PPP項目社會資本方運營期風險及對策

摘 要：近年來，越來越多建筑施工企業作為社會資本方積極參與PPP項目的投資、融資、建設、運營。由于PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規范等原因，使得參與PPP項目存在諸多風險。文章從社會資本方角度，分析發現建筑施工企業在PPP項目運營期間存在經營管理風險、財務風險和政策風險等三大類共七種風險，并結合工作實際提出社會資本方應當通過提升管理水平，積極應對運營管理風險;創新財務治理模式，有效提升財務效率;提前規劃風險轉移方式，有效分散系統風險等方式有效應對三大風險，為PPP項目社會資本方風險應對提供思路。

關鍵詞：PPP項目 運營期風險 社會資本方

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）12-055-03

2014年12月，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，經過近十年的發展，PPP項目在我國發展如火如荼，也有大量PPP項目進入運營期。大量PPP項目的實施形成了多元化的資金投入機制，盤活了社會存量資本，有效整合了社會資源，提升經濟增長動力的同時，也促進了政府職能的轉變，提升了公共服務的效率和質量。為了進一步規范PPP項目的運營與管理，自2013年起我國密集出臺了大量的PPP規范性政策文件，但由于PPP在我國是新生事物，在實踐過程中依然遇到了諸多實際問題。

一、PPP項目的交易模式

PPP模式本質上就是政府與社會資本方形成的合作關系，政府方追求公共利益但在基礎設施建設方面存在資金缺口，社會資本方追求經濟利益，生產效率較高，具備一定融資能力，雙方在合作過程中發揮各自優勢以達到服務社會公眾，提供公共物品或公共服務的目的。

在PPP模式下，政府與中標社會資本方簽訂PPP合同作為項目運作的具體流程，合同中約定各參與方在項目全生命周期的權利和義務，并按照合同要求比例共同出資成立項目公司，負責PPP項目的投融資、建設、運營維護及移交等工作，項目運維過程中獲取投資回報以滿足社會資本方的收益要求。通常情況下，政府方主要負責配合社會資本方完善項目手續，對項目進行監管，并及時將服務質量檢查、監測、評估結果和整改情況以適當方式向社會公布;項目的具體運作主要由社會資本方通過項目公司實施。

由于PPP項目以社會效益為最終目標，因此，其特許經營期和投資回報期相對較長，政府與社會資本方在最初簽訂PPP合同時，難以對未來項目在運營管理過程中將會發生的問題進行明確估計。

二、PPP項目運營期存在的主要風險

建筑施工企業在與政府簽訂PPP項目合作協議后，經過前期項目籌備、資金籌集、項目采購等環節，進入項目運營期，在經營管理、財務預決算、政策變更等方面存在三大類共七種風險。

（一）經營管理風險

PPP項目在經營管理過程中主要存在運營管理經驗不足風險、運營績效考核風險和社會資本方退出審核風險三個方面。

1.運營管理經驗不足風險。進入運營期后，PPP項目運營收益要依賴社會資本方的專業能力并在一個較長的運營期來實現，因此，社會資本方是否具備相應的運營資源和運營經驗就尤為重要。國有傳統建筑施工企業的實力主要體現在施工能力上，PPP運營管理是全新的業務，項目公司缺乏相關的運營經驗和運營人才，這在短時間很難改變，建筑施工企業實現從“工程承包商”到“城市運營商”轉型面臨挑戰，給PPP項目運營管理帶來一定的風險。

2.運營績效考核風險。PPP項目合同通常約定合作過程出現爭議可以通過協商、仲裁、司法等途徑解決。但實踐中，政府在行政監管過程中，很容易把雙方爭議解決簡單化，把本來可以通過溝通、協調、履約保證等手段解決的合作爭議統統納入到績效考核中，與政府付費掛鉤，這種“以考代管”的現象對社會資本構成嚴重的潛在風險。

3.社會資本方退出審核風險。PPP項目有一個社會公認的難題，就是政府既當“運動員”又當“裁判員”的雙重角色。當PPP項目符合約定的條件，社會資本方需要退出時，退出審核變得困難重重;政府沒有明確的退出審批流程，或者審批流程“畸形”等情況給社會資本帶來了巨大的風險。

（二）財務風險

PPP項目最大的特點是經營周期較長，前期項目預算和后期項目決算時間間隔長就會導致項目在財務方面面臨較大的風險，具體包括運營收益不足的風險和審計結果不及預期的風險兩個方面。

1.運營收益不足的風險。PPP項目合同約定的運營收益的確定方法，一般分為以下幾種：固定價，即在投標報價時確定收益，以后不再進行調整;預測價，即在投標報價的基礎上按照約定的規則進行調整;運營收益以審計確認為準。

由于PPP項目的長周期性特點，投標初期對項目收益測算的局限性和經濟發展的不確定性，使預期收益和實際收益難免存在差異，導致PPP項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益率。因此，如果選擇固定價，則社會資本方有可能承擔收益不足的風險。

2.審計結果不及預期的風險。PPP項目竣工驗收后，政府方會主導項目的決算審計工作，認定項目投資成本，此項工作多在進入運營期以后進行，以此作為政府支付費用金額的基礎。此外，運營維護費和使用者付費也需要政府予以審計確認。審計結果直接影響項目的經濟效益，此時，項目公司面臨審計結果不及預期的風險。

（三）政策風險

PPP項目是社會資本與政府之間形成的一種利益共擔、風險共享的伙伴關系，但是在項目經營過程中難免會因為一些不可抗力導致社會資本方承擔法規、政策變更風險和項目唯一性風險。

1.法規、政策變更風險。PPP項目運作周期長，涉及范圍廣，受到法規、政策變更的影響非常大。由于法律的變更、政策的出臺前期難以預測，一旦發生，可能會導致PPP項目的市場需求、服務收費、合同協議的有效性等發生變化，從而對項目的正常運營帶來影響，甚至有可能直接導致項目的中止和失敗。

2.項目唯一性風險。對于政府付費類PPP項目，隨著時間推移，政府或其他投資人新建或改建其他同類項目，對原PPP項目形成實質性的競爭，導致項目的唯一性受到損害，這種風險在項目初期很難預測，無法控制和預防。項目唯一性風險出現后，往往會導致市場需求、市場收益等一系列的后續風險，對項目收益的負面影響非常大。

三、PPP項目運營期主要風險應對策略

鑒于上述三大類七種風險，本文在多年PPP項目實施過程中總結出以下風險應對策略。

（一）提升管理水平，積極應對運營管理風險

1.加強商業化運營管理，提升管理質量。對建筑施工企業來說，PPP運營管理是全新的事物，項目公司對于項目的運營收益以及風險往往估計不透，缺乏創新意識。在認真研究PPP實施方案、物有所值評價及PPP合同文件中關于運營測算、分析和約定的基礎上，項目公司應結合擬運營項目的實際情況，進行詳細的市場調研，編制運營策劃方案，根據PPP運營績效考核標準，建立SPV運營體制和機制。

PPP項目運營期的運營工作應向著商業化運作的方向發展，通過快捷、有效的方法引進相應崗位和專業的人才，或者與具有相應運營管理經驗的企業合作。從長遠來看，項目公司要培養一支優秀的運營管理團隊，實現企業真正轉型升級。

2.風險識別前置，提升運營效率。2020年3月31日，財政部正式發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），以下簡稱《操作指引》，對社會資本而言，標志著“打通最后一公里”式文件的出臺，文件強調了“PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確”。

與傳統公共投資項目的實施機制相比，PPP項目的風險程度和復雜程度大大提升。因此，為了順利通過PPP項目績效評價，社會資本方就需要在評價設計階段，對PPP項目各環節的風險要素進行充分的識別，并在項目合同中予以明確。當社會資本對績效評價結果有異議的時候，按照合同約定的爭議解決機制處理。

同時，項目公司要深入研究績效考核辦法，按照績效考核的各項指標要求，做好日常運營管理工作，不折不扣地落實好運營管理責任，保證運營維護工作的質量，確保各項管理考核指標達標，實現運營收益。

3.完善退出機制，保障各方合理權益。PPP項目合作周期長、投資金額大，投資期限較長，短期銀行資金、基金等投資PPP項目面臨期限錯配問題，因此，暢通的退出渠道，完善的退出機制是社會資本參與PPP項目的重要保障。

社會資本方在PPP項目合同談判和編制過程中，應合理設置靈活退出機制，同時明確約定社會資本的退出機制審批流程，為未來可能長達10～30年的合同執行期預留調整和變更空間。社會資本退出方式有股權轉讓、股權回購、資產證券化等方式，不同項目可以根據實際情況選擇適合的風險退出機制。

（二）創新財務治理模式，有效提升財務效率

1.創新設計盈利模式，提高運營收益。PPP的本質是要借助社會資本的資金與競爭優勢，來改善公共產品的供給效率。然而現實中，政府和社會資本方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關注公眾需求滿足，社會資本強調利潤獲取。PPP項目投資回報率常常成為雙方博弈的焦點。對于政府付費和可行性缺口補助的PPP項目而言，項目公司不僅要做實既有的收益和財政補貼，更需要通過PPP項目盈利模式創新將“蛋糕做大”，從而更順利地實現其盈利。

在提供公共產品或服務時，項目公司可以通過優化收益結構實現盈利，例如：可由社會資本策劃提出生產更具經營性的副產品（如廣告），公共部門審核批準，以此彌補運營收益不足。同時應以積極的態度進行盈利模式的設計與創新，主動為PPP項目設計合法、適當的盈利模式，充分發揮自身的專業競爭優勢，創新管理、優化項目成本和收益。

2.加強過程管理，順利推進審計決算。PPP項目竣工驗收后，政府方會主導項目的審計決算工作，通過對前期相關資料及程序的審核監督，最終對結算金額進行確認，不符合規定以及不符合合同約定的費用無法納入政府的結算支付范圍。有的項目會約定聘請獨立的第三方審計機構進行審計，以審計機構出具的審計報告作為政府付費的依據;有的項目結算以財政局審定的金額為準，第三方審計作為參考。

為防范財政評審及審計風險，順利實現預期的投資收益，項目公司在建設過程中要注重完善工程資料的收集整理工作，做好工程過程計價、變更及索賠的各方簽認工作。對于按照政府要求增加投資導致出現的概算調整情況，需要完整收集相關文件、會議紀要、簽認記錄等支持性資料，并積極推動政府方盡早完成概算調整工作，確保政府足額付費。

（三）提前規劃風險轉移方式，有效分散系統風險

1.探索風險轉移形式，分散法規政策風險。社會資本方通常對PPP法規政策的變更無力控制，因此，由此造成的損失應由政府和社會資本方合理分擔，比如：解除合同、免除違約責任或者重新商定權利義務等。法規政策變更屬于不可抗力風險，社會資本方可要求延長項目工期或合作期限，或者要求政府方給予合理的補償等。項目公司也可以探索風險轉移的形式，通過現有的金融制度將風險分散，如與保險機構簽訂保險合同等。

2.做好合同規劃，提前應對風險。使用者付費類PPP項目合同中通常會約定“唯一性條款”，多見于高速公路項目中。PPP項目能否取得穩定收益，取決于使用量是否能達到可行性研究報告中的最低數量，如果一旦出現競爭性項目，則項目實際需求量必然降低，從而威脅到項目的收益。

首先，社會資本方應在前期認真研究相關規劃，對是否有可代替的路線規劃，以及對項目收益產生的影響進行詳細評估;第二，在合同談判階段要求政府做出書面承諾，即在項目合作期內不在項目附近興建任何競爭性的項目;第三，在合同違約條款中，應約定政府違反“唯一性條款”時的違約責任、賠償范圍、救濟機制、處理程序等，當政府違背“唯一性條款”時，約定政府對社會資本方的股份回購義務，并在合同中詳細列明回購的計算方式、支付方式等。

四、PPP項目風險應對的保障機制

PPP項目在運行過程中主要通過組織保障、風險保障、法律保障三種保障機制實現其運行穩定性、安全性、合規性。

（一）組織保障

PPP項目由于參與主體較多，責任義務分配較為復雜，總體呈現出以項目公司為主體，政府方、社會資本方、總包方、金融機構多層級參與的組織保障體制。

1.項目公司為主體。PPP項目參與方較多，但其具體投融運工作主要由項目公司實施，項目公司是連接各參與方的中心，PPP合同是項目切實履約的基礎。項目公司按照合同約定收取股東方資本金，配合政府方完善項目手續，向銀行等金融機構籌集其余建設資金，保障項目投資過程中資金及時、足額到位，負責項目運營，獲取投資回報。

2.其他參與方共同管理。政府方和中標社會資本方作為項目的共同發起人，并不直接參與項目的管理，政府方除在項目手續審批方面需承擔主要責任，對項目運行主要起監督作用，以保證社會資本方在追求投資回報的同時實現項目的社會公眾服務功能。社會資本方作為項目的控股方，包括投融運在內的許多工作需與項目公司共同完成，必要時為項目公司提供擔保以獲取銀行融資。

（二）風險保障機制

在PPP項目運作過程中，風險保障機制主要分為風險識別、風險分配及風險轉移。

1.風險識別。PPP項目面臨的風險主要包括政策風險、市場風險、運營風險、建設風險、政府信用風險等。由于PPP項目投資期限達10～30年，期限較長，可能會給項目后期運作及收取投資回報帶來無法預知的風險，而市場風險會引起項目后期運營風險的波動，建設風險由于是一個短時間的概念，因此，其風險不確定性遠低于運營風險。

2.風險分配。具體PPP項目中風險如何分配需要根據項目實際情況，以及各方的風險承受能力，在談判過程中確定。實踐中不同PPP項目合同中的風險分配安排可能完全不同。

通常來說，土地獲取風險、項目審批風險主要由政府方承擔;如期完成項目融資的風險、項目設計、建設和運營維護相關風險等主要由項目公司及社會資本方承擔。明確風險分配機制有利于提升項目運作合規性，保障其正常運行。

3.風險轉移。PPP合同中通常會約定在項目建設期間，項目公司應依照適用法律法規足額繳納工程保險，包括但不限于建筑工程一切險、第三者責任險、財產險（設備、設施及附屬建筑物）、人員意外傷害險等。項目公司應按行業慣例自費購買保險和維持建設期內保險的持續有效，通過保險將部分不確定性轉移至保險公司，以保障項目公司權益，提高項目風險承受能力。

同時，政府方會要求項目公司出具準備期履約保函、建設期履約保函、運營期履約保函和移交保函等。保函是從政府方角度出發，要求項目公司/社會資本方為項目運行各階段提供擔保，為項目運行提供資金保障。

（三）法律保障機制

1.PPP模式立法起源。20世紀80年代中期，我國借鑒國外BOT模式以吸引外資投資國內基礎設施建設項目，后續為響應黨的十八屆三中全會中提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，我國PPP模式應運而生并正式掀起相關法律制度建設熱潮。由于其特殊的興起方式，我國PPP法律體系呈現出內外法相結合，內需為驅動力的混合立法模式。

2.目前法律體系及后續發展趨勢。立法方面，我國PPP法律制度規范以國務院有關的部、委、辦（行）制定的規范性文件為主體，兼有少量的協調性、應急性的國務院令、意見和單行條例，構成現行的PPP框架。總的來看，我國的PPP制度建設是在不斷的改革中推進的，但在實踐中也出現了一些變異問題和走偏現象，包括法律和政策在內的國家層面的制度性安排缺位。后續應著力構建國家立法、部門立法、地方立法以及相關政策相互配套的制度安排。

五、結語

綜上所述，PPP項目的風險問題一直是社會資本方面臨的核心問題，由于項目參與主體的資源擁有程度不同，對項目風險的控制能力存在很大差異。對于多數建筑施工企業來說，PPP項目的運營是其短板，應加快企業轉型升級，不斷提升PPP項目的運營管理水平，切實防范運營期各類風險的發生，同時，需要建立公平合理的項目風險分擔機制，保障PPP項目的經濟效益和社會效益。

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