高校財政資金預算績效管理淺析

摘 要：高等教育財政資金撥款一直是國家財政預算的重要組成部分，高校財政資金的管理與資金使用效益對高校能否有序發展至關重要。文章首先介紹了西方國家政府和高校預算績效管理的實情以及研究進展，其次介紹了國內的高校預算績效管理發展情況與研究進程，然后分析了國內預算績效管理現狀，并對高校預算績效管理的應用和發展前景進行探討，最后提出了高校進行財政資金預算績效管理的合理化建議。

關鍵詞：高校財政資金 預算 績效管理 績效評價

中圖分類號：F233;G64文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）12-095-02

近年來高等教育的規模不斷擴大，財政撥款逐年遞增，高校財政資金的使用效率與效益逐漸成為人們關注的熱點與改革的重點。

一、國外發展與研究現狀

西方國家針對高等教育資金的使用效益問題進行了一系列的改革與探索。

（一）國外高校預算績效改革

財政資金的使用效益問題催生了西方國家政府問責制度。為提高財政資金使用效益，對于高校資金撥款，美國田納西州于1979年開始實行績效評估制度。此后，高等教育預算績效考評范圍逐步擴大到其他州。

20世紀90年代初，德國高等教育預算開始使用績效導向模型。2024年，公式預算法成為高等教育撥款方法之一。然而，各州高等教育績效導向撥款并非用于高等教育撥款的所有領域，主要集中于教學領域的，比例也從5%至95%不等，差異巨大。

英格蘭高等教育委員會于1999年建立了高等教育領域的績效評價體系，之后逐年修訂以保證評價體系的科學性與適用性。

澳大利亞的高等教育大眾化政策導致高等教育領域預算激增，資金使用效益開始成為預算撥款的重點之一，澳大利亞高等教育領域的預算績效改革應運而生。1999年，政府將高等教育科研領域撥款開始實行績效改革，2012年開始延伸到教學領域。

（二）國外高校預算績效研究

國外對于高校預算績效管理的研究起步較早，成果豐富。在績效管理理論研究方面，通過對不同國家的績效管理理論研究與經驗分析，Alfred Tat Kei Ho認為，預算績效管理理論研究需要系統化、概念化，應綜合多角度建議研究，包括利益相關者參與、政策規劃、審計、財務風險評估、預算規劃等，切實提高高等教育資源使用效率與效益[1]。

預算績效評價體系的建立是高校預算績效管理研究的重要方面。Gaither等在研究績效撥款制度時，引入績效指標體系，用量化的數據體現績效指標體系在高校預算績效管理中的實用性與重要性，進而優化高等教育資源配置[2]。對瑞典預算績效改革進行分析，Thomas Küchen等認為在預算績效管理過程中，雖然績效目標與預算分配不能完全一致，但是預算績效管理的應用與研究仍然是必要的[3]。Shaded在研究中表明，科學的預算績效評價指標體系在高校預算績效管理的環節必不可少[4]。

二、國內高校預算績效管理與研究現狀

目前國內高校財政經費的使用也存在低效率問題。

（一）提高預算績效到“全面實施績效管理”

高校預算績效管理以國家政策為準繩，并且在逐步完善。從法律規范角度來看，從2015年到2020年，國家《預算法》中都有對預算績效的提出與完善，從提出要提高預算績效，到要開展預算績效評價，體現預算績效管理實施的必然。從政府治理角度來看，黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”。之后，包括教育部在內的各級國家機關從各自領域加強了對財政資金的預算績效管理，發布了一系列管理辦法，從制度層面為高等院校開展財政項目資金績效評價管理提供了實施依據。從會計核算角度來看，2019年新的《政府會計制度》規定，行政事業單位的會計核算原則在收付實現制的基礎上增加了權責發生制，解決了高校預算績效管理在會計核算方面的難題。

（二）國內高校預算績效研究

高校屬于非營利單位，承擔著教育與科研等重要的社會責任，與企業用盈利能力評判資金投入效益不同，高校財政資金的績效管理與評價極其復雜。

一些學者從高校預算績效管理的理論和應用兩個方面進行了深入分析。從當前高校實際財務管理工作出發，宋曉紅等認為存在績效目標的審核不嚴、管理粗放、預算的約束力弱、預算編制不科學等諸多問題，需要從制度、目標管理、考核、評價結果應用等方面進行完善[5]。孫少茹認為加強高校預算績效管理，最重要的是完善高校預算管理的運行模式、提高高校資源配置效率[6]。

完善高校預算管理體系，績效評價體系的構建是核心。從不同角度出發，部分專家學者分別用數據包絡分析法、BSC、KPI的相結合進行評價和AHP等方法，希望能夠構建一套科學的、完善的、適用性廣泛的高校預算績效評價體系。為了明確高校財政資金績效管理中的不足，以高校財政資金為例，楊媚等[7]從BSC理論角度出發，從四個維度設計了績效評價指標進行量化分析[7]。王春暉等使用層次分析法從四個維度構建評價指標體系，以期提高財務治理水平[8]。杜俊萍等認為基于績效計劃、實施、評價和反饋（PDCA）的動態績效管理模式有利于高校財政資金有效、合理使用[9]。

三、高校財政資金預算績效管理現狀

現階段高校財政資金預算績效管理既有不足之處，也有其進一步發展的優勢。

（一）預算績效管理的不足

1.績效管理意識淡薄。當前國內仍以“基數法”進行預算申報，執行過程中存在執行進度要求，困于其局限性，除高校財務部門外，預算資金申報人、使用者缺乏專業的財務知識儲備與財政資金績效管理認知，財政資金預算績效管理過程中，注重對資金量的申報與執行進度，缺乏對財政資金撥款目的、實際使用效益的評價與考核。

2.績效管理制度缺失。教育部提出高校要進行全面預算績效管理，但由于高校財政資金預算績效管理實施時間短，問題復雜難度大，目前高校難以形成專門的財政資金預算績效管理實施辦法以及相應的目標評價體系。部分高校根據上級要求以及高校管理實際，制定的績效管理文件也僅僅是方向性文件，缺乏科學完整的高效管理制度，使得高校在進行財政資金預算績效管理時缺乏有力的制度保證。

3.預算管理方法落后。目前我國實行“二上二下”預算申報流程，以“基數法”為主進行預算分配，這樣的申報流程與分配方式表面上預算申報時間長，實際上大部分時間用于預算的上傳與下達，真正用于財政資金項目申報與論證的時間短，預算申報缺乏科學性，與高校實際需求難以匹配，因而預算的執行效率與效益不高[10]。傳統的“基數法”只是根據部門往年的預算數進行微調，難以根據高校實際發展戰略進行調整。國家預算申報時間一般是每年的9、10月份，而財政專項資金一般在次年的2月份到11月份陸續下達，根據高校預算管理部門的分配流程，實際到預算執行部門的時間更晚，在項目已立項、資金未到位的時間內，占用其他項目資金的現象時有發生，而預算執行進度的要求，會導致“突擊花錢”現象發生，用財政資金報銷其他項目賬目，造成資金混用、項目開支界限模糊的問題。

4.預算管理信息化建設不完善。高校信息化建設得益于計算機互聯網技術的發展，但是目前大部分高校各部門的信息化建設都是多年來從無到有、從少至多進行建設的，但是由于各部門的基礎數據代碼不統一，高校各部門之間信息連接與貫通存在實際困難，再加上預算資金有限、各管理部門自身信息建設人才缺乏，由此造成的“信息孤島”問題廣泛存在，高校預算管理信息化建設仍困難重重。

（二）預算績效管理發展優勢

1.法律基礎。國家2020年修訂的《預算法實施條例》中提出預算執行部門要“嚴格支出管理，實時績效監控，開展績效評價，提高資金使用效益”，從法律角度為高校財政資金的績效管理提供了依據。

2.核算基礎。新的《政府會計制度》在2019年1月1日起全面實施，高校會計核算原則引入“權責發生制”理念，使得高校可以在傳統收支管理基礎上進行財務成本管理，為高校財政資金預算績效管理奠定了核算基礎。

3.技術基礎。國家財政預算績效管理是高校進行財政資金預算績效管理的基礎，進行統一精準的高校預算績效管理與評價，需要強大的基礎數據支撐與動態監控。現代網絡信息技術與人工智能的發展，為預算績效管理數據庫、專家庫的建立，為龐大的數據處理與分析，為績效評價結果反饋與應用奠定了技術基礎。

4.人才基礎。近年來，高校財務部門為提高高校財務治理水平，招聘人才的要求逐漸提高，大量專業財會人員加入高校財會隊伍，其中不乏專業碩士研究生、博士研究生。除財會人員整體專業水平的提升之外，高校財務管理層引入專業教學科研教師，財會人員的輪崗制度等都為高校財政資金預算績效管理奠定了人才基礎。

四、高校財政資金預算績效管理政策建議

（一）強化績效管理理念

高校預算績效管理不只是高校財務部門的責任，高校財政資金的管理與使用涉及高校所有部門，從校領導、預算管理部門、財務部門，到資金執行部門以及執行人，再到高校基層教師，都參與了財政資金的管理與執行，因而，績效管理的理念應深入各基層實際工作中，從管理者到執行者都應強化績效管理理念，形成“重績效、重效益”的管理理念。

（二）建立健全績效管理與評價制度

高校財政資金預算績效管理工作的開展需要有制度可依，需建立起包含外部監督制度、信息公開制度、激勵制度、預算績效評價制度等完整的制度體系。運用科學的方法降低績效評價成本，充分利用現有的可量化的數據，用現代化大數據方法建立各類數據庫，引入第三方評估機構，多種評價方式共存，同時要加強評價結果應用和反饋機制，建立激勵問責機制，為高校預算績效管理奠定制度基礎。

（三）優化預算管理方法

傳統的“基數法”限制了財政資金的分配，不利于高校財政資金的績效管理。加強高校財政資金預算績效管理，需要優化預算編制方法、提高預算編制效率，提高預算申報科學性，將預算管理與績效評價結果掛鉤。

（四）加強預算管理信息化建設

績效管理信息化建設的重要性不言而喻。然而高校預算績效管理信息化建設不是一家之事，需要更全面更深入的數據庫建設，包含各行業預算績效評價數據庫、預算績效評價指標系統、預算績效管理系統、績效評價專家庫、優秀案例庫等，使預算績效管理得到大數據支持。

五、小結

高校預算績效管理問題是非常復雜的，它是我國部門預算改革的一部分，其發展與完善需要多維度深入研究，逐步建立起“制度完善、執行有據、結果科學”的高校預算績效管理體系。

參考文獻：

[1] Ho T K . From Performance Budgeting to Performance Budget Management： Theory and Practice[J]. Public Administration Review，2018，78（05）：748-758.

[2] Gaither G， Nedwek B P， Neal J E，ERIC Clearinghouse on Higher Education.Measuring Up： The Promises and Pitfalls of Performance Indicators in Higher Education [M].Washington DC，USA： ERIC Clearinghouse on Higher Education， the George Washington University，1995.

[3] Thomas Küchen， Pertti Nordman. Performance Budgeting in Sweden[J].OECD Organization for Economic Co-operation and Development，2008，8（01）：43-54.

[4] Shaded. Financial implementation of performance management university financial budget management of China [J].Management Science 2010（12）：19-26.

[5] 宋曉紅，鄭美仙，鄒曉治，等.新建地方本科高校全面預算績效目標管理的思考和實踐分析——以xx學院為例[J].教育財會研究，2019，30（06）：59-64.

[6] 孫少茹.新預算法下高校預算管理優化探析——基于預算實務角度[J].商業會計，2018（22）：98-100.

[7] 楊媚，楊運東，劉衛民，等.政府會計制度下高校預算績效評價BSC的應用探討[J].經營與管理，2019（09）：153-157.

[8] 王春暉，姚冠新，劉牧.高校財務治理績效評價體系構建研究——基于平衡計分卡視角[J].會計之友，2022（09）：128-134.

[9] 杜俊萍，王舟，田潔.基于PDCA模式下的高校績效評價體系研究——以S大學為例[J].教育財會研究，2024（06）：30-36.

[10] 田書源.高校項目支出績效自評：找準優質需求，打造有效供給[J].教育財會研究，2021（02）：41-45.