鄉(xiāng)村振興背景下財政轉(zhuǎn)移支付的問題和完善措施

［摘 要］在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，財政體現(xiàn)出了重要的作用，是各項工作順利實施的基礎(chǔ)保障，是鄉(xiāng)村治理體系不斷完善的有力支撐，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和縮小城鄉(xiāng)差距中發(fā)揮著重要的作用。面對日趨復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，有關(guān)部門要高效落實財政轉(zhuǎn)移支付制度，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供助力，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供支持。本文簡單闡述財政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)理論，結(jié)合財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)用中存在的問題提出有針對性的優(yōu)化措施。

［關(guān)鍵詞］財政轉(zhuǎn)移支付；鄉(xiāng)村振興；問題；完善措施

［中圖分類號］F20 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

鄉(xiāng)村振興是社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略的根本路徑。而財政轉(zhuǎn)移支付是財政資金管理的一項措施，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要的作用。但是從實際情況來看，許多地方在執(zhí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度時，存在權(quán)責(zé)劃分不清晰、資金分配不科學(xué)、支付方法不合理等問題，影響了財政資金的規(guī)范使用和快速流轉(zhuǎn)。基于此，針對鄉(xiāng)村振興背景下財政轉(zhuǎn)移支付的問題和完善措施進(jìn)行研究，具有積極的現(xiàn)實意義。

1 財政轉(zhuǎn)移支付概述

財政轉(zhuǎn)移支付最早由國外學(xué)者庇古提出，并于《財政學(xué)研究》這一著作中明確界定，即由財政撥款用于人民養(yǎng)老、撫恤等的經(jīng)費，也稱為轉(zhuǎn)移經(jīng)費。從廣義層面來說，轉(zhuǎn)移支付是指將貨幣、資產(chǎn)和服務(wù)等無償轉(zhuǎn)移至另一方［1］。從狹義層面來說，財政轉(zhuǎn)移支付指的是政府部門為了平衡各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，或為了解決地方財政收益外溢等問題而采取的財政轉(zhuǎn)移措施，這屬于一種以財政體制安排為基礎(chǔ)，為了縮小財政能力差距采取的資金轉(zhuǎn)移措施，是財政資源的無償流動，體現(xiàn)出了單向性特點，使財政收入的再次分配能夠?qū)^(qū)域發(fā)展?jié)撃芰M(jìn)行平衡。

財政轉(zhuǎn)移支付的特點主要體現(xiàn)在三個方面：第一，財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式是資金由上級政府向著下級轉(zhuǎn)移，但是不包括政府為個人或者企業(yè)提供的資金。第二，財政轉(zhuǎn)移支付通常是一種無償撥款，在分配時需要按照均等原則進(jìn)行。第三，作為一種財政政策，財政轉(zhuǎn)移支付主要的目標(biāo)是推動公共服務(wù)或者不同機構(gòu)財政實力向著均等化發(fā)展。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，財政轉(zhuǎn)移支付的作用主要體現(xiàn)在三個方面，包括解決區(qū)域財政失衡問題、改善區(qū)域發(fā)展的外部性特點、為區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)提供助力。通常來說，財政轉(zhuǎn)移支付可以分為兩類，分別是一般性財政轉(zhuǎn)移支付和專項財政轉(zhuǎn)移支付，其中，專項轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是為國家經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障，包括配套和不配套財政轉(zhuǎn)移支付，配套專項轉(zhuǎn)移支付又包括有限額和無限額配套專項轉(zhuǎn)移支付；一般性轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是解決財政綜合能力較差區(qū)域的財政資金短缺問題。

2 鄉(xiāng)村振興背景下財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題

2.1 事權(quán)、財權(quán)劃分不清晰

國家出臺的政策制度中明確提出，要科學(xué)劃分財政事權(quán)，結(jié)合公共服務(wù)性質(zhì)明確負(fù)責(zé)范圍，實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。但是在實際執(zhí)行中，各級政府存在事權(quán)和財權(quán)劃分不清晰的問題，缺少完善科學(xué)的執(zhí)行方案，容易造成區(qū)域發(fā)展不平衡問題，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。財政轉(zhuǎn)移支付是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要資金來源，如何高效利用資金對有關(guān)部門的管理能力提出了較高的要求，但是因為缺少具體的事權(quán)和財權(quán)劃分依據(jù)，造成各個地區(qū)政府在管理模式、資金使用方面較為混亂，影響了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

2.2 財政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)缺失

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，各種項目都會應(yīng)用到財政資金，需要將其劃分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。近些年來，國家出臺了一系列的農(nóng)村項目財政轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，但是實施效果不夠理想，在執(zhí)行過程中存在各種爭論，無法對各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，使得各級部門隨意劃分標(biāo)準(zhǔn)或者針對相同項目使用不同的標(biāo)準(zhǔn)，影響了財政轉(zhuǎn)移支付資金的安全高效利用。

2.3 各地財政轉(zhuǎn)移支付方法不一致

農(nóng)村地區(qū)在執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，需要財政資金的大力支持，但是資金流轉(zhuǎn)到農(nóng)村多數(shù)項目都需要經(jīng)過不同的政府部門，由于財政轉(zhuǎn)移支付缺少規(guī)范化的流程明確資金流轉(zhuǎn)到位，無法對資金使用的效果進(jìn)行準(zhǔn)確評估，在資金使用、登記、申請方面缺少成熟的政策方針和法律法規(guī)，無法為資金的高效使用提供指引。同時，專項資金申請的競爭較為激烈，缺少科學(xué)合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，可能會出現(xiàn)管理成本過高或者徇私腐敗等問題。此外，為了推動鄉(xiāng)村振興的順利實施，中央開始將財政轉(zhuǎn)移支付向著欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。但是由于財政補助的分配不夠透明，缺少規(guī)范化的信息公開制度和標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督流程，在資金分配、使用等方面缺少可靠的標(biāo)準(zhǔn)，資金利用率沒有有效的依據(jù)，容易出現(xiàn)資金使用過于隨意的問題，不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的實際效果。

3 鄉(xiāng)村振興背景下財政轉(zhuǎn)移支付的完善措施

3.1 促進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付事權(quán)和財權(quán)清晰劃分

在完善財政管理制度的過程中，為了保證財政轉(zhuǎn)移支付的順利進(jìn)行，要科學(xué)地對事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行劃分。1994年開始，國家積極推進(jìn)分稅制改革，對財政事權(quán)和財權(quán)劃分出臺了一系列的政策制度，形成了互相獨立且權(quán)責(zé)明確的財政體制框架。但是在逐步加強中央財權(quán)的同時，事權(quán)逐步下放到地方政府，造成了財政轉(zhuǎn)移支付財權(quán)和事權(quán)不匹配的情況，這種情況在某些經(jīng)濟較為落后的地區(qū)更加明顯，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興的順利實施。財政轉(zhuǎn)移支付為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供助力的一個重要基礎(chǔ)是合理劃分中央和地方的財政事權(quán)與支出職責(zé)，保證事權(quán)與財政能力之間的匹配性。近年來，為了合理劃分財政事權(quán)和財權(quán)，中央出臺一系列的政策制度，明確了公共服務(wù)、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、緊急救援等不同領(lǐng)域中財政支出的職權(quán)和財權(quán)，推動了財政體系的不斷完善。《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中指出，要保證中央政府在地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展中的財權(quán)，明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任，推動財政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)步進(jìn)行。中央要結(jié)合鄉(xiāng)村振興實際需求，制定財政轉(zhuǎn)移支付事權(quán)和財權(quán)的劃分規(guī)劃，明確中央政府在經(jīng)濟發(fā)展中財權(quán)的主導(dǎo)地位，積極拓展區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，強化政府管理區(qū)域的合理性，激勵地方政府規(guī)范管理各類事務(wù)，保證他們自身職責(zé)的充分發(fā)揮，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。在科學(xué)劃分財政轉(zhuǎn)移支付事權(quán)和財權(quán)的過程中，要明確權(quán)責(zé)清晰、財力均等、區(qū)域平衡的原則，全面分析我們國家經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況，考慮不同地區(qū)的財政實力差異，堅持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，制訂科學(xué)合理的綜合改革計劃，保證財政轉(zhuǎn)移支付與財政職權(quán)和支出責(zé)任之間的匹配性，為財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善奠定基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供助力［2］。

3.2 完善財政轉(zhuǎn)移支付資金分配機制

有關(guān)部門要履行資源均等化配置原則，既要保證中央政府與地方政府財政收入持續(xù)穩(wěn)定，還要建立財政轉(zhuǎn)移支付機制，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供保障。第一，完善一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配模式。有關(guān)部門要對一般性轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，對財政資金分配模式進(jìn)行不斷調(diào)整，不但要考慮公共品在區(qū)域成本方面存在的不同，而且要將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響因素考慮在內(nèi)，明確一般性轉(zhuǎn)移支付計算方式，并精簡計算流程。在對標(biāo)準(zhǔn)財政收入和支出進(jìn)行分配測算時，要充分考慮地方財政情況，利用一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的激勵作用，激發(fā)地方提高收入水平的積極性，將更多財力向著鄉(xiāng)村傾斜，體現(xiàn)出一般性轉(zhuǎn)移支付所具有的財力均等性分配原則［3］。第二，優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付資金分配機制。在進(jìn)行專項資金分配時，要積極應(yīng)用因素法，拓展資金覆蓋范圍，遵循客觀公正的原則，結(jié)合自然、效益、社會等因素，對資金使用效益的影響進(jìn)行權(quán)重設(shè)計，激發(fā)區(qū)域政府的工作主動性，提高財政專項資金利用效率。從項目專項資金分配層面來說，要應(yīng)用到具有顯著外部性特點的項目當(dāng)中，確定申報流程、開展期限、管理模式；針對民生項目，要結(jié)合因素法和項目法，根據(jù)專項資金使用方向、目標(biāo)任務(wù)、考核辦法等進(jìn)行分配。要逐步取消專項資金提出的配套要求，假如需要配套，要全面分析地方政府的資金應(yīng)用能力，根據(jù)地方實際情況科學(xué)設(shè)置規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對不同地區(qū)使用的同類型資金使用差異化的分擔(dān)模式，有效控制經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的配套比例，避免其相較于發(fā)達(dá)地區(qū)更高，推動專項資金的合理利用。第三，建立財政專項資金直達(dá)分配機制。有關(guān)部門要根據(jù)財政制度改革政策，建立科學(xué)規(guī)范的財政資金直達(dá)分配模式，積極拓展一般性轉(zhuǎn)移支付直達(dá)分配管理范圍，將專項轉(zhuǎn)移資金支付、財力保障獎補資金等納入其中，為財政轉(zhuǎn)移支付制度的實施提供助力，提升財政轉(zhuǎn)移支付資金在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的撥付和利用效率。

3.3 優(yōu)化一般性、專項財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成體系

一方面，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)定位和一般性財政轉(zhuǎn)移支付的特點，建立完善的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成體系。第一，為了解決一般性轉(zhuǎn)移支付類型太多、功能定位多元等問題，要對不同類型進(jìn)行全面整合，在科學(xué)劃分中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的前提下，將屬于中央委托事權(quán)的類型納入財政專項轉(zhuǎn)移支付范圍，將中央和地方共同管理的類型納入一般性轉(zhuǎn)移支付下的共同事權(quán)財政轉(zhuǎn)移支付范圍，將地方事權(quán)項目作為一般性轉(zhuǎn)移支付管理內(nèi)容，以財力均等化原則為指引完善一般性轉(zhuǎn)移支付體系。第二，對影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各類要素進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付體系的設(shè)計，發(fā)揮其在區(qū)域財力分配中所具有的導(dǎo)向作用，為財政資源的合理配置提供助力。建立健全一般性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成體系，全面分析影響財力的各種因素，不斷完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的先進(jìn)性和適用性，保證其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。

另一方面，完善專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成體系。第一，整合財政專項轉(zhuǎn)移支付項目。充分考慮服務(wù)供給及時性、信息收集及時性、地方工作積極性等因素，對資金使用方向相同、用途類似、內(nèi)容交叉的項目進(jìn)行歸集合并［4］。第二，嚴(yán)格控制新增項目。財政專項轉(zhuǎn)移支付項目的特征通常包括突發(fā)性、不確定性、特殊性等，假如不具備這些特征，不可將項目納入專項轉(zhuǎn)移支付范圍。在進(jìn)行新增項目審批時，需要嚴(yán)格對照有關(guān)政策方針和法律法規(guī)，明確項目實施目標(biāo)、資金用途、項目期限、主管機構(gòu)等，經(jīng)過科學(xué)論證和規(guī)范報批以后方可設(shè)立。第三，分類清理財政專項轉(zhuǎn)移支付項目。遵循差異化原則，結(jié)合財政專項轉(zhuǎn)移支付項目的不同特征和具體效益，對項目進(jìn)行動態(tài)清理，針對與國家政策方針和法律法規(guī)不匹配的項目，要堅決及時清理；針對期限到期的項目，要全面分析政策方針和實際效果，按照規(guī)范化流程確定保留或者取消；針對競爭性領(lǐng)域項目，要及時進(jìn)行取消。

3.4 健全財政轉(zhuǎn)移支付績效評價機制

財政轉(zhuǎn)移支付績效考評機制是財政轉(zhuǎn)移支付資金安全高效利用的基礎(chǔ)保障，所以，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展建立有針對性的財政轉(zhuǎn)移支付績效考評機制，提高財政資金在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的使用效果。第一，建立財政轉(zhuǎn)移支付績效評價模式，由于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，不同地區(qū)的發(fā)展情況各不相同，地方政府應(yīng)用財政轉(zhuǎn)移支付資金時，使用范圍和覆蓋方向存在較大差異，所以地方政府要全面梳理自身實際情況，了解自身優(yōu)勢和不足，遵循科學(xué)性和規(guī)范性原則，不斷優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付資金使用績效考評機制，深入了解財政轉(zhuǎn)移支付資金在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮的作用［5］。第二，設(shè)計出科學(xué)合理的財政轉(zhuǎn)移支付資金績效考評目標(biāo)和指標(biāo)。在對財政轉(zhuǎn)移支付資金使用效益進(jìn)行評估的過程中，主要對其在鄉(xiāng)村振興中的作用進(jìn)行分析。比如，在產(chǎn)出方面設(shè)置數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等指標(biāo)，在效益方面設(shè)置經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)影響、生態(tài)效益指標(biāo)，在定性方面設(shè)置服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)，從而保證評價指標(biāo)體系的全面性和科學(xué)性。第三，提高財政轉(zhuǎn)移支付績效評價主體層次。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，財政轉(zhuǎn)移支付績效評價工作由財政部門和各個部委共同負(fù)責(zé)，而區(qū)域績效評價由省級財政和職能部門共同落實，中央負(fù)責(zé)監(jiān)督和審核。在這一模式中，績效評價主體層次較低，可以由財政部門組織各個部門和省級政府共同負(fù)責(zé)，保證績效評價的權(quán)威性和公正性［6］。第四，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。有關(guān)部門要將績效評價結(jié)果與財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算申請、預(yù)算編制、資金分配等進(jìn)行有效結(jié)合，對資金使用效果較好的部門或者區(qū)域進(jìn)行獎勵，發(fā)揮激勵和約束作用，保證財政轉(zhuǎn)移支付資金的安全高效利用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供助力。

4 結(jié)語

財政轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著重要的保障作用，是縮小城鄉(xiāng)差距的有效措施，有利于財政資金的安全高效利用。有關(guān)部門要科學(xué)劃分財政轉(zhuǎn)移支付的事權(quán)和財權(quán)，積極完善財政轉(zhuǎn)移支付資金分配機制，優(yōu)化財政專項資金支付構(gòu)成體系，健全財政轉(zhuǎn)移支付績效評價機制，從而保證財政轉(zhuǎn)移支付模式的規(guī)范利用，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施提供保障。

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