理框架下，地方政府利用智能技術提升公共服務需求的識別能力，以便及時、高效地對公共服務需求進行有效捕捉、甄別、篩選、反饋，有助于實現地方公共服務生產、供給與需求的“時空”精準匹配。此外，地方政府還可以利用大數據、人工智能、物聯網等先進技術來分析和預測公眾需求，從而實現服務的回應性和主動性。例如，北京市在“接訴即辦”改革中建立了市民訴求熱力圖和智能分析數據系統，通過大數據分析識別公共服務需求的熱點區域和時間，實現對重點難點問題的預測和供給關口前移。

４．公共服務統合生產機制

地方政府的資源整合與服務生產是一項涉及多元主體、多樣環境和多個環節的復雜系統工程，這是地方政府公共服務敏捷供給機制構建的根本基點，也是區別于傳統單一制公共服務供給機制的核心要點。從多元主體間的關系來看，敏捷治理機制的智慧化嵌入有助于形成互聯互通、雙向互動的地方政府公共服務共同體和生態圈，打破原有公共服務供給主體間各自為政的格局，以適應公共服務資源配置和生產的混合性和復雜性；從地方政府公共服務供給主體的整體視角來看，敏捷治理的多元主體通過明確共同價值取向和目標，共同制定規范標準以增進一致性行動，以有效完善和優化地區公共服務資源的數量和結構，并在空間和時間上進行多維度優化配置，這有助于以較低成本實現優質資源共享與功能整合，從而促進地方政府公共服務生產的能級提升。

５．監管評估與學習迭代機制

在行政機制讓渡公共服務供給職能的同時，必須建立健全公共服務的監管和評估機制，公共服務監管評估機制的缺失可能導致公共服務價格上升、供給質量下降等多種治理失靈現象。通過構建全流程的公共需求表達機制可及時獲取服務對象的滿意度、認可度等綜合評價，形成針對當前供給機制創新發展的評價大數據，測量和分析公共服務敏捷供給實驗性實踐在特定環境下的績效表現，并分析其適應性和改進途徑；利用數智技術進行需求識別和政策決策，不斷分析評價數據，形成對服務改進的綜合建議，結合敏捷治理的迭代優化特性，持續制定適應短期、中期和長期目標的公共服務供給機制創新的迭代優化計劃。同時，監管評估與學習迭代機制運行中不斷與數字與智能技術革新趨勢對接，為地方政府的公共服務供給機制創新提質增效。

６．公共服務技術嵌入機制

隨著第四次工業革命的到來，新興技術的快速發展和廣泛應用為邁向敏捷治理的地方政府公共服務供給的機制創新奠定基礎。將智慧化技術嵌入公共服務供給機制，已成為解決地方政府公共服務供需錯位問題的一種有效選擇。以“接訴即辦”改革為例，該改革通過民生大數據平臺進行綜合數據分析，旨在全方位提升發現問題的精準度，深度診斷治理堵點痛點，動態監測并預測社情輿情，為提前應對風險、主動治理提供決策信息。相比于傳統公共服務供給方式，智慧化技術嵌入的公共服務供給機制能夠結合物聯網、云計算、數據挖掘、數據可視化等新興技術，對公共需求的大數據進行清洗、過濾和精準識別，一方面保障公眾需求數據在最短的時效被挖掘分析，為解決民眾復雜多樣差異需求、提升民眾享有服務的體驗感和滿意度賦能加持；另一方面，在地方政府公共服務供給的持續監測流程中，提供可視化的智能檢索服務，為需求趨勢的分析和預測提供信息支撐，實現從“訴中知”到“知在訴前”的變革，在科學研判流程中作出及時、動態的響應決策，使提升治理的精準度變得更具科學性和可行性。通過嵌入數智技術，形成供需匹配、高效整合、立體動態的公共服務敏捷供給機制，為地方政府公共服務供給系統現代化提供創新動力。

五、結語

公共服務的穩定供給是影響地方政府績效的關鍵性議題，亦是現代化發展進程的必然趨勢。面對日趨多樣化、個性化、復雜化的公共需求，傳統供給模式不足和供需錯位問題日益凸顯。敏捷治理理論為地方政府提供一種全新視角和紓解路徑。敏捷治理理論和地方政府公共服務供給在價值追求、實踐應用、環境適應、技術利用和轉型發展等方面存在高度一致性與邏輯契合性。采用敏捷治理理論賦能地方政府公共服務供給發展并為其機制創新提供技術和路徑參照正逢其時。地方政府應在既有公共服務供給的靜態模型中建立循環迭代、持續優化調試的敏捷治理機制，通過構建多主體彈性協同機制、公共需求順暢表達機制、公共需求主動回應機制等實現公共服務供給的精準對接。同時，強化監管評估與學習迭代機制和公共服務技術嵌入機制，確保持續提升公共服務供給的質效。

敏捷治理理論作為一種發源于西方國家的新型理論范式，對于其理論內核的挖掘及其應用前景的探索有待全面深入的討論；本文在理論層面分析了敏捷治理賦能地方政府公共服務供給機制創新的邏輯與價值，但仍需在更深廣的時間、空間和實踐范疇中經受考驗，以充分驗證其合理性和適用性。建構邁向敏捷治理的地方政府公共服務供給機制，不僅是公共服務供需關系高效對接的應有之義，也將是在地方政府的“元治理”下市場機制、志愿機制成長的關鍵契機，是未來公共服務供給復合機制發展的一個重要實踐趨勢。

責任編輯：張陳一軒