防控外來物種入侵的法制因應

摘 要：生物安全已納入國家安全體系，防控外來物種入侵是維護生物安全的重要一環。目前我國外來物種入侵防控體系已初步建立，但依舊有待完善。首先，由外來入侵物種防控部際協調機制促成區域間協同治理;其次，完善引入、釋放、丟棄外來物種行為的民刑責任認定標準;再次，異寵問題作為外來物種入侵的一大誘因應當被重視;最后，發揮公益訴訟在防控外來物種入侵領域的作用。

關鍵詞：外來物種入侵 生物安全 法律制度 防控防治

中圖分類號：F062.5;DF415

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）12-068-02

一、引言

2021年，聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（cop15）在我國昆明召開，會議通過了《昆明宣言》，旨在共建地球生命共同體，防控外來物種入侵是維護生物多樣性的重要一環。在防控外來物種入侵方面，我國已出臺了許多相應的法律法規，包括《中華人民共和國生物安全法》《外來入侵物種管理辦法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》等。通過這些法律法規，形成了我國外來物種入侵的基本法律制度以及相應的管理體制，但依舊存在許多不足之處。習近平總書記在中央全面深化改革委第十二次會議上提出，要把生物安全納入國家安全體系[1]，生物安全會影響國家安全。

二、由外來入侵物種防控部際協調機制促成區域間協同治理

《外來入侵物種管理辦法》第四條規定了農業農村部會同其他有關部門建立外來入侵物種防控部際協調機制，省級人民政府農業農村主管部門會同有關部門建立外來入侵物種防控協調機制，組織開展本行政區域外來入侵物種防控工作，海關完善境外風險預警和應急處理機制;第五條規定了縣級以上地方人民政府對本行政區域外來入侵物種防控工作負責，不同部門分管不同生態系統，比如農業農村主管部門負責農田生態系統、漁業水域等區域外來入侵物種的監督管理，林業草原主管部門負責森林、草原、濕地生態系統和自然保護地等區域外來入侵物種的監督管理，自然資源（海洋）主管部門負責近岸海域、海島等區域外來入侵物種的監督管理[2]。由此可以看出我國外來物種入侵治理是按照屬地管轄，此處屬地是指按照行政區域與生態系統劃分。

外來物種入侵往往涉及多個區域，不僅橫跨不同的行政區，也跨域農田、水域、草地、林地、濕地等不同生態系統。因為外來物種入侵是一個動態過程，外來生物的繁衍擴散具有周期性，入侵與危害結果的發生具有時空異質性。像福壽螺遍布我國諸多地區，遍布廣東、廣西、四川、江蘇等省，遍布河流、稻田等不同生態系統。如果依照江蘇管江蘇、廣東管廣東、農業農村部門管農田、林業草原部門管森林草原的模式，是無法徹底根除外來物種入侵問題的，需要各部門進行協同治理。既然《外來入侵物種管理辦法》規定了由農業農村部牽頭建立外來入侵物種防控部際協調機制，那就應當充分發揮該機制的協調機能，現有的管理體制只是在職權上劃分，而不聚焦于實際的防控工作。比如發現某一新外來物種入侵事件，那就應當制定一個關于該物種的全國防控計劃，統籌不同行政區域、不同生態系統。應當把具體防控工作分散于不同部門，而不是把防控規劃分散于不同部門。

三、完善引入、釋放、丟棄外來物種行為的民刑責任認定標準

在民事責任方面，應當區分不同引入、釋放、丟棄外來物種行為的歸責原則。雖然《中華人民共和國民法典》規定了生態破壞侵權的歸責原則是無過錯責任原則，但一刀切地適用會失之偏頗，要區分不同案件類型具體問題具體分析。引入、釋放、丟棄外來物種行為造成生態環境損害和造成人身財產損害應當區分歸責原則，前者存在于環境公益訴訟或生態環境損害賠償訴訟之中，后者存在于一般民事訴訟之中[3]。若行為人的引入、釋放、丟棄外來物種行為破壞了生態系統和生物多樣性，則應當適用過錯責任原則。一方面，是因為行為人引入、釋放、丟棄外來物種的具體行為通常是出于無知、缺乏生物學相關知識，比如把福壽螺當成田螺、巴西龜當成普通烏龜，一般人因為主客觀原因對外來入侵物種的認識程度較低，對危害結果的發生有較低的預見性，法律應立足一般人的視角;另一方面，是因為提起公益訴訟或者生態環境損害賠償訴訟的主體，比如檢察機關并非弱勢，而此類案件的被告往往是個人，此時也不存在具體的被侵權人，不存在被告弱勢地位的情形以致需要無過錯責任原則介入進行平衡。而若侵權行為進一步造成了人身財產損害，比如在農田丟棄福壽螺最終造成了水稻嚴重減產，此時出現了具體的被侵權人，在此，民事訴訟中則應當適用《中華人民共和國民法典》通說的無過錯責任原則來降低受害人的舉證難度，以維護社會公平[4]。

在刑事責任方面，《刑法修正案（十二）》第三百四十四條規定：“違反國家規定，非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”關于本罪名尚缺乏司法解釋，該如何認定入罪標準？最關鍵的是對于“情節嚴重”的理解。首先，應當綜合考量行為作用對象、行為發生地、影響范圍等因素。影響生態系統的數量、對生態功能及生物多樣性的減損程度是主要評估標準。引入、釋放、丟棄的對象物種的危險系數不同，入侵危害性也不同，比如《重點管理外來入侵物種名錄》中的外來生物就比其他物種名錄中的外來生物危害性大，認定“情節嚴重”應當以該外來生物的危險等級為參考。行為發生地也是重要依據，比如向國家重點保護水域投放鳳眼蓮比向普通水域投放鳳眼蓮更具有危害性，更能認定為“情節嚴重”。其次，“情節嚴重”是指法益侵害的嚴重程度，但并非指所有方面都要嚴重，而是某一方面嚴重即可認定[5]，比如嚴重破壞了生態系統，或者造成了巨大經濟損失，阻礙了社會主義市場經濟的發展，抑或是對人體健康與安全造成了嚴重損害，這些是外來物種入侵侵害的主要法益。最后，本罪畢竟是在第六章“破壞環境資源保護罪”中，應當主要立足于生態環境法益，從生態環境的可恢復性視角進行判斷情節是否嚴重[6]。概言之，“情節嚴重”的認定標準應當從以上幾方面來綜合考量，結合具體案情得出。

四、異寵問題作為外來物種入侵的一大誘因應當被重視

《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提及，要求嚴厲打擊非法引入外來物種，要推進開展實施重大危害入侵物種防控攻堅行動，要加強“異寵”交易與放生規范管理[7]。此意見強調了異寵問題與引發外來物種入侵的關聯性。

據統計，2023年寵物市場規模達到2793億元，有1700多萬人飼養異寵。飼養異寵的人群均有所上升，其中飼養水族的寵主大幅上升，占比為12.8%，較2022年上升5.5個百分點[8]。由于異寵市場的繁榮發展，引發了大量的行業亂象，比如形成走私異寵的產業鏈。很多異寵沒有經過檢驗檢疫、風險評估，可能會攜帶許多未知病原體，從而引起生物安全事件。許多新型異寵在我國境內原本是沒有自然分布的，當它們逃逸或被飼主隨意放生時，可能會誘發外來物種入侵，破壞當地生態系統。很多異寵雖然不存在于外來入侵物種名錄里，實質上具有巨大的生物安全風險，是防控外來物種入侵的重點領域，而這一誘因在目前理論界、實務界被忽視，需要給予特別關注。

應當采取多元化的方式來治理異寵問題，比如在已有的物種名錄基礎上設立禁止飼養的異寵的負面清單、建立飼養異寵檢疫登記制度[9]、落實異寵同好圈的網絡平臺監管責任、打擊異寵走私產業鏈。此外政府應當注重生物安全宣傳，可以利用微信公眾號、短視頻app等平臺向公眾科普外來物種入侵知識，讓異寵飼養人知悉違法飼養、處置異寵的法律后果。很多異寵飼養人在飼養異寵時并不了解它們的生物屬性、法律屬性，監管不到位致使異寵逃逸或者違規放生異寵，都有觸犯行政法規、民法甚至刑法的法律風險。

五、發揮公益訴訟在防控外來物種入侵領域的作用

目前環境公益訴訟制度在防控外來物種入侵方面未能有效發揮作用，法律責任能被真正追究時，才能發揮法律的指引作用、教育作用、強制作用、執行社會公共事務的作用。

通常來講，一般的環境公益訴訟被告多為大企業，然而在外來物種入侵方面，被告往往是個人并且是難以確定的，因為外來物種入侵存在著隱蔽性、危害結果發生時空異質性，進而也無法發揮環境公益訴訟的作用。由于外來物種入侵案件通常很難追溯個人被告，所以可以推動檢察機關開展對有關主管部門的行政公益訴訟[10]，朝著有關主管部門發力才有準確的著力點，以此督促相關主管部門在引進許可制度、檢驗檢疫制度、應急處置制度等方面行政作為。

對于被告明確的案件，我國環境公益訴訟原告資格限定嚴格，必須是在市級以上人民政府民政部門登記過并且從事環境保護公益事業5年以上的社會組織或者檢察機關，其中檢察機關承擔補充性的作用。為推進環境公益訴訟發揮作用，可以適當降低門檻，將部分公民和環保組織納入原告主體。當今社會環保觀念增強，很多公民掌握了豐富的有關生物入侵的知識，并且對相關領域充滿興趣，比如福壽螺相關話題討論度就很高，對提起環境公益訴訟具有積極作用，應當被鼓勵。公民提起環境公益訴訟也不乏域外經驗，比如美國，值得我國借鑒[11]。此外要實施環境公益訴訟激勵政策，在防控外來物種入侵方面，可以由國家財政設立防控外來物種入侵的專項基金，由專項基金助力外來物種入侵公益訴訟的開展。并且落實檢察機關支持起訴的職責，彌補相關組織或個人法律專業性的不足，推行減免環境公益訴訟費用制度，降低社會組織或個人的負擔。

參考文獻：

[1] 胡云騰，余秋莉.《刑法修正案（十一）》關于生物安全規定的理解與適用——基于疫情防控目的的解讀[J].中國法律評論，2021（01）：18-26.

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[3] 薄曉波.《民法典》視域下生態環境損害歸責原則及其司法適用[J].中州學刊，2021（03）：58-61.

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[5] 徐以祥，劉銘鑫.外來物種入侵刑法規制的法教義學分析[J].行政與法，2021（12）：107-118.

[6] 梅傳強，魏雪然.非法引進、釋放、丟棄外來入侵物種罪的理解與適用[J].學術交流，2023（10）：58-72.

[7] 中華人民共和國農業農村部.中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見[EB/OL]（2023-2-14）[2024-4-12].http：//www.rss.moa.gov.cn/zcjd/202302/t20230214_6420548.htm.

[8] 派讀寵物行業大數據.2023—2024中國寵物行業白皮書.[OL]（2024-1）[2024-4-12].https：//www.petdata.cn/infodetail_6815030695232512.html.

[9] 符晶韜.異寵治安風險防控研究[J].江西警察學院學報，2022（06）：61-68.

[10] 丁舒.以檢察公益訴訟破解外來物種入侵問題[J].人民檢察，2021（06）：57-60.

[11] 葛迪，劉鵬，閔晶晶，等.環境公益訴訟立案難及其紓解[J].中國檢察官，2023（23）：50-53.