中國基本公共服務體系的內涵演進、價值邏輯與三維協(xié)同

關鍵詞 基本公共服務 公共價值 供需精準匹配

〔中圖分類號〕Ｄ６３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－０１０８－１０

一、引言

基本公共服務是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要，是現(xiàn)代政府的基本職能。黨的十六大報告首次把公共服務作為政府的四項基本職能之一，將優(yōu)化公共服務供給正式提上了國家議程。２００５年，黨的十六屆五中全會首次明確公共服務均等化原則。２００６年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，進一步提出要實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。自２０１２年開始，國務院先后頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》《“十四五”公共服務規(guī)劃》，政府在推進公共服務體系建設方面更加專業(yè)化、精細化。高質量的現(xiàn)代化發(fā)展布局是根據(jù)我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學判斷，基本公共服務也需按照高質量發(fā)展要求推進改革，重塑公共服務供給體系。

當前我國基本公共服務面臨三大困境：一是基本公共服務分布的結構性失衡，二是服務主體關系模糊帶來的服務失效，三是服務供需匹配的精準度不足。針對上述困境，亟須從學理上結合我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化語境對基本公共服務體系進行重構。由此，本文的研究問題為：如何從基本公共服務供給的主體、過程和結果三個維度構建高質量基本公共服務體系，以針對性地解決基本公共服務失衡、多元主體不協(xié)調、供需不匹配的三重困境？本文試對此作深入探析。首先，結合基本公共服務的理論與實踐脈絡，梳理高質量基本公共服務的具體內涵，并指出三大困境；其次，基于價值邏輯對基本公共服務體系的三重困境進行分析；最后，提出并論證基于治理—制度—技術的整合框架的基本公共服務體系構建途徑，展望該框架在推動高質量基本公共服務方面的潛在貢獻。

二、基本公共服務體系的分立特征與整合需求

１．基本公共服務體系的范式演進

公共服務理論植根于人類社會發(fā)展的實踐，理論淵源主要包含三個方面：第一，服務科學理論。以服務主導邏輯和系統(tǒng)論為核心，服務主導邏輯提倡通過服務共同創(chuàng)造價值，系統(tǒng)論強調服務系統(tǒng)的動態(tài)性，②強調服務創(chuàng)造價值的獨特性。第二，國家理論。在研究國家與社會關系時，明確界定國家（政府）與社會邊界，并逐步確立政府提供公共產品（或服務）的范圍。自工業(yè)革命以來，政府的角色從最初的守護型政府最終發(fā)展為今天的賦能型政府。隨著社會福利和改良主義理論的興起，政府逐漸從提供基本的國防安全和公共機構運作服務，轉變?yōu)榻⒍嘣⒔Y構化的公共服務體系，旨在促進國民福利的提高。第三，公共管理。主要集中在如何更有效地提供公共產品與服務，這也是本文關注的理論焦點。隨著生產力的持續(xù)進步，公共服務體系的理論范式也逐步演進。

（１）基本公共服務供給的效率觀。１９４９年中華人民共和國成立之后到改革開放之前，我國面臨生產效率的壓力，科層制下的命令—控制機制成為公共服務供給的主要手段。該時期我國處于“強政府—弱社會”，甚至是“強政府—無社會”狀態(tài)，政府包辦所有公共服務，此范式下公共服務的供給主體為政府和公務員體系，基本公共服務的供給強調組織理性、專業(yè)化與控制社會成本。具體表現(xiàn)在政府包攬和壟斷供給，如嚴格的定量配給制，以及通過“單位”向個體提供最基本的社會保障與公共產品。當時我國公共服務供給尚未實現(xiàn)專業(yè)化供給，也未建立基于科層理性的供給體系，還受制于生產力極大不足與政府壟斷性供給公共服務之間的矛盾，這一時期我國的公共服務在數(shù)量和質量上都較為落后。

（２）基本公共服務供給的市場觀。市場觀根源于西方新公共管理運動，削減開支、減少赤字并提供優(yōu)質公共服務是改革目標。２０世紀８０年代至２０世紀末，我國處于從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變的時期。此階段，政府進行了四次大規(guī)模機構改革，以適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，其中，１９９８年的改革被一些研究視為中國新公共管理運動的變式。政府將公共服務作為建設社會主義市場經(jīng)濟的著力點之一，具體表現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領域，特許經(jīng)營、合同承包等公私合作方式開始進入基本公共服務領域。改革開放后的公共服務市場化供給更多關注成本、效率等指標，在公共服務數(shù)量、質量、供給者多樣化等方面有了實質改善。這一轉變體現(xiàn)了我國的傳統(tǒng)公共服務范式已開始被以結果為導向的、市場化、準市場化的公共服務供給方式所取代，但也出現(xiàn)政府責任缺失、發(fā)展失衡、公益性不足等類似實踐困境。雖然全面質量管理思想與工具提升了公共服務質量，但這種潮流依舊將公共服務的顧客作為被動的參與者。

（３）基本公共服務供給的網(wǎng)絡觀。網(wǎng)絡是２１世紀解決公共服務供給問題的主要范式，其特點是多中心與復雜的部門間關系，以公共價值為核心的運作體系。在此范式下，公共服務更加強調公平、責任評判標準和多元主體本身所具有的治理能力，促進公共服務質量的可持續(xù)提升。２１世紀的前十年左右，我國政府購買公共服務已出現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展格局。在２００１—２００４年間，已有２０％—３０％的公共服務來自政府雇傭的服務方，政府對公共服務私有化生產過程中的問責、監(jiān)管、決策參與、質量評價等多維度配套制度體系進行完善。如２００１年推行《中華人民共和國政府采購法實施條例》，以促進政府采購的規(guī)范化、法制化，避免在改革開放初期出現(xiàn)重視效率忽視公益性的問題。除外部購買、民營化和公私合作等主流途徑外，還存在如社區(qū)治理中的居民組織和提供養(yǎng)老服務的社會組織。在該時期，我國公共服務供給的多元格局基本形成，但基于有效協(xié)同的合力尚未形成。

（４）基本公共服務供給的整合觀。黨的十八大以來，公共服務體系的“均等化”“普惠化”“優(yōu)質化”“多樣化”成為新的發(fā)展需求。為滿足這些需求，我國在實踐中逐漸形成一種黨建引領、政府主導下的多方合作的整合模式。不同于西方多元主體范式下分立的結構性實體的競合沖突關系，我國的模式是在黨的領導下，政府行為、市場行為和社會行為之間的良性互動。２０１５年《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》發(fā)布，意在引導吸引社會資本參與以提供優(yōu)質高效的公共服務；２０２３年《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》發(fā)布，以規(guī)范政府與企業(yè)合作機制。同時，新技術對公共服務供給的層級結構、供需關系等賦予了新的治理機會與挑戰(zhàn)，黨的十九屆五中全會提出“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。２０２１年，國務院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》再次提出要持續(xù)推進公共服務數(shù)字化、智能化水平，為人民群眾提供更加便利和優(yōu)質的公共服務。

２．高質量基本公共服務體系的三維要素

基本公共服務體系由三大核心要素構成：一是供應主體，包括各級政府、市場力量以及社會組織等參與者；二是服務過程，涵蓋服務的設計、與目標受眾的交接、服務生成的流程以及所運用的技術工具；三是服務結果，展現(xiàn)公共服務帶來的影響，清晰表現(xiàn)與非基本公共服務的不同。

何為高質量的基本公共服務體系？黨的二十屆三中全會提出要增強基本公共服務均衡性和可及性的目標。在主體維度方面，高質量基本公共服務體系需要多個主體各盡其責、各盡所能、各得其所、共建共享，突出多元性、協(xié)同性、健全性，在遵循公平、正義、效率的邏輯之上，注重政府、市場、社會等多元主體的協(xié)作配合；在供需過程維度方面，高質量基本公共服務體系強調以公眾需求為導向，通過技術賦能、管理和決策流程再造來實現(xiàn)供需精準匹配，突出公共服務的響應性、靶向性、智慧性；在結果維度方面，高質量服務體系提供均等化和可及性的基本公共服務，突出公平性、充足性、優(yōu)質性，增強人民的獲得感、幸福感和安全感（具體見圖１）。

３．我國基本公共服務體系存在的三重困境

一是結構性不均衡，表現(xiàn)在服務構成、空間、城鄉(xiāng)以及人群之間。從服務構成來看，基本公共服務的發(fā)展存在明顯差異，基礎教育和公共文化服務發(fā)展相對較好，而環(huán)境保護服務發(fā)展相對滯后。從空間分布看，區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出：東部地區(qū)兩極分化態(tài)勢較為嚴重，中部地區(qū)內部結構不穩(wěn)定，西部地區(qū)面臨發(fā)展水平下降風險。從城鄉(xiāng)差距來看，服務資源的水平和效果差異明顯，以教育領域為例，雖然全國公辦中小學教職工編制基本達到全國標準，但人口集中流入的城市地區(qū)仍面臨編制不足問題，導致“無編可用”和“空編閑置”并存的結構性矛盾。從人群差異來看，城市戶籍和非戶籍人口在公共服務待遇上存在顯著差距，非戶籍人口在獲取養(yǎng)老服務、最低生活保障、“三無”人員救助供養(yǎng)、困難殘疾人補貼和托養(yǎng)等服務時仍面臨隱形門檻，特別是在失業(yè)保險領域，農民工與城鎮(zhèn)職工的繳費標準和待遇水平仍有明顯差別。

二是供應主體不均衡，影響基本公共服務的供給有效性。盡管政府在提供基本公共服務方面承擔不可推卸的責任，但財政資源的有限性使政府難以覆蓋日益增長的基本公共服務需求。在數(shù)字化背景下，政府各層級間協(xié)同不足，社會力量參與引導的監(jiān)督機制尚不健全，影響了基本公共服務供給效率。以公共文化為例，在項目分級治理過程中，中央主導邏輯與地方自主邏輯、迎檢邏輯與服務邏輯之間的沖突制約了服務的效果；在數(shù)字化服務領域，合作信息的不完全性和不對稱性導致公私主體基于眼前利益而做出不利于服務效果的策略行為。

三是基本公共服務的供給與需求之間不匹配。一方面，面向現(xiàn)實需求的“供需錯配”在數(shù)量上呈現(xiàn)供不應求或供過于求問題。當前我國基本公共服務建設過程中仍舊以“政府導向”居多，許多服務的決策與設計忽視了當?shù)鼐用竦膮⑴c感與體驗感，導致一些基本公共服務投入并不能滿足居民需求。比如，有些地方政府單方面認為“我覺得你需要”某項服務或設施，或者把其他地區(qū)的服務經(jīng)驗直接照搬。另一方面，面向未來的“前瞻不足”，無法適應變化著的需求潮流，各級政府雖然建立了線上的表達渠道，但沒有完善配套反饋機制，在一定程度上導致了政府部門公共服務供給的滯后性，具體表現(xiàn)如較低的公共就業(yè)服務匹配效率。

三、高質量基本公共服務體系的價值邏輯

１．基本公共服務體系結構均衡：以公共價值為導向

公共服務結構性失衡反映出政府公共資源投入無法均衡增加全體公民的公共福祉。以公共衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)差異為例，政府增加投入，改善了農村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務，但面對社會整體對公共衛(wèi)生基本要求的提升以及城市區(qū)域快速提高的公共衛(wèi)生服務水平，該投入在緩和城鄉(xiāng)差距、滿足人民基本需求方面仍不夠理想。從結果上看，公共服務沒能兌現(xiàn)公共價值，是典型的公共價值失靈。公共價值體現(xiàn)為公民對政府的期望集合與公眾效用感知，是公共服務的核心追求；當公共價值失靈導致服務供給無法滿足群體平等需求時，政府需要積極介入以彌補這一缺陷。

為避免公共價值失靈，在服務中應當維護公共價值，因此高質量的公共服務體系理應以實現(xiàn)公共價值為目標，而非以服務的微觀效用為目標。與商品（或服務）相比，公共服務具有效用不可分割性，不同使用者對相同公共服務的期望和獲得的效用均存在差異性。以效用為導向的服務面臨個體性與公共性的根本矛盾，容易誤使公共服務僅以部分群體的獲益。相反，以公共價值為目標的公共服務體系，將服務定位在其外溢價值上，以兌現(xiàn)公共服務的公益性目標，從而在保證覆蓋度的基礎上，盡量實現(xiàn)最優(yōu)效用，并注重可持續(xù)性和多樣性。以公共價值為目標的多樣化公共服務體系不僅給公眾個體帶來效用，還能給全社會帶來包括社會價值、環(huán)境價值、政治價值等多維度價值，增加公眾對政府的信任與支持。

２．基本公共服務體系主體均衡：以價值共創(chuàng)為途徑

從價值角度而言，主體失衡的困境是價值創(chuàng)造過程中的分離。價值是多元的，彼此間存在競爭、分歧和不相容，在基本公共服務供給過程中，市場與政府間也存在利益沖突?，F(xiàn)行財政收支模式下，政府無法單獨提供高質量公共服務，如中高端社區(qū)養(yǎng)老服務這種受眾群體小，具有個性化和針對性的服務內容；而過于依賴市場則會將公共服務過度交易化，從而排擠支付能力有限的人群，有損公共服務的公益性。因此，需要政府、市場和社會各類主體共享資源、表達訴求、求同存異，通過協(xié)同達到合作共贏，這個過程本質上是價值共創(chuàng)，也是高質量的公共服務體系的特征之一。

已有研究提出公共服務的供給過程，是一個公共服務供給者（如政府、企業(yè)、社會組織）與使用者（如公民、企業(yè)）間互動創(chuàng)造價值的過程。在私人產品提供中，供給者只能提供價值主張，需要使用者的使用和感知才能完成價值創(chuàng)造的過程。而在公共服務提供中，價值主張不僅僅是供給者完成的，也需要使用者的參與，需要來自不同群體的公眾來表達訴求才能兼顧城鄉(xiāng)、區(qū)域的利益。公共服務價值共創(chuàng)的表現(xiàn)之一是使用者中心，在公共服務價值共創(chuàng)中，服務使用者是價值創(chuàng)造的核心，供給者在價值創(chuàng)造中起到促進者的作用，因而公共服務的使用者貫穿于公共價值的提出與使用全過程。表現(xiàn)之二是多主體供給，基本公共服務的供給主體主要是地方政府，但服務規(guī)劃、設計、建設、管理等全過程離不開市場、非政府組織的協(xié)助或直接供給。

然而，各主體共同參與不一定就能共同創(chuàng)造價值，合作中各主體關系失衡或矛盾沖突可能會引發(fā)價值共損現(xiàn)象，即在合作中產生了非預期的消極結果，或是一方利益增加而另一方利益受損，產生原因包括合作缺乏透明性、缺乏勝任力、缺乏合作能力、缺乏信任和信息共享。例如在建設垃圾中轉站、垃圾焚燒廠等環(huán)境類基本公共服務基礎設施時，地方政府如果沒有妥善處理好當?shù)鼐用駞⑴c、信息公開等問題，有可能引發(fā)輿論和社會危機，導致地方政府、企業(yè)和居民多方利益共損。因此，對主體關系的處理決定了價值能否共創(chuàng)。

３．基本公共服務體系供需匹配：“以人民為中心”的價值理念

基本公共服務供給與需求不匹配，實際上是以供給邏輯替代需求的精準識別，而公共服務質量發(fā)展目的是公共部門向居民提供符合期望的服務，需要對公共服務的需求精準管理、供給決策精準制定、流程精準設計，以及績效精準評價，這要求政府能夠回應居民的真實聲音。“以人民為中心”的價值理念相對于“以政府為中心”和“以市場為中心”而言，是公共服務以人民需求作為設計、供給的核心標準，最大限度實現(xiàn)供給與需求相匹配，實現(xiàn)以人民為本、以人民為先和以人民為主的三重深刻內涵。因此，高質量公共服務需要做到“以人民為中心”的公共管理價值理念。

“以人民為中心”的價值理念要求人民的愿望能夠被納入政府的公共需求管理、人民的觀念能夠影響服務的決策、人民的活動能夠融入服務的生產以及人民的聲音能夠決定服務的評價。在公共服務需求管理階段，供給者需要通過調查了解公眾對公共服務主觀的感知、需求和偏好。例如利用線下走訪、網(wǎng)絡平臺和座談會追蹤對公共服務使用的規(guī)律和動態(tài)足跡，為決策和研判提供數(shù)據(jù)支撐。在公共服務決策階段，需要將公眾納入決策，居民不僅僅只有意見表達權，還有一定的決策權，因而需要由公眾與服務供給者共同商議、共同決策。在公共服務的流程精準設計階段，讓公眾以參與式治理的方式影響設計內容，將自上而下式的需求調查與自下而上式的需求表達相結合，以此保證設計與需求相匹配。在公共服務精準評價階段，讓居民能對公共服務質量、供給者直接進行評價，形成居民參與公共服務全過程的閉環(huán)。

四、基于“治理—制度—技術”三維協(xié)同框架的高質量基本公共服務體系

在梳理基本公共服務的三重困境的價值邏輯之后，本文提出“治理—制度—技術”框架（見圖２），該框架建立于我國公共服務的三重困境的現(xiàn)實條件之上，分別遵循以公共價值為導向、以價值共創(chuàng)為途徑和以人民為中心的價值內涵的價值邏輯，在主體、過程和結果三個維度中建立提高公共服務質量的協(xié)同路徑。

１．以治理提高結果維度質量

首先，困境１涉及城鄉(xiāng)基本公共服務失衡、優(yōu)質化和多樣化程度不夠等難題，反映當前我國在公共服務供給中，共建共治共享的社會治理體系尚未健全，因此需要構建公共價值為主導的治理體系，達到結果維度的質量目標。

基本公共服務的多方面失衡，是由于公共服務主體仍以自我價值實現(xiàn)進行合作，合作的公共價值觀沒有得到足夠維護。從理論方面來解釋，困境１可以理解為治理困境，可從治理領域和治理層級維度歸納具體表現(xiàn)形式。治理領域方面，合作圍繞公共服務展開，而不同服務領域治理困境的側重點不同。比如，教育服務中的立場對立問題難以調節(jié)，家長的教育焦慮、學生減負以及培訓機構市場競爭間的矛盾激烈，各主體行動目標的離散程度大、博弈難以轉換至協(xié)同；而養(yǎng)老服務中，參與主體成熟度滯后是核心問題，當前企業(yè)社會責任感和合作能力的培養(yǎng)還不夠，社會組織的發(fā)育也不成熟，導致養(yǎng)老服務對政府依賴程度仍舊較高。治理層級方面，一是跨層級的交流成為協(xié)作的障礙，如居民與政府間的溝通問題，一些政府開展社會活動促進政社交流，但卻沒有分清居民參與和居民治理，導致居民常?！盁o效參與”，而沒能對政策產生影響；二是同層級主體間的競爭博弈意識，比如政府部門間信息不互通、合作效率不足問題，基層方面的資源限制和公共責任感不足問題會導致個性化服務策略難以落實。

由上，困境１體現(xiàn)了對基本公共服務共建共治共享的需要，而治理的作用方式主要是建立共識、調整目標和資源共享，因此可以遵循治理路徑回應該困境。在多元主體的治理結構方面，需要挖掘各方主體的潛力，根據(jù)各主體的公共服務體系角色來明確治理角色。首先，堅定黨的引領性作用，充分調動各級黨組織在公共服務中的引導性角色。一方面，上級黨組織通過出臺文件、召開會議、自上而下命令等方式把方向、管大局、保落實；另一方面，如街道黨工委、社區(qū)黨總支等基層黨組織，通過成立工作專班、設立專項補助資金等方式，直接參與社區(qū)服務供給。其次，在各類服務中發(fā)揮好市場和社會主體的輔助與支撐作用，在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領域與經(jīng)營主體簽訂合作，對于不同層級、不同領域的需求，設定差異性的合作方式。比如對于基層的基本醫(yī)療服務供給方面，政府需要保留足夠的決策權。

２．以制度提高主體維度質量

困境２涉及政府與市場、社會角色失衡難題，實質上是市場、商業(yè)協(xié)會、社會組織等沒有以合適方式進入相應基本公共服務領域，可以理解為多元主體間制度化的結構關系欠缺。

當公共服務體系中的制度規(guī)則沒有正向引導其他組織參與公共服務中的行為，多元主體間的合作無法達成價值共創(chuàng)，因而非政府主體參與公共服務會出現(xiàn)動機不足或利用制度進行投機的現(xiàn)象，便出現(xiàn)困境２中的問題。

從制度角度看待困境２，一方面，制度供給不足導致主體嵌入動機不足。一些公益性強但盈利空間小的基本公共服務類型，如社區(qū)養(yǎng)老和垃圾分類，難以吸引私人部門提供專業(yè)服務，需要增加制度供應。如果不吸引私人部門加入服務供應，就會出現(xiàn)“政府無法承擔、企業(yè)不愿涉足”的現(xiàn)象。另一方面，制度準則存在指導功能不足的現(xiàn)象，會導致主體服務邊界不清晰。一些政策文本鼓勵民間力量，但沒有對各主體間的分工做出清晰劃分。比如在設立基層的衛(wèi)生中心上，存在較為普遍的私營衛(wèi)生服務站和公立衛(wèi)生服務中心功能重疊但政策待遇不同的問題，出現(xiàn)私人部門被規(guī)則擠出的窘境。再者，制度創(chuàng)新力度薄弱使制度變革流于表層，而多方服務的深層潛力沒有發(fā)揮出來。比如，一些地方政府在與民間合作時，對服務內容和模式全程掌控干預，如線上服務平臺功能的設計，抑制了私人部門在感應服務需求上的敏銳性，讓私人部門服務僅僅滿足于政府的理想構念。

因此，需要從制度層面明確政府、市場、社會等多元主體參與基本公共服務供給中的結構化關系，建立主體間的價值共創(chuàng)途徑，以實現(xiàn)主體維度的質量目標。在價值共創(chuàng)情境下，公共服務系統(tǒng)具有整體性和開放性，政府與其他主體通過相互創(chuàng)造的公共價值以補償在公共價值創(chuàng)造過程中的私人價值損失。本文認為，公共服務主體的制度結構問題，需要從正式制度與非正式制度間的邊界來解決。當下，我國公共服務體系已打破“正式—非正式”二元壁壘，在面對基本公共服務差異化結構關系的目標時，制度設計能夠合法保障參與方彼此的權利與義務，為公共服務領域建立“親清”新型政商關系提供基礎。在具體做法方面，正式制度設計的重心在于黨建引領和政府統(tǒng)籌，相應措施包括建立跨部門整體性治理與合作機制、壓縮公共服務環(huán)節(jié)、非基本公共服務與基本公共服務間的動態(tài)調整、公共服務職能責任匹配的監(jiān)管機制等；而非正式制度安排的定位比較廣泛，主要指向民間社會主體之間相對自由、扁平的組織安排，需要把注意力放在公共服務的一線生產和交付環(huán)節(jié)，相關議題包括激發(fā)居民在公共服務生產中的互動意識、探索基層公共服務場景中“三駕馬車”（業(yè)委會、居委會和物業(yè)公司）的分工以及挖掘并引導公民小團體協(xié)助公共服務生產等。

３．以技術提高過程維度質量

困境３涉及基本公共服務供需不匹配難題，反映政府尚未很好地從供給導向轉為需求導向，本質上是對需求信息的敏感度不夠。只有在精準了解服務對象需求后，才能確保服務內容的精準化供給，實現(xiàn)供需對接。而我國龐大的人口數(shù)量使得需求信息對接變得更加困難。第四次工業(yè)革命以來，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術為了解公眾需求和提升服務效果帶來更多機遇。面對高質量服務供需過程維度中的困境，服務主體需要從技術邏輯出發(fā)去尋找解決供需匹配問題的方案，為防止技術無效使用，需要秉持“以人民為中心”的價值理念來實現(xiàn)技術“善治”。

第一，核心需求信息的識別從服務鏈首端來提高公共服務精準度。大數(shù)據(jù)時代，海量的需求信息存在“噪音”，信息技術不僅能完成海量數(shù)據(jù)收集，還能根據(jù)數(shù)據(jù)總集合辨別真?zhèn)危瑥姆彪s的實踐和情感表述中抽析反映問題本質的需求內容。

第二，需求盲區(qū)。一方面，渠道是造成需求信息差的原因之一，不同群體的使用習慣不同，比如年輕化的網(wǎng)絡平臺的需求數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)電話熱線的需求數(shù)據(jù)可能有所不同，單一的信息渠道容易導致部分群體的需求信息被遺漏；另一方面，一些公共服務需求受制于表達方式而無法輸出和被感知，比如老年人和殘疾人群體不僅在需求表達上面臨阻礙，還可能因為體量過小而使其需求被淹沒。而大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術可用于建立用戶畫像、跟蹤用戶信息，對過往使用情況和偏好習慣等數(shù)據(jù)進行收集、分析和預測。同時，網(wǎng)絡平臺的融入可以實時跟蹤反映重點需求區(qū)域，揭示城市治理中的監(jiān)督死角和治理盲區(qū)。

第三，需求信息動態(tài)未能及時同步。某些服務在公眾需求“消退期”后才出現(xiàn)。信息技術的進步將提高服務預測的精確性，包括需求的精確感知、精確聚類、精確測量以及精確監(jiān)測等。例如，地方政府通過政務服務熱線和微信公眾號等途徑收集公眾訴求信息，并通過數(shù)據(jù)挖掘與深度關聯(lián)分析，精確把握民眾實時反映的熱點和難點問題。

第四，雖然物聯(lián)網(wǎng)和移動平臺等技術工具有著遠程性、高速性和智能化優(yōu)勢，但也可能陷入“技術至上主義”而在實施過程中忽視實際效用。如指揮大廳變成僅供展示的“展廳”，多功能平臺使得群眾難以找到使用“入口”，反而拉低了服務的使用感受。針對這一問題，技術使用能夠賦能公民參與，在利用技術變革傳統(tǒng)的政府管理業(yè)務流程和決策流程的同時，讓居民在使用中反饋，提供者通過制定針對性的解決方案和回應措施以實質性地解決問題。

技術賦能顯著提升了基本公共服務供給的數(shù)量和質量，對公共服務的供給模式、供給機制、公民參與方式、績效評估以及供給平臺等方面帶來革新。同時，基本公共服務的深度融合賦予技術以人文關懷的創(chuàng)造力，不僅為公共服務主體提供實現(xiàn)“以人民為中心”的價值理念的有力工具，而且推動公共服務向更高層次的人性化、精準化發(fā)展。

五、研究結論與討論

當前，我國基本公共服務體系正面臨三大挑戰(zhàn)：供給結構的不平衡、供給主體間的不協(xié)調以及供需之間的不匹配。這些困境表明，公共服務體系亟須向高質量發(fā)展轉型。本文的研究結論主要包括以下幾點：首先，我國基本公共服務體系的高質量發(fā)展觀念與公共管理研究中的三大范式——傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共治理——所倡導的公共服務成本、效率、公平和問責等績效改革相輔相成。總體呈現(xiàn)從要素分別建設到整合發(fā)展的路徑，高質量的基本公共服務體系是當前整合已有發(fā)展成效、進一步提升服務系統(tǒng)性、多元性的目標。其次，本文深入分析了高質量基本公共服務體系的內涵，并探討主體、供需過程和結果三個維度上存在的困境。研究發(fā)現(xiàn)，解決這些困境需要以公共價值為導向，這不僅需要政府、市場和社會多元主體共同創(chuàng)造價值，還需要堅持以人民為中心的公共管理價值理念。最后，本文構建了“治理—制度—技術”三維協(xié)同框架，其中制度提供穩(wěn)定規(guī)范，治理和技術體現(xiàn)行動靈活性，三者相互支撐，共同構成破解公共服務治理困境、建設高質量服務體系的理論基礎。

高質量的基本公共服務體系，不僅需要實現(xiàn)預期的治理效果和價值，還必須建立一個規(guī)范穩(wěn)定的制度體系。此外，新興技術在基本公共服務供給中的應用，有助于重新塑造政府間以及政府與市場、社會間的結構和邊界，加速推動現(xiàn)代化基本公共服務效果和價值的實現(xiàn)。

與此同時，基本公共服務體系所面臨的供給結構不平衡、供給主體不協(xié)調以及供需不匹配的困境可能在同一地區(qū)、同一時期并存并相互疊加，需要“治理”“制度”和“技術”三者相互協(xié)同，共同提升公共服務質量。

具體來說，治理與制度的有效結合能夠為治理活動提供基本框架和規(guī)則，確保其有序進行。治理是制度在實踐中的具體應用，制度通過治理活動得以不斷優(yōu)化，形成穩(wěn)定而高效的公共服務供給機制。同時，治理與技術的結合也至關重要。制度為技術發(fā)展提供必要的支持和保障，例如通過制定相關法規(guī)和標準來規(guī)范技術的研發(fā)與應用。技術的進步也在推動制度變革，如大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術的發(fā)展為公共服務體系的數(shù)字化轉型提供了有力支撐，也對傳統(tǒng)制度框架提出了新的挑戰(zhàn)和要求。因此，制度需要不斷適應技術發(fā)展，進行必要的調整和完善。此外，治理活動需要借助先進的技術手段來提高效率和效果。例如，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術可以實現(xiàn)公共服務的精準化、智能化供給，提高服務質量和效率。技術的發(fā)展也為治理創(chuàng)新提供了新的可能性和空間，如通過構建智慧城市、智慧社區(qū)等新型治理模式，實現(xiàn)公共服務的智能化管理和服務，提升治理效能和水平。

責任編輯：張陳一軒