區際突發事件信息共享機制的制度化構建

摘要：突發事件的跨區域擴散性成為現代社會風險危機的本質特征之一，區際應急協同成為必要。在區際應急協同機制中，信息共享是突發事件防范、應對以及恢復的前提與基礎。然而，傳統行政區行政模式下的區際突發事件信息共享面臨著信息壁壘問題突出、共享協議規范性不足和共享理念缺乏等現實困境，其根源在于相關應急法律規范并未建立制度化的信息共享機制。區際突發事件信息共享機制應當是規范化、制度化的規則體系，其核心是制度化的區際突發事件信息共享規則。構建區際突發事件信息共享規則制度，需要明確地方政府的主體地位及其信息共享權責，規范突發事件信息共享的范圍與內容，健全區際突發事件信息共享的運行機制，進而提升突發事件區際應急協同能力和治理水平。

關鍵詞：突發事件信息共享；區域應急一體化；區際應急協同；區際合作

中圖分類號：D922.1 "文獻標志碼：A

收稿日期：

2024-01-08

基金項目：2021年度國家社科基金一般項目“區域經濟法基本理論研究”（21BFX106）

作者簡介：陳婉玲，女，華東政法大學經濟法學院教授、博士生導師，產業與區域經濟法制研究中心主任；胡鵬鵬，男，華東政法大學經濟法學院經濟法學專業博士研究生。

文章編號：2096-028X（2024）04-0070-10

區域一體化的發展促使不同區域之間的聯系日益密切，風險在不同區域之間擴散更為容易，區際應急協同成為必要。在區際應急協同中，突發事件信息具體作用于突發事件預防和處理等環節，并發揮著監測、預警、溝通和協調等功能。突發事件信息的完整性、真實性直接影響著突發事件應急治理效果，這也奠定了突發事件信息在應急治理中的基礎性地位。在規范層面，《中華人民共和國突發事件應對法》（簡稱《突發事件應對法》）和《中華人民共和國傳染病防治法》（簡稱《傳染病防治法》）等法律規范僅對突發事件信息共享作出了概括性規定，長期以來的突發事件信息交流集中于縱向的信息公布和上報機制，橫向的區際突發事件信息共享機制建設滯后，地方政府主要依賴于區域之間通報信息、上級政府及其部門發布的相關信息。實踐中，地方政府共享區際突發事件信息的主動性和積極性不高，存在“信息壁壘”問題。以突發公共衛生事件為例，由于尚未建立突發事件信息共享機制，即使在聯防聯控機制下，也存在不同地區的突發事件信息管理主體不明確、數據收集與處理標準不一、各地區在信息處理中各自為政等問題，影響了突發事件應急治理效能。如何解決區際突發事件信息共享問題，成為提升地方政府應急治理能力和改善現行應急治理體制效能的重要議題。

隨著數字政府建設的推進，信息在突發事件應急治理機制中的重要性更加凸顯，突發事件應急治理的制度需求也促進了突發事件信息治理的研究。從相關研究成果來看，主要包括以下兩個方面。一是突發事件信息公開。針對實踐中突發事件信息公開制度存在的問題，部分學者提出健全和完善突發事件信息公開機制的建議，如王錫鋅教授指出，法律規則的抽象性、管理體制中信息權力壟斷導致了突發事件信息公開的功能障礙，應當完善法律規則、改進管理體制、優化社會治理生態；【參見王錫鋅：《傳染病疫情信息公開的障礙及克服》，載《法學》2020年第3期，第19-35頁。】劉超教授認為，信息內容規定的缺失、信息公布主體的抵牾與封閉以及制度內在張力導致了信息公開的困境，其根源在于管制理念下制度設計與運行的單向性特征，應當基于互動模式、風險交流理念完善突發事件信息公開制度；【參見劉超：《風險交流視閾下傳染病疫情信息公布制度省思——從新型冠狀病毒肺炎疫情防控切入》，載《法學評論》2020年第3期，第41頁。】胡明教授認為，不僅應當以法治思維與法治方式建立突發事件信息公開協同機制，還應當完善風險防控機制、擔當容錯機制以及公眾參與機制等配套性制度。【參見胡明：《疫情信息公開的法治反思》，載《政治與法律》2020年第4期，第29-34頁。】二是突發事件應急協同。針對突發事件跨界危機需要相關主體協調合作而相關治理主體參與有限的問題，部分學者提出了突發事件應急協同治理，包括部際協同、府際協同、機構協同。其中，部際協同基于風險交流的規制視角主張加強社會主體多元參與、建立相應的風險交流機制；【參見王詩宗、楊帆：《基層政策執行中的調適性社會動員：行政控制與多元參與》，載《中國社會科學》2018年第11期，第155頁。】府際協同包括橫向府際協同與縱向府際協同，強調不同層級或不同區域突發事件治理的協同；【參見張玉磊：《跨界危機治理中的府際合作研究》，載《上海大學學報（社會科學版）》2018年第2期，第139頁。】機構協同是指同一層級政府內部不同機構之間的協同。【參見張海波：《應急管理中的跨區域協同》，載《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2021年第1期，第102-110頁。】上述研究提出了突發事件信息治理模式與理念的重構，特別是突發事件應急協同治理。目前，針對突發事件信息共享機制的研究仍然有限，很少有學者基于協同治理研究區際突發事件信息共享制度的構建。

區際突發事件信息共享是指不同區域之間共享和使用突發事件信息，目的是通過分析和研判相關信息以提升區際突發事件應急治理效能。從主體來看，突發事件信息共享包括跨部門的信息共享、跨區域的信息共享以及中央與地方的信息共享，筆者主要圍繞跨區域突發事件信息共享機制進行研究，即區際突發事件信息共享機制。

相比之下，國外區際突發事件信息共享理論與實踐較為豐富，如美國政府通過制定數據開放共享戰略建立了跨區域的數據共享系統和協同合作機制、日本政府構建了突發事件管理機制與突發事件應急管理合作模式。因此，筆者以區際突發事件信息協同治理為依據，分析區際突發事件信息共享的理論邏輯，剖析區際突發事件信息共享的現實困境，提出相應的制度構建建議。陳婉玲，胡鵬鵬：區際突發事件信息共享機制的制度化構建

一、區際突發事件信息共享的現實困境與制度成因

（一）區際突發事件信息共享的現實困境

突發事件信息共享是非常態背景下的政府數據共享，因而其法律依據不僅包括政府數據開放共享的一般性規范，也包括突發事件應急治理規范。根據相關規范的效力級別，可以分為兩個層面。一是國家層面的制度規范：包括政府數據開放共享的規范性文件和突發事件應對的法律規范，前者如《促進大數據發展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等規范性文件，后者如《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律規范。其中，《突發事件應對法》第18條要求共同負責跨區域突發事件的地方政府建立信息共享和協調配合機制，第62條和第64條要求地方政府共享突發事件信息，但是這些制度規則的操作性有限，為地方政府的制度探索提供了空間。二是地方層面的制度規范：包括政府數據開放共享的地方性法規和突發事件應對的地方性法規，前者如《貴州省政府數據共享開放條例》《浙江省公共數據條例》《上海市數據條例》《貴陽市政府數據共享開放條例》等地方性法規，后者如《北京市突發公共衛生事件應急條例》《山東省突發事件應急保障條例》等專門性法規。

這些制度規范不同程度涵蓋了突發事件信息共享的目標與需求，但區際突發事件信息共享制度的系統性構建仍然滯后，難以滿足區際突發事件信息共享的實踐需求。

跨區域突發事件應急治理的客觀需求推動了地方政府共享突發事件信息的實踐。當前，國內不少地區針對區際突發事件信息共享進行了一定的制度探索與實踐，其中長三角地區、京津冀地區、粵港澳大灣區等區域通過區際應急合作協議探索突發事件信息共享機制，如長三角地區南京市與滁州市、馬鞍山市、宣城市、蕪湖市通過跨區域應急聯動協議促進突發事件信息的共享合作，京津冀地區唐山市玉田縣與天津市寶坻區通過簽署《寶坻玉田跨區域應急聯動機制協議書》確立了信息共享機制，但這些探索仍面臨著現實困境。

第一，突發事件信息壁壘問題突出，信息收集和處理碎片化。《突發事件應對法》第16條確立了分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。這種建立于韋伯官僚理論基礎上的傳統治理體制強調風險的屬地治理，這也是地方政府職責分工和屬地責任的必然要求，即在區域空間內，作為區域主體的地方政府是風險治理的主體，承擔著突發事件應急治理的重要職責。在該體制下，地方政府根據屬地管理原則收集和處理突發事件信息，不同地方之間的突發事件信息治理相互分割，突發事件信息處于一種碎片化狀態，存在嚴重的“信息孤島”“部門私有化”等信息壁壘問題。【參見陳蘭杰、劉彥麟：《京津冀區域政府信息資源共享推進機制研究》，載《情報科學》2015年第6期，第111頁。】目前，突發事件信息區域壁壘與地方保護主義成為制約突發事件信息共享的主要障礙。以突發公共衛生事件為例，由于各地政務服務系統相對獨立，其推出的個人健康信息系統以本地區通行為主，省際不共享互認，存在數據交換延遲等突出問題，制約了區際應急協同。為解決這一問題，區際應急聯動協議模式的突發事件信息共享探索應際而生。此種模式的突發事件信息共享體現了突發事件應急治理的現實需求，但這些由地方政府主導的分散探索仍然是碎片化作業狀態，不同的合作機制相互分割，如長三角地區除了跨區域應急聯動協議，還存在著《長三角一體化示范區疾控聯盟協同發展合作協議》等諸多碎片化的合作協議。這不僅有悖于高效便民的行政法原則，也降低了信息共享和交換的效率，決策和指揮部門難以及時掌握和判斷，影響突發事件應急響應和處置的科學性和規范性。

第二，突發事件信息共享協議的規范性不足。當前，區際突發事件信息共享停留在各種會議制度與單項的合作機制方面，如《長三角一體化示范區疾控聯盟協同發展合作協議》《西北省會城市應急聯動工作備忘錄》《漢中市廣元市區域應急聯動協議》《寶坻玉田跨區域應急聯動機制協議書》。這種協議模式的突發事件信息共享機制具有靈活高效、應用范圍廣的優點，但也存在規范化程度低、效果不穩定等問題。首先，合作協議的規范化程度低，缺乏實質性的權利義務條款，忽視協議的效力或執行等問題，【參見俞祺：《從區域協作到區域性規范——兼論區域合作文件的性質與效力》，載《中國行政管理》2021年第9期，第64頁。】其實際運行效果取決于地方政府的自發性。其次，合作機制缺乏正式規則的剛性制約，不具備法律的權威性，也沒有爭議解決機制，容易出現責任不清、合作意愿消減而中止合作的情況，不利于地方政府之間合作的持續。【參見周芳檢、熊先蘭：《大數據背景下城市重大突發事件協同治理研究》，中國社會科學出版社2020年版，第79頁。】最后，這種合作協議的標準化程度較低：從合作協議的名稱來看，包括區域應急聯動協議、跨區域應急聯動機制協議書、跨區域應急聯動協議、應急管理一體化發展協議、應急聯動工作備忘錄等；從合作內容來看，包括突發事件信息共享、信息通報制度、信息共享機制和應急信息互通共享機制等內容。可見，僅僅依靠區際應急協議的軟約束很難保證突發事件應對過程中有效合作的充分開展，倡導型、承諾型的合作機制終將會流于形式，應急協議往往無法完全實現其目標。【參見王叢虎：《京津冀協同發展中應急合作問題與策略》，載《北京行政學院學報》2016年第2期，第53頁。】

第三，突發事件信息共享理念缺乏，共享動力不足。目前，中國突發事件應急治理機制仍受傳統科層管理模式的影響，這種傳統組織機構與地方政府的非合作行為共同導致了突發事件信息共享理念淡薄，共享突發事件信息的動力不足。【Michael Edelstein amp; Lisa M. Lee，et al.，Strengthening Global Public Health Surveillance Through Data and Benefit Sharing，Emerging Infectious Diseases，Vol.24：1324，p.1327（2018）.】首先，不同區域的地方政府之間沒有領導或監督關系，相互之間自然沒有確定提供本地區突發事件信息的當然義務；其次，信息的占有和處理是一種新的權力源泉，信息共享本質上是對地方政府信息資源的重新配置，意味著地方政府讓渡一定的權力和資源，而權力與資源的喪失無疑會影響突發事件信息占有者的共享意愿；再次，處于壟斷環境中的地方政府并未因信息共享而獲得激勵，而信息共享可能伴隨著與信息安全性相關的成本

的不斷提高，這也成為阻礙突發事件信息共享的現實障礙；【參見李衛海：《應急管理中的協調機制研究》，法律出版社2017年版，第63頁。】最后，地方政府在突發事件應急治理中往往受到地方政治生態的影響，不得不承受較大的輿論壓力與維穩壓力，其遏制突發事件等負面信息擴散的主觀意愿較強，也難以準確、及時和全面地共享突發事件信息。【參見詹承豫、趙博然：《風險交流還是利益協調：地方政府社會風險溝通特征研究——基于30起環境群體性事件的多案例分析》，載《北京行政學院學報》2019年第1期，第7頁。】以“松花江水污染事件”為例，處于上游的吉林市政府出于擔責與地方利益的考量否認松花江被污染的事實，直至水體污染的5日后才將相關信息通報給黑龍江省政府和相關部門。可見，隱瞞信息是區際突發事件快速、協調應對的一項關鍵且長期的挑戰。【參見袁建軍：《應對突發公共事件中政府和企業互動研究》，廣東人民出版社2014年版，第280頁。】地方政府的主觀意愿與政府領導觀念是突發事件信息共享的主要推動力量。

（二）區際突發事件信息共享困境之制度成因

根據交易成本理論，以上問題產生的根源是突發事件信息共享的交易成本過高，即缺乏降低交易成本的突發事件信息共享制度安排，其主要表現具體如下。

第一，突發事件信息共享權責缺失。突發事件的跨區域擴散性需要制度規則規范地方政府之間的突發事件應急治理行為，促進突發事件應急治理行為的規范化。目前，現有的制度規范集中于縱向上下級政府之間的突發事件信息共享職責和權力，而橫向的地方政府之間突發事件信息共享職權規定不明，相關規則模糊。正如上文所述，政府已注意到信息共享的價值與現實意義，相繼出臺一系列政策文件和法律規范對政務信息開放共享作出了規定，但并未明確地方政府突發事件信息共享的法定職權，也未就突發事件信息共享的權責關系與程序作出具體規定。行政職權源于行政職責和國家的行政職能，是實現行政職能、履行行政職責的必要手段。【參見王學輝、宋玉波等：《行政權研究》，中國檢察出版社2002年版，第127頁。】就現有的法律規范而言，不僅《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律規范明確建立突發事件信息共享制度，《北京市突發公共衛生事件應急條例》等地方性法規也要求實現突發事件信息溝通和資源共享，但這些條款均為原則性的規定，既未明確地方政府突發事件信息共享的職權，也因缺少實質授權而難以產生剛性制約，導致突發事件信息共享實踐中相關主體的權責不明。由于突發事件應對法律規范中相應責任條款欠缺，而區際應急協議的約束有限，加之缺乏有效的激勵與約束機制，制約了區際突發事件信息共享的效能。

第二，區際突發事件信息共享范圍與內容不明確。就突發事件應對立法而言，不論《突發事件應對法》第59條規定的加強跨部門跨地區的信息交流與情報合作、《傳染病防治法》第35條規定的毗鄰和相關地方的政府部門之間及時互相通報相關信息，還是《山東省突發事件應急保障條例》第4條要求加強信息溝通和資源共享，均存在原則性較強、缺乏具體的操作性等問題。其中，《突發事件應對法》第62條要求地方政府向可能受到危害的毗鄰或相關地區的人民政府通報，但并未就通報的具體內容作出規定。一方面，不同類型突發事件信息的來源和性質差異較大，

地方政府對于突發事件信息共享范圍、內容的認知不一；另一方面，地方政府收集和處理突發事件信息的規則和標準各不相同，

不同制度規則中信息共享范圍與內容的規定體系性不足，導致突發事件信息共享的碎片化作業，影響了突發事件應急治理的效率。此外，突發事件信息的上報和發布工作中存在的采集不規范、數據不精準、標準不統一、報送不及時等問題也同樣存在于區際突發事件信息共享實踐中。

第三，傳統科層制結構下突發事件信息共享的運行機制不健全。現行的突發事件應急治理體制是根據公共危機的屬性由突發事件對口部門承擔主要預防和處置工作，各職能部門都擁有獨立的權利和職責，并各自建立應急管理體系。【參見張玉磊：《轉型期中國公共危機治理模式研究：從碎片化到整體性》，中國社會科學出版社2016年版，第110頁。】這種分部門、分類別的突發事件應急管理體制過分強調專業分工和職能權限劃分，忽視了治理主體之間的協調以及本位主義的問題，導致突發事件應急治理實際上是一個個相對獨立的系統，系統內各地方政府基于自身的屬地管理職權與責任范圍預防和處置突發事件，跨區域的突發事件信息共享組織建設滯后，缺乏專門負責區際突發事件信息共享的組織機構。

長期以來，突發事件應急治理依賴于這種集中的、閉合式的行政區行政，而僵化的官僚等級式組織結構制約了突發事件信息共享的運行與協調。這種情形下權力分割與突發事件應急治理系統性之間的矛盾更為突出，加之地方政府應急治理中存在利益博弈，影響了區際應急協同。突發事件信息共享協調機制滯后主要表現為兩個方面。一是突發事件信息共享的協調主體不明。目前，規范層面突發事件信息共享的協調主體分立，如《國家突發環境事件應急預案》第2.1條規定：“環境保護部負責重特大突發環境事件應對的指導協調和環境應急的日常監督管理工作。……”《中華人民共和國網絡安全法》（簡稱《網絡安全法》）第51條規定：“……國家網信部門應當統籌協調有關部門加強網絡安全信息收集、分析和通報工作，……”可見，協調主體的多元化導致了跨區域突發事件信息共享的協調復雜化，而現行的突發事件應急管理機制并未就區際突發事件信息共享的協調主體作出規定。二是突發事件信息共享的協調規則不健全。《突發事件應對法》第19條只規定了突發事件應急治理中上下級政府之間的協調和橫向的跨部門協調，并未規定跨區域的橫向突發事件協調規則與程序，實踐中即使是包含突發事件信息共享的區際應急聯動協議，也普遍缺乏

相應的溝通協調機制。

二、區際突發事件信息共享的權責安排

突發事件應急治理需要明確的一般性規則和全面的合法性保障。【參見［德］君特·弗蘭肯貝格：《法治國家與應急視角下的國家治理》，中國法制出版社2023年版，第67頁。】《突發事件應對法》第18條要求地方政府建立跨區域突發事件信息共享和協調配合機制，《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》（簡稱《傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》）第43條規定：“國家建立跨部門、跨地域的傳染病監測信息共享機制，……”區際突發事件信息共享必然是程序化和制度化的信息共享，因此必須加強區際突發事件信息共享制度建設，通過正式規則補充和強化非正式約束的有效性，降低信息、監督以及實施的成本。【參見［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2014年版，第55-56頁。】突發事件信息共享本質是突發事件信息這種特殊資源的配置方式，必須借助法律這一分配工具提供制度供給，才能保證突發事件信息共享的正當性與有效性。在區際突發事件信息共享制度中，共享主體的識別及其權責安排處于關鍵地位。

（一）區際突發事件信息共享主體的確定

區際突發事件信息共享機制中，地方政府是主體要素，其通過一定的信息技術在特定情形下傳播和交流突發事件信息，從而得到一定的反饋，滿足自身的信息需求，因而首先需要明確地方政府的角色定位。【參見李文靜、唐超、李志：《重大公共安全風險中信息交互對公眾風險感知的影響研究》，載《武警學院學報》2021年第12期，第48頁。】《突發事件應對法》第59條、第62條和第64條以及《傳染病防治法》第35條規定的信息通報限于特定的主體之間，這就要求明確突發事件信息的共享主體。不論是突發事件應對立法還是具有突發事件信息共享功能的區際應急合作協議，其首要前提是確定相關主體。在中國應急治理體制中，區際突發事件信息共享主體首先是行政主體，《突發事件應對法》第16條至第19條也規定了國務院和縣級以上地方各級政府的應急治理主體地位，但國務院因其最高國家行政機關的特性不應當成為區際突發事件信息共享主體，縣級以下的地方政府也因于法無據而不具備區際突發事件信息共享主體地位，因此區際突發事件信息共享主體首先應當是縣級以上地方政府。當然，區際突發事件信息共享是指跨區域行政主體之間突發事件信息共享，其目標在于通過獲取有效信息預防和處置突發事件，因而信息共享的主體應當是突發事件發生地區（風險地區）和擴散地區（可能擴散地區）的行政主體。具體而言，區際突發事件信息共享主體應當包括兩個條件。一是突發事件具有跨區域傳播性。突發事件的跨區域傳播性成為區際突發事件信息共享的必要條件，不具有跨區域擴散性的突發事件因其不能影響或者不可能影響其他區域而無需區際應急協同。就《突發事件應對法》規定的4種突發事件而言，自然災害和突發公共衛生事件因其較強的跨區域擴散性成為區際突發事件信息共享機制的主要關注對象。二是共享主體具有空間毗鄰性或與突發事件相關性。實踐中，區域應急聯動協議的簽訂主體往往具有空間上的毗鄰性，如《長三角一體化示范區疾控聯盟協同發展合作協議》的三方簽訂主體（青浦、吳江、嘉善）具有地理空間上的毗鄰性，《漢中市廣元市區域應急聯動協議》的雙方簽訂主體互為鄰市。此外，在水污染事件應急治理中，流域的上游地區與下游地區也應當因水污染事件的相關性成為突發事件信息共享主體。當然，區際突發事件信息共享的主體與突發事件的類型具有較強的相關性，如環境污染事件與突發公共衛生事件的信息共享主體范圍明顯不同，但也因共享主體地理空間的毗鄰性而具有高度重合性。

（二）突發事件信息共享的權力與義務

地方政府在突發事件應急治理中應當具有獲得突發事件信息的法定職權，這也構成了其共享突發事件信息的邏輯前提。如前所述，突發事件信息共享職權的不明確已成為區際突發事件信息共享的重要掣肘，即《突發事件應對法》第62條僅規定了縣級以上地方政府對可能受到危害的毗鄰或者相關地區的通報義務，但該條款規定的條件是可能發生重大或者特別重大突發事件，不僅比較模糊，可操作性也亟待提升，因而需要通過完善《突發事件應對法》中地方政府突發事件信息共享職權的授予和相應法律責任的確定，為地方政府突發事件信息共享提供明確的法律依據。法律是權利義務的規范體系，區際突發事件信息共享本質上是地方政府之間權利和信息資源的交換和分享過程，而這一機制的核心就是權責安排。區際突發事件信息共享不同于常態下的區域經濟合作，倘若放任地方政府自愿選擇，則會誘發財政、責任等層面的機會主義行為，進而導致區際突發事件信息共享的碎片化和無序狀態。【參見白云鋒：《應急背景下區域一體化的法治邏輯》，載《社會科學》2023年第3期，第189頁。】因此，《突發事件應對法》應當明確地方政府的區際突發事件信息共享職權，并將特定情形下地方政府的突發事件信息共享義務上升為強制性職責。區際突發事件信息共享職權既是積極的義務，即積極提供突發事件信息；也是消極的克制義務，以免阻止他人提供突發事件信息。【Pinky Langat ＆ Dmitri Pisartchik，et al.，Is There a Duty to Share？Ethics of Sharing Research Data in the Context of Public Health Emergencies，Public Health Ethics，Vol.4：4，p.5（2011）.】區際突發事件信息共享機制中地方政府的職權主要包括獲得突發事件信息的職權，而義務是共享突發事件信息的職責。當然，地方政府的突發事件信息共享也應當保護公民的信息與隱私安全，這就要求地方政府承擔信息、隱私的保護和安全保障等義務。這些權利和義務構成了區際突發事件信息共享的主要內容，因而應當將其作為強制性規范在《突發事件應對法》等應急治理法律規范中予以規定。

（三）突發事件信息共享的責任

有權必有責，責任是權力的本質屬性。突發事件的不確定性要求為其建立相應的法律制度和政治制度，而制度的核心是責任的均衡和分擔。【參見［德］烏爾里希·貝克、［德］約翰內斯·威爾姆斯：《自由與資本主義——與著名社會學家烏爾里希·貝克對話》，路國林譯，浙江人民出版社2001年版，第121頁。】同時，相關主體法律責任的明晰是解決地方政府突發事件信息共享動力不足、確保地方政府依法履職的必要保障。區際應急協議模式的突發事件信息共享機制因其約束有限而需制度規則予以補強，制度規則不僅要強化地方政府突發事件信息共享職權，更要明確地方政府拒絕共享突發事件信息的法律責任。突發事件信息共享的法律責任是指地方政府在突發事件應急治理中，因拖延懈怠、推諉塞責未及時采取必要和可能的措施共享突發事件信息以及拒絕、阻礙共享突發事件信息，并造成嚴重后果，由上級行政機關對下級行政機關追究以行政法責任為主要責任的制度。【參見戚建剛：《中國行政應急法學》（第2版），清華大學出版社2020年版，第272-273頁。】地方政府承擔突發事件信息共享法律責任的依據是《中華人民共和國憲法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》《中華人民共和國公務員法》等法律規范。目前，《突發事件應對法》第95條規定了地方政府不履行或者不正確履行法定職責的法律責任，而行政法治中權責一致原則要求地方政府在享有突發事件信息共享職權的同時應當承擔與職權相稱、平衡的法律責任，因此，有必要在《突發事件應對法》中增加地方政府不愿意共享突發事件信息或者阻礙突發事件信息共享等失職行為的法律責任。

就法律責任的形式而言，應當包括民事責任、行政責任和刑事責任。具體地，應當對不履行突發事件信息共享職責或者拒絕、阻礙突發事件信息共享的行為追究其法律責任：針對地方政府可以要求其承擔撤銷行政行為、履行職責、責令改正、通報批評、行政賠償等行政責任；針對地方政府工作人員可以追究行政責任或給予政務處分。【參見胡建淼、高知鳴：《我國政府信息共享的現狀、困境和出路——以行政法學為視角》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2012年第2期，第127頁。】此外，根據洛克（Locke）的理論，行政權在出現不受規整的緊急狀態的情況下有權在其自由裁量權范圍內不按法律行事，但事后必須就其行為向公眾作出說明，并且可能要承擔責任。【參見［德］君特·弗蘭肯貝格：《法治國家與應急視角下的國家治理》，中國法制出版社2023年版，第53頁。】地方政府的突發事件信息共享行為本是一種應急行為，此種行為往往對常態化的程序性行政規范帶來不同程度的挑戰，加之突發事件信息共享往往受突發事件多樣性、應急過程復雜性以及風險結果不確定性的影響，因而需要利用包容性治理建立應急治理容錯機制，以此促進地方政府突發事件信息共享行為。具體而言，由于突發事件處置行為具有一定的應急性、風險預防性，在地方政府責任追究方面應當為共享行為中的信息錯誤【信息錯誤，是指非故意分享虛假或誤導性信息。Michael J. Mazarr ＆ Abigail Casey，et al.，Hostile Social Manipulation Present Realities and Emerging Trends，Rand Corporation，2019，p.12.】等客觀行為留下一定的容錯空間，以免因過于嚴格的追責機制導致源頭上阻卻地方政府共享突發事件信息的意愿和動力。

三、區際突發事件信息共享的范圍與內容

法律不能停留于授予地方政府職權以應對突發事件，還必須對相應權力的適用范圍、適用對象等設定相應的基本規則。【參見趙鵬：《疫情防控中的權力與法律——〈傳染病防治法〉適用與檢討的角度》，載《法學》2020年第3期，第29頁。】明確區際突發事件信息的共享范圍和內容，不僅是區際突發事件信息共享機制有效實施的客觀要求，也是現代社會法治確定性原則的應有之義。

就突發事件信息的范圍而言，國務院頒布的《促進大數據發展行動綱要》雖然要求明確部門數據共享的范圍邊界和使用方式，但并未就區際數據共享作出規定。區際突發事件信息共享不同于政府部門之間的數據共享，因而有必要明確區際突發事件信息共享的范圍和邊界。在規范層面，《突發事件應對法》第59條要求加強跨地區的信息交流與情報合作，第62條和第64條要求地方政府向可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報突發事件隱患和預警信息，而《中華人民共和國政府信息公開條例》第20條將突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況納入政府應當主動公開的范圍。目前，《突發事件應對法》對突發事件的類型作出了規定，循此邏輯，突發事件信息共享的范圍首先是自然災害信息、事故災難信息、公共衛生信息和社會安全信息。正如部分學者指出，突發事件信息的范圍包括前期風險檢測預警、現場處置、善后恢復等環節。【參見汪偉全：《區域應急聯動》，中央編譯出版社2014年版，第168頁。】《突發事件應對法》關于突發事件信息共享的要求是范圍能否有效服務于應急治理目的，而突發事件的跨時空傳播性決定了突發事件信息共享不僅涵蓋事發地、毗鄰地的空間維度，還應當包括事前、事中、事后的時間維度，因此應當在《突發事件應對法》中明確突發事件信息共享的范圍：一方面應當將突發事件事前風險監測預警、事發先期處置、事中現場處置、事后善后恢復等環節的信息納入共享的時間范圍；另一方面應當明確突發事件的事發地、毗鄰地等空間范圍。

《突發事件應對法》第10條要求突發事件應急治理應當遵循行政合理原則。這就要求突發事件信息共享應當遵循突發事件分級管理的要求，根據不同類型突發事件的性質、程度和范圍采取不同的應對措施。【參見李飛主編：《〈中華人民共和國突發事件應對法〉釋義及實用指南》（第2版），中國民主法制出版社2014年版，第43頁。】風險社會突發事件具有跨界性，突發事件應急治理具有緊急性，且往往存在對于完整突發事件信息的需求，故而應當根據突發事件信息共享的范圍進一步明確共享的內容。目前，區際突發事件信息共享內容的不明確、不標準阻礙了地方政府共享信息的動力和效能。從信息資源共享和保密的角度出發，可將突發事件信息的內容分為需要對外公開的突發事件信息、政府及其部門共享的突發事件信息、政府及其部門收集的突發事件信息和針對特定個體開放的突發事件信息，而區際突發事件信息的共享內容應當限于政府及其部門共享的突發事件信息。在規范層面，《應急管理部關于推進應急管理信息化建設的意見》規定省級應急管理部門編制本地區信息共享目錄，并要求省級應急管理部門與國家應急指揮平臺共享信息內容。在實踐層面，區際突發事件合作協議關于突發事件信息共享內容的規定不一，其中，《西北省會城市應急聯動工作備忘錄》將共享的突發事件信息擴充至日常工作信息、應急管理輿情信息、重要目標物信息，以及自然災害和事故災難類突發事件監測預警信息。可見，突發事件信息的共享內容比較廣泛，但通常是指除了涉及國家安全、商業秘密和個人隱私之外的政府數據資源。部分學者認為，突發事件信息包括科層組織內部的信息溝通、數據共享、指令傳遞、規則文件、會議精神等內容；【參見林彬：《粵港澳大灣區府際應急協同的信息流通機制》，載《城市觀察》2021年第3期，第29頁。】也有學者認為，突發事件信息內容包括突發事件的類型、發生的地點和時間、事件的規模和影響、可能引發的因素和未來發展趨勢，對于已發生的突發事件，還包括已造成的損害和已采取的初步應對措施。【參見林鴻潮：《應急法概論》，應急管理出版社2020年版，第182頁。】相比之下，后者更能完整反映地方政府的突發事件信息需求，同時也因體現了突發事件預防和處理階段而具有一定的合理性，因此有必要通過立法明確突發事件的類型、發生的地點和時間、事件的規模和影響、可能引發的因素和未來發展趨勢以及造成的損害和已采取的初步應對措施等內容。

突發事件信息共享內容是涉及突發事件的信息，但突發事件信息共享與公民隱私、個人信息存在一定的沖突，因而需要法律制度予以平衡。突發事件信息共享不能突破隱私和個人信息保護的私法限度，因此，應制定更嚴格的規則與標準。保證信息收集和共享等處理環節的合法性與正當性、規范突發事件信息的共享范圍和內容正是應急法治應有之義。【參見張強：《我國區域應急合作協議的制度優化——從“依法援助”到“依約協作”》，載《華北電力大學學報（社會科學版）》2023年

第3期，第88頁。】同時，《傳染病防治法（修訂草案第二次審議稿）》第12條要求傳染病防治中開展個人信息處理活動應當遵守《中華人民共和國個人信息保護法》等法律、行政法規的規定，確保個人信息安全，保護個人隱私。從域外來看，美國政府共享的突發事件信息排除了影響政務、危及國家安全和個人隱私的信息。循此邏輯，突發事件信息的共享不能凌駕于國家安全、公民隱私和個人信息保護之上，因而應當將國家安全信息、

公民隱私和個人信息列入突發事件信息共享的負面清單。

四、區際突發事件信息共享的運行機制

區際突發事件信息共享主體之間是平等、競合關系而非層級、博弈關系，其在區際應急機制中是自主合作而非命令安排，這一機制運行的制約有限，因而構建靈活高效的運行體系至關重要。【參見林彬：《粵港澳大灣區府際應急協同的信息流通機制》，載《城市觀察》2021年第3期，第30頁。】區際突發事件信息共享運行機制要求在實施機制、協調機制和激勵機制等方面形成一套規范化的制度體系。

（一）區際突發事件信息共享的實施機制

傳統條塊分割的應急治理模式在跨區域突發事件應急治理中往往受到部門主義和地方保護主義的制約，難以實現突發事件的協同治理。結構功能主義理論認為，組織的結構決定著組織功能的發揮，這成為設立區際突發事件信息共享實施機制的理論依據。突發事件信息共享機制應著眼于建立以突發事件為核心的實施組織，促進區域之間的突發事件信息溝通交流，消除信息壁壘問題。同時，區域應急一體化的應急治理目標要求共享突發事件信息，而突發事件信息共享的內核就是構建以突發事件信息為核心的政府組織。就政務數據共享而言，國內多地開展了以數據共享為基礎的跨區域協作實踐，建立數據共享平臺并設立跨行政區域的數據共享組織，滿足了不同主體的現實需求。【參見胡銘、周翔等：《數字法治：實踐與變革》，浙江大學出版社2022年版，第79頁。】同理，具有特殊性的突發事件信息共享也應當建立相應的實施組織。從域外經驗來看，美國政府參照美國巡回法院的設立方式，采取區域管轄原則，共設立了11個地方應急管理機構；俄羅斯政府為了應急管理的權威性和統一性，由緊急情況部在聯邦和聯邦主體之間設立了8個區域中心，每個區域中心的應急管理主體工作由緊急情況部的區域分部負責。【參見王紅建：《健全國家應急管理法律體系問題研究》，法律出版社2021年版，第101-110頁。】根據2018年的《國務院機構改革方案》，原應急管理辦公室被并入應急管理部門，但應急管理部門并未繼承原應急管理辦公室此前直接服務于政府的信息溝通等職能，削弱了地方政府之間的橫向聯系。因此，有必要整合地方政府設立的涉及應急管理的議事協調機構，設立相應級別的突發事件信息共享機構（如應急委員會），由其承擔原應急管理辦公室的信息溝通等職能，履行地方政府共享區際突發事件信息的職責。

（二）區際突發事件信息共享的協調機制

基于突發事件跨區域傳播的邏輯起點，突發事件信息共享的運行實踐需要地方政府的相互協調與配合。突發事件信息承載著不同的利益，這就需要突發事件信息共享主體之間協調以讓渡部分利益，因而突發事件信息共享的協調本質上是利益的協調，即平衡區域之間的利益矛盾和沖突。【參見陳秀山、陳斐：《區域協調發展目標路徑評價》，商務印書館2013年版，第11頁。】協調是通過角色、規則和結構對工作領域之間的交流進行規范的過程。【Gerardo A. Okhuysen amp; Beth A. Bechky，Coordination in Organizations：An Integrative Perspective，Academy of Management Annals，Vol.3：463，p.467（2009）.】法治是協調利益、解決沖突并建立秩序的重要工具，法律本身即具有鼓勵合作與交易的目標追求，與中國“以利益驅動區域協調發展”的需求具有內在價值上的契合。【參見陳婉玲、陳亦雨：《區域協調發展的利益調整與法治進路》，載《上海財經大學學報》2021年第6期，第133頁。】為實現地方政府之間突發事件信息共享機制運作的整體性效果，需要加入協調機制，促進整體合力的發揮。

突發事件信息共享協調的制度依據是《中華人民共和國國家安全法》第51條規定的“建立情報信息工作協調機制”、《網絡安全法》第51條規定的“國家網信部門應當統籌協調有關部門加強網絡安全信息收集、分析和通報工作”以及《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》建立政府內部的信息發布協調機制的思路，但上述規范并未對地方政府之間的信息協調作出規定，規范層面的協調組織還處于分立混亂狀態。國務院機構改革后的應急管理部承繼了國務院辦公廳下設的應急辦的職責，但應急管理部門與衛生健康、公安、民政、網信等部門均屬于同級別政府的內部機構，而區際突發事件信息共享的協調對象是地方政府，因此有必要建立超越本級地方政府部門的突發事件信息共享協調機構。在域外層面，美國依托《州際應急管理互助協議》（Emergency Management Assistance Compact，簡稱EMAC）制定了各州之間在突發事件應急管理協調方面法律化、制度化的框架，其中，EMAC委員會通過設置全國協調小組、協調小隊等以應急聯絡與協調為主要職責的組織，打破了行政區劃的阻礙，加強了突發事件應急治理的協作與配合。【參見朱正威、郭雪松等：《區域公共安全與應急管理協調聯動機制研究：基于陜西省的實證研究》，科學出版社2017年版，第29頁。】同時，美國第三版《全國突發事件管理系統》（National Incident Management System）注重信息共享系統和信息共享中心的功能，其中應急操作中心不僅明確了突發事件信息共享組織，同時也通過統一協作加強事件現場的協同，滿足整體管理的實際需要。【參見游志斌：《美國第三代全國突發事件管理系統的變革重點：統一行動》，載《中國行政管理》2019年第2期，第137頁。】隨著區域一體化和跨區域合作治理的不斷推進，地方政府間的聯席會議已成為地方政府合作的主要協調組織。

在規范層面，《泛珠三角區域內地跨省（區）特別重大、重大動物疫情應急預案》規定聯席會議作為區域合作協調機構并負責協調應急處置。在實踐層面，華北五省區市建立了地區間聯席會議制度，加強華北地區聯防聯控，互通疫情信息。區際突發事件信息共享的協調是一種綜合協調，因而可以建立由各地方政府特別是地方政府應急管理、衛生健康、公安、民政、網信等部門組成的區際突發事件信息共享聯席會議，由其

協調突發事件信息共享中的利益沖突。相比之下，有強制執行力的協調機構因其具有決策權與執行權而更有效率，區際突發事件信息共享的協調應當是一種約束性的協調。因此，不僅要明確區際突發事件信息共享聯席會議的協調主體資格，還應當賦予其一定的決策權和執法權，

由其承擔區際突發事件信息共享協調工作。突發事件信息共享協調機制必然包括協調責任，因而有必要明確突發事件信息共享協調主體未履行協調職責或未完整履行協調職責的法律責任，通過法律形式建立監督懲罰約束機制，解決區際突發事件信息共享中的爭議問題。

（三）區際突發事件信息共享的激勵機制

制度規則的最終形式是相關參與人之間利益沖突的產物，這個最終產物以沖突中的行為人的意圖和動機為基礎。【參見［美］杰克·奈特：《制度與社會沖突》（第2版），周偉林譯，上海人民出版社2017年版，第28頁。】公共選擇理論指出，有理性的、尋求自我利益的個體不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益，除非給予成員不同于共同或者集團利益的獨立激勵。【參見［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李宗新譯，格致出版社、上海人民出版社2014年版，第56頁。】區際突發事件信息共享機制中，不同治理主體掌握的突發事件信息并不完全對等。對于突發事件信息共享的提供方而言，突發事件信息的共享意味著一定成本的付出，如果沒有上級行政主體的強制力要求或足夠的利益驅動，其不會考慮與毗鄰或相關地區共享突發事件信息。

為了平衡突發事件信息共享中的利益沖突、提高突發事件信息提供方的共享動力，對突發事件信息提供方進行合理激勵成為突發事件信息共享機制持續運行的必要保障。具體而言，就是構建區際突發事件信息共享的激勵機制，其核心是制定突發事件信息共享激勵規則：一方面是建立以共享突發事件信息的及時性、準確性和完整性等為主要評估指標的突發事件信息共享評估機制，根據評估結果對信息提供方的地方政府予以相應的激勵；另一方面是明確激勵的標準和方式，即以績效考核為驅動力將區際突發事件信息共享納入到地方政府的工作體系和考核制度之中，減少地方政府壟斷或封鎖突發事件信息的行為。【參見張玉磊：《轉型期中國公共危機治理模式研究：從碎片化到整體性》，中國社會科學出版社2016年版，第177頁。】

五、結語

突發事件信息成為風險社會政府應急治理變革的關鍵變量。作為應急治理的一項重要議題，突發事件信息共享是突發事件應急治理的關鍵機制，不僅包括政府及其部門之間的信息共享，也應當包括跨區域主體之間的突發事件信息共享，后者同樣在應急治理中具有至關重要的地位。區際突發事件信息共享是政府信息共享在區域一體化背景下的拓展與擴充，是打破地方政府突發事件信息壁壘、提高應急治理效能的重要途徑和方式，也是地方治理體系與治理能力現代化建設的重要標志。在法治建設和新治理環境下，“契約式”的區際突發事件信息共享模式因其合作形式的不規范性和實施效果的不確定性而應當轉向制度化、規范化的區際突發事件信息共享機制。構建區際突發事件信息共享機制，就是通過法律、利用立法性國家技術建立社會秩序規范，不僅應當完善以《突發事件應對法》為核心的突發事件應對立法，也應當制定突發事件信息共享的配套法規，對區際突發事件信息共享的主體、職責義務、運行機制與協調機制等作出明確的規定。

Institutionalized Construction of Inter-Regional Emergency Information Sharing Mechanism

CHEN Wanling，HU Pengpeng

（Economic Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

Abstract：The cross-regional spread of emergencies has become one of the essential features of risky crises in modern society， and emergency information is a key variable in the transformation of national emergency governance. Inter-regional emergency information sharing belongs to government data sharing in an extraordinary context， with the goal of inter-regional emergency response coordination and the essence of public resource sharing. The legal basis for emergency information sharing includes not only the general norms of open sharing of government data， but also the norms of emergency response governance. The objective needs of inter-regional emergency response governance have driven the practice of sharing emergency information among local governments. Currently， many regions have carried out certain institutional explorations for inter-regional emergency information sharing， but these practices face the following practical dilemmas： firstly， the problem of emergency information barriers is prominent， and information collection and processing is fragmented; secondly， the normative nature of emergency information sharing agreements is insufficient; lastly， the concept of emergency information sharing lacks， and the motivation for sharing is insufficient. According to transaction cost theory， the root cause of the above problems is the high transaction cost of emergency information sharing， i.e.， the lack of institutional arrangements to reduce the transaction cost， which is mainly manifested in the lack of clear authority for emergency information sharing， the lack of sound sharing rules and the lagging behind of the coordination mechanism. Emergency governance requires clear general rules and comprehensive legitimacy guarantee. The essence of emergency information sharing is the allocation of such special resources as emergency information， which must be provided by the law as a distribution tool to ensure the legitimacy and effectiveness of emergency information sharing. Firstly， it is clear that the local government is the main body of the inter-regional emergency information sharing mechanism. The main body of inter-regional emergency information sharing should include two conditions： on the one hand， the inter-regional proliferation of emergencies is a necessary condition for sharing inter-regional emergency information; on the other hand， the local government has spatial adjacency or is related to the emergencies. Secondly， the legal competence of local governments in emergency governance of emergencies constitutes the logical premise of their information sharing， and the information sharing mechanism should clarify their information sharing competence and elevate the obligation of information sharing in specific circumstances to a mandatory duty other than voluntarily. In addition， the institutional rules should not only strengthen the local government’s authority to share information on emergencies， but also clarify the local government’s legal responsibility， while establishing a fault-tolerance mechanism for emergency governance through inclusive governance. Thirdly， the scope of inter-regional emergency information sharing should be clarified， the content of inter-regional emergency information sharing should be standardized， and a negative list system should be established. Fourthly， the equality between the subjects of inter-regional emergency information sharing determines the weak constraints of the mechanism， and it is crucial to build a flexible and efficient operation system. The inter-regional emergency information sharing mechanism is inevitably an institutionalized mechanism， which requires the formation of a set of standardized system in terms of implementation mechanism， coordination mechanism and incentive mechanism.

Key words：emergency information sharing；regional emergency integration；inter-regional emergency synergy；inter-regional cooperation