以高水平融杭接滬推動高質量城鄉一體化的路徑研究

摘 要：2004年，時任浙江省委書記的習近平同志主持制定了《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》，《綱要》明確了全省統籌城鄉發展的目標、六大任務和七項舉措。《綱要》實施20年來，浙江城鄉發展取得了顯著的發展成效。而鎮一級黨委、政府作為聯系群眾的關鍵一環，肩負著眾多頂層設計最后落實的使命，浙江高質量城鄉統籌發展20年的成功，很重要的因素在于基層鎮一級黨委、政府的高效落實。本文以大都市毗鄰區的海寧市許村鎮、長安鎮組成的杭海新區為例，立足分析新區如何聯動式融入杭州、上海兩大都市圈做法，研究未來如何堅持規劃共繪一幅圖、基礎設施一張網、產業融合一齊進、公共服務一聯通、風貌共守一根線、文化共建一家親等視角出發，構建以融入都市圈、來實現自身區域統籌城鄉發展水平新飛躍的路徑。

關鍵詞：統籌城鄉發展20周年；融杭接滬；城鄉一體化

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）12 — ００８３ — ０5

一、引言

2004年，時任浙江省委書記的習近平同志主持制定了《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》，《綱要》明確了要統籌城鄉產業發展、社會事業發展、基礎設施建設、勞動就業和社會保障、生態環境建設和統籌區域經濟社會發展等六大統籌工作全面展開，浙江成為全國最早發布和實施城鄉一體化綱要的省份。“八八戰略”中對“進一步發揮浙江的城鄉協調發展優勢，加快推進城鄉一體化”［1］也有明確要求。《綱要》實施20年來，浙江區域發展更加協調，工農差別也不斷縮小，逐漸呈現城鄉互補、協調發展和共同繁榮的新局面，為當前奮力譜寫中國式現代化的浙江篇章打下了良好基礎。

統籌城鄉發展推進城鄉一體化，強調政府的宏觀統籌作用，要求對城鄉發展進行整體規劃和協調，以促進各類資源要素在城鄉之間的一體化合理配置和優化。過去，浙江各地在這方面的成功，主要是全方位落實《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》的結果，是將城鄉經濟社會作為一個整體來統一籌劃，把促進城市建設發展與加快農村建設發展結合起來，把推動經濟增長與加快社會發展、環境建設結合起來，把發達地區加快發展與欠發達地區跨越式發展結合起來，打破城鄉二元結構。而鎮一級黨委、政府，作為聯系群眾的關鍵一環，肩負著眾多頂層設計最后落實的使命，政策出臺后，如果不打通頂層設計與基層落實的“最后一公里”，群眾也難以真正享受到政策出臺帶來的“紅利”。而20年來浙江能通過高質量的城鄉統籌發展推進城鄉一體化，很重要的因素在于基層鎮一級黨委、政府的高效落實。而面對新的發展形勢，必須持續從2004年《綱要》中汲取力量，結合當前城鄉統籌發展方面的新特點、新趨勢，高水平推進好城鄉一體化，其中一個主攻的方向是如何繼續發揮鎮一級黨委、政府作用的問題。

學界圍繞統籌城鄉發展和城鄉融合、城鄉一體化，開展了大量調查研究。特別是最新的學術成果，也是富有成效，張震宇（2024）分析在新質生產力賦能統籌城鄉發展過程中，認為必須協同資源配置、加快產業升級、統籌人才培育等［2］，還要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體謀劃，推進城鄉功能統籌，加快產業融合、要素融合、社會融合等。夏巖磊（2024）梳理提煉了制度、技術、合作創新為內容的“三維度創新”，提出要加強協同、集聚、合作機制，提升跨省域層面上的城鄉統籌發展程度［3］。孫曉瞳（2024）認為新發展格局下城鄉統籌發展關系改革著力點，應放在城鄉要素配置的供需動態均衡上［4］。趙普兵（2024）通過對技術、資源、政策等占據“結構洞”位置的分析，認為這是推動城鄉要素統籌有序跨界配置的關鍵［5］。

通過對文獻分析發現，當前已有的研究，取得較大成就和積累了豐富的經驗，但更多聚焦于走在全國前列的地區如成都、重慶、江蘇、浙江等省域或者如嘉興、昆山、義烏等地市一級、發達縣市區一級的研究，聚焦鎮一級的研究相對較少，而鎮一級卻是抓政策落實“最后一公里”的關鍵。同時，已有研究更多聚焦區域自身，通過統籌城鄉發展推進城鄉一體化的情況，但從融入都市圈的視角，來對毗鄰地區進行的理論思考、研究分析還不多。因此，本研究以海寧市許村鎮、長安鎮組成的杭海新區為例，分析兩鎮如何在《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》指引下，充分利用杭州、上海兩大都市圈增長極帶來的溢出效應，通過發揮規劃引領作用、深化戰略合作優勢、推進重大項目建設、開展民生領域合作等，自身實現統籌城鄉的跨越式發展、加速推進城鄉一體化的演進路徑和特征。并通過深入探索政策、要素、環境等對其的影響方式、成效、規律等，系統分析如何以融入都市圈，加快消除城鄉之間、區域之間由于行政壁壘產生的“邊界效應”， 強化于毗鄰大都市的“共生效應”，來高效提升城鄉一體化發展水平的典型做法，對黨委、政府打造未來更多統籌城鄉發展的高質量鎮域新增長點，推動雙向融合發展，形成互促互進的新格局極具有借鑒意義。

二、以融入都市圈推動高水平城鄉一體化的機理

融杭接滬，實則是融入都市圈一體化的過程。在都市圈建設進程中，毗鄰區發展是重大理論問題，有助于研究深化完善細分領域的理論，能更好補充融入都市圈背景下城鄉一體化細分領域的理論問題。

（一）都市圈一體化的高滲透性構建起了高水平城鄉一體化的著力點

增長極理論認為，當城市、特別是中心城市聚集到一定階段后才逐漸顯示出向外擴散。因此，都市圈一體化是一個非常復雜、受各種因素影響的進程，雖然其主軸表現為產業結構調整和產業演進，但也伴隨產生了勞動力不斷從農業轉移到工業、從農村轉移到城市，更高質量進行產業分工、就業群體空間地域布局等結果。依據生產網絡理論［6］，資源重組、產業空間重構形成網絡化生產組織結構，推動了都市圈產業橫向、縱向一體化，才能充分發揮溢出效應。合作博弈理論中，認為都市圈協同發展是一個“博弈—協同—突變”的非線性螺旋上升過程［7］，客觀上給了毗鄰區域發展彎道超車的機會。

（二）都市圈一體化的高融合性產生起了高水平城鄉一體化的關鍵點

關于都市圈、城鄉“兩個一體化”，因為其高融合性，有的研究圍繞選取多項經濟社會發展的相關指標，構建測度體系進行分析。有的研究則聚焦某一關鍵領域進行分析，圍繞國土空間規劃制度的研究，要求通過央地、區域的空間統籌，才可有望解決基礎設施重復建設、市場分割等問題［8］。協同創新的研究認為，融入都市圈推進城鄉一體化，必須要讓知識、技術、人才、資金等要素充分釋放，科技創新是核心驅動［9］。

（三）都市圈一體化的高互動性倒逼了高水平城鄉一體化緊迫性

依據區域協調發展的戰略研究，要以網絡嵌入與互聯為前置條件、優化要素空間配置結構為目的、功能互補協同為核心動力，才能實現都市圈價值的傳遞、增值［10］。根據世界發達國家的經濟社會空間看，多以大都市圈、大城市群為代表的區域一體化模式。中國自20世紀80年代開始，我國區域間長期競爭的“非一體化”現象突出。京津冀、粵港澳、長三角等一體化發展綱要相繼出臺，體現了國內對都市圈、城市群的日益重視和緊迫性。而當前因受制于空間、能源等要素制約，大城市、市縣一級都出現了瓶頸問題，通過打造都市圈一體化帶來“開放紅利”“產業紅利”“制度紅利”，更好實現在新常態下的高質量發展。

（四）都市圈一體化的高泛性加速了高水平城鄉一體化系統性

多層級治理理論則提倡用網絡思維和多邊治理模式推動都市圈一體化，難度在于“政府力—市場力—社會力”如何形成合力［11］，以融入都市圈推進一體化，必須高水平構建起多維合作的立體矩陣。因此要從合作機制更高效率、要素流動耦合更高水平、生態體系更高質量入手，圍繞都市圈一體化效能，摒棄“城鄉對立、城鄉分割”的習慣性思維，去除“就城論城、就鄉論鄉”的單一性思維，政、企、社三方合力解決產業、人才、醫療、教育、體育等領域城鄉發展不平衡的問題，這也是共同富裕的要求，真正推動城鄉一體化在空間結構、基礎設施、生態、公共服務、經濟上的全面一體化。

三、海寧市杭海新區下轄鎮20年融杭接滬工作開展情況

海寧市杭海新區所在區域的兩鎮，充分發揮西接臨平、下沙，南鄰蕭山、錢塘的區位優勢和距離上海1小時通勤圈的優勢，2004年以來，大力實施融杭接滬戰略，全面融入杭州、主動接軌上海，始終堅持一張藍圖繪到底、一任接著一任干，取得了顯著的成效，歸納起來可以分為5個階段：

第一階段：探索起步階段（2004年-2005年），主動融入《杭州市城市總體規劃（2001-2020年）》，呼應杭州城市東擴戰略，加快下沙開發區的連接道路的建設和通車，在前期將位于下沙交界處的農發區的3000畝土地使用權轉讓給下沙開發區下屬的北方公司后，加緊互動合作交流，開啟了海寧對接杭州的新篇章。

第二階段：全面合作階段（2006年-2011年），2006年主動響應杭州“決戰東部”戰略決策，5月成立了臨杭新區，2007年4月又規劃了連杭經濟區（包括長安鎮、許村鎮、農發區和臨杭新區），功能定位為“杭州都市區經濟圈的重要節點，海寧接軌杭州、融入長三角的橋頭堡，海寧西部綜合新城”。2007年6月浙江財經大學東方學院整體搬遷落戶長安鎮。2009年5月連通許村鎮與余杭區臨平的人民大道建成通車。2011年1月位于長安鎮的海寧市第三人民醫院增掛“浙江省人民醫院海寧醫院”牌子。

第三階段：持續推進階段（2012年-2016年），2012年2月明確在連杭經濟區黨工委、管委會的統一領導下，整合長安鎮、高新技術產業園區黨政機構，實行“區鎮合一、以區帶鎮”的領導體制，與許村鎮形成兩個主體、競合發展的格局。2016年9月10日浙江大學國際聯合學院（海寧國際校區）正式開學。同年9月29日，海寧市與余杭區簽訂區域戰略合作開發協議，將在許村鎮與余杭臨平新城接壤的2200畝土地空間內進行共同開發。

第四階段：重大深化階段（2017年-2020年），2017年啟動編制《長安許村“一體化”融杭發展規劃》，謀劃以海寧西站樞紐為核心，將高鐵新區打造成為杭州灣“灣東新區”，謀求杭海同城化。同年1月3日，海寧歷史上投資規模最大的交通基礎設施項目——杭海城際鐵路正式開工建設，穿過兩鎮全境。與上海證券交易所簽訂了《戰略合作備忘錄》，給兩鎮企業發展賦能。2018年杭海新區寫入了《省大都市區建設行動計劃》（浙委發〔2018〕78號），包括長安、許村約205平方公里。2019年海寧市委常委會會議在許村鎮召開、專題研究杭海新區未來發展。2020年開展了新一輪與錢塘新區、余杭區的戰略合作。

第五階段：提升發展階段（2021年-2023年），以城市的姿態融入滬杭兩大都市區，全域納入虹橋國際開放樞紐南向拓展帶。在長安鎮成立錢塘國際新城指揮部，CBD先行區塊開工，百里錢塘綜合整治提升工程（鹽倉段）啟動。許村鎮內的杭海國際數字貿易新城開園，舉辦數字新浙商峰會。貫穿許村鎮、長安鎮的杭海城際鐵路正式建成通車運營，滬杭城際、下沙至長安線、杭海城鐵西延3個項目列入國家長三角多層次軌交規劃。滬杭高速許村段改建，持續辦好世界花園大會等活動。推進現代服務業與先進制造業融合發展，統籌抓好奧特萊斯綜合購物體擴建、樓宇經濟發展、龍頭企業培育等。

四、融杭接滬推動高質量城鄉一體化的經驗啟示

按照《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》要求，杭海新區下轄的許村鎮、長安鎮，經過20年的統籌整合、主動融入滬杭都市圈，并進行內部機制的大膽創新，形成了“不是杭州，就在杭州”“上海氣息，上海元素”“省會配套，鎮級成本”優勢，實現了新區、兩鎮自身高質量城鄉一體化。具體有效經驗有以下幾個方面：

（一）戰略一體化是關鍵，形成好發展利益的趨同

杭海新區通過主動促進當時的余杭區、錢塘新區與海寧市高層的對接協同、區域規劃協同、重大戰略項目協同三方面關鍵因素，形成順通高效、及時有效、富有融入發展韌性度和持續性的健全機制。圍繞大都市區建設，將“海寧需要滬杭、滬杭也需要海寧”已上升為雙方的共識。經歷了十幾年的磨合發展，內部合作機制不斷提升，并結合實際在戰略合作方面不斷實現新的突破。從余杭看，通過合作共同推進《臨平區域協同發展研究》《大臨平地區2049戰略規劃——運河二通道兩側空間規劃協調策略研究》等課題，明確了區域共同體概念，強調余杭與周邊區域特別是海寧的相依相融發展。從下沙看，體制調整后建立杭州大江東產業集聚區（杭州經濟技術開發區），當時面臨申報國家級新區需要，體量與能級亟待進一步提升，也迫切需要臨近區域提供空間和產業的協同。從上海看，杭海新區全域納入了虹橋國際開放樞紐南向拓展帶。

（二）能級一體化是重點，承接好都市功能外溢的機遇

通過加快創新發展融合、產業結構融合、城建設施融合等，通過與在滬、在杭資源深度合作過程中的高頻牽引及耦合互促，打造系統化、集成化的要素流動、創新協同、產業協作、交通互聯、城貌一致的區域性節點。特別是在2010年上海世博會、2016年杭州G20峰會后，中心城區已經進入功能提升外溢、結構優化重組的新階段，非核心功能的外遷成為大都市圈更新的內生動力。這期間，寶武集團浙江總部、娃哈哈、西子電梯等大量在滬在杭高新技術企業紛紛通過杭海新區的招商，成功落戶，加速了新區傳統產業的迭代升級和新興產業的發展壯大。同時，交通作為大城市功能外溢任務的主要助力，交通配套到哪里，城市功能就外溢到哪里，東湖高架連接線建成，連接道路與杭州下沙無差別貫通更名，2021年開通運行的杭海城際鐵路接入臨平1號線，下沙地鐵延伸連接城際鐵路長安鎮站也已開展前期工作，在可預見的未來，都市圈中心的商業、教育、居住、產業等功能因子將沿著軌道交通向新區蔓延。杭海新區兩大中心點——許村新城、長安臨杭新城，與毗鄰的臨平區、下沙的城市風貌達到無差別化。

（三）服務一體化是基礎，錨定好高品質的功能標準

聚焦與滬杭營商環境無差別化、環境治理無差別化和醫療、教育、文化等民生保障無差別化三方面的目標，變革推進各項工作，形成推動公共服務“內生+外承”高品質特征的路徑和方式。為加快營商環境無差別化，成立杭海新區政務服務中心，市級窗口全面進駐，電信通訊與杭市話同城計費，從杭接入自來水、天然氣，從上海引入三產服務業。為加快環境治理無差別化，推進城鎮有機更新、“公寓房+”農村搬遷重塑，開展水、大氣等環境綜合治理。為加快民生保障無差別化，與省城三甲醫院合作辦醫，為全省“雙下沉、兩提升”示范點，引進在杭高校、在滬養老機構，建設杭文化書院、圖書館等。

五、融入都市圈過程中毗鄰區面臨的發展短板

（一）阻礙區域協同的藩籬客觀存在

都市圈經濟強調的是總體協調發展、產業梯度合理，要素流動便捷，但現實中由于行政區劃的不同，協同難度很大。特別是因行政層級差距大，無論是上海、杭州，還是同為縣（市、區）的余杭區、臨平區、杭州經濟技術開發區、錢塘區，行政層級也高于海寧，海寧杭海新區下轄的許村鎮、長安鎮，因層級更低，行政壁壘遠未打破，導致區域協調協同難以高效。

（二）區域協同發展中虹吸效應仍大于溢出效應

作為大都市圈“極點”的上海、杭州，溢出效應與虹吸效應同時存在，但在都市區發展未成熟之前，虹吸效應遠遠大于溢出效應。中心城區作為“極點”，雖然首位度較高，但尚未形成適應區域性經濟整體發展的核心輻射力，卻能憑借國際大都市、省會的優勢匯聚了各方資源，吸引了周邊人才、資本、技術等高端要素源源不斷涌入。同時，上海、杭州對產業和人口的高要求，使溢出到杭海新區中的許村、長安兩鎮的人口和企業項目質量遠低于預期。

（三）發展主體在區域協同發展中同質化競爭激烈

接軌滬杭都市圈并非一家的目標，周邊桐鄉、德清、安吉、諸暨、柯橋、上虞等一批杭州周邊城市的鄉鎮，都在積極融入杭州、對接上海，對都市圈資源外溢的爭奪戰越發激烈。此外，各地發展競爭，形成的隱性或顯性的行政壁壘阻礙了區域間開放，區域經濟也受行政關系影響和沖擊，區域一體化的公共品的規模供給不足，地方政府的職能還未完全適應一體化發展。

六、未來大都市毗鄰區域推動高質量城鄉一體化的路徑研究

一體化是路徑、高質量是目標。海寧市杭海新區以高水平融杭接滬，構建起了以融入都市圈、來實現自身城鄉一體化水平飛躍的同時，也為大都市利用毗鄰區域，擴展自身發展的空間提供了有力支持，更是對各地黨委、政府在未來用好統籌城鄉發展20年的經驗，打造更多高質量城鄉一體化的新增長極提供了借鑒。

（一）規劃共繪一幅圖是未來發展的核心

要深入研究和及時把握當地所處的大區域、大格局的重大戰略部署和重要工作動態，主動融入長三角一體化規劃和上海、杭州市域總體規劃等，及時把握這些區域的總體規劃、生產力布局規劃、專項規劃和重點開發區塊的控制性詳細規劃、城市設計等。主動加強與大都市圈的上門對接溝通，謀求國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”，同時要切實維護規劃的嚴肅性和穩定性，確保剛性執行。要繼續推進好跨區域的開發合作，增強互訪互信，建立主要領導每年定期會商機制和平時信息通報制度，及時協調解決工作中遇到的重大問題。

（二）基礎設施一張網是未來發展的重點

加快交通和基礎設施互聯互通，要科學規劃、有力爭取、有序建設，謀劃建設好融杭入滬的快速路網，加快改善杭海新區下轄兩個鎮區與嘉紹高速、杭浦高速、高鐵西站等交通樞紐站點的連接，探索采用立交、快速路等，提升出行效率。致力軌道交通優化，以杭海城際鐵路為主線，主動對接融入都市圈城市綜合交通專項規劃，著力點是織密杭海新區下轄鎮區至大都市的機場、重點開發區域、組團的網絡，實現成片、成網、提速，同時要考慮智能軌道、公交接駁或其他方式接駁，以實現效應的最大化。

（三）產業融合一齊進是未來發展的關鍵

由于行政體制的制約，目前杭海新區要承接上海、杭州溢出的優質產業和優秀企業同時，大量落后產能也被擠壓進來。因此必須保持定力、有保有壓加強產業協同。新區一級要加強與縣、市招商主管部門的對接，強化招商選資和招才引智，按照與產業協同的要求，嚴格產業準入，大力引進國內大城市、國外的先進制造業企業和現代服務業企業，自身也要加快“退二優二”“退二進三”，“騰籠換鳥”騰出發展空間，重點發展先進制造業和生產性服務業，大力發展現代服務業、總部經濟，打造CBD。要構建高層次的人才生態體系，大力引進國際高端創業創新團隊和海外高層次人才。

（四）公共服務一聯通是未來發展的基礎

在“賦權”“下沉”“增效”上下功夫，跳出鎮級思維定勢，市一級層面要推動行政服務、行政管理機構下沉，工作重心下移、工作人員下派、服務事項到底。同時要積極探索新區及下轄鎮，與大都市實行行政審批服務事項的“跨城通辦”，在教育、醫療、社保、行政審批等方面，創造高標準的便利服務環境。要以公共交通對接為突破口，實現公交體系無縫對接，特別是在繁榮夜經濟方面，鼓勵商家延長營業時間，完善一體化夜間公共服務。

（五）風貌共守一根線是未來發展的焦點

借鑒國際先進城市發展經驗，全面提高城鎮設計和建設水平，規劃時充分預留未來發展的功能空間，編制實施城鎮公共標識系統建設規劃。要提升新區內鎮域的配套，加速產城融合發展，推動從單一的生產型經濟向綜合型經濟轉型。連接大都市的道路要對接大都市建設的標準，圍繞“綠化”“潔化”“美化”“序化”做好重點入口、重點窗口、重點道路的完善提升，達到視覺上的無差別。要不斷提升管理的都市化、國際化、智慧化水平，綜合運用互聯網、云計算、大數據等現代信息技術，加快建設以城鎮管理、公共交通、公共安全、生態環保等為重點的“智慧平臺”。

（六）文化共建一家親是未來發展的焦點

文化是城市的靈魂，是跨越時空的交流力量，要充分發揮杭州對海寧歷史上特別是許村鎮、長安鎮的認同感，激活史前文化、挖掘吳越文化、推廣“燈文化”“潮文化”“名人文化”“運河文化”等特色文化。如與杭州方面，據史書記載，從隨開皇九年（589）廢海寧郡、置杭州，并將鹽官縣屬杭州后，一直到建國前，約1300年時間海寧都歸杭州管轄。公元1138年，南宋定都臨安（杭州），大批中原移民隨之南遷，在京城周邊地區定居從業，海寧也接收了大量移民。地區間的文化交流在歷史上源遠流長，特別是杭州和海寧許村鎮、長安鎮的文化交流、學術研討、婚嫁迎娶等來往更加密切。接續兩地的歷史文脈，通過以文融城、以文興鎮，持續賦能推進更高質量的城鄉一體化。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷〕