山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)存在的問(wèn)題與對(duì)策探究

［摘 要］據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)藍(lán)皮書（2012—2021）》預(yù)計(jì)，到2025年我國(guó)失能人口數(shù)量將上升到7 279.22萬(wàn)人，2030年有望達(dá)1億人。隨著失能、失智人群數(shù)量不斷增加，在“老齡化、少子化”趨勢(shì)下，社會(huì)化護(hù)理需求呈爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的重要性日益凸顯。山東省作為全國(guó)人口第二大省和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)國(guó)家試點(diǎn)的重點(diǎn)聯(lián)系省份之一，率先開啟了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，對(duì)推動(dòng)照護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減輕家庭負(fù)擔(dān)起到了重要的作用，但仍存在覆蓋范圍偏窄、籌資渠道單一、籌資標(biāo)準(zhǔn)不同的問(wèn)題。因此，有必要進(jìn)一步完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，建立多元化的籌資機(jī)制，增強(qiáng)失能等級(jí)評(píng)估的科學(xué)性，以推進(jìn)山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的良性發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)；老年人；失能人群；山東省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.16.044

［中圖分類號(hào)］F842.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）16-0-03

0 " " 引 言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、醫(yī)藥衛(wèi)生工作的不斷發(fā)展，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。山東省作為全國(guó)人口第二大省，根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，60歲及以上老年人總數(shù)為2 122.1萬(wàn)人，占20.9%，65歲及以上老年人總數(shù)為1 536.4萬(wàn)人，占15.13%，分別高出全國(guó)平均水平2.2和1.63個(gè)百分點(diǎn)，老年人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著人口老齡化速度加快，失能、半失能老人數(shù)量日益增加，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)化、專業(yè)化衛(wèi)生服務(wù)提出了更高的要求。在人口老齡化背景下，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)已成為應(yīng)對(duì)老齡化風(fēng)險(xiǎn)、健全養(yǎng)老服務(wù)體系和提升老年福利的重要舉措。

1 " " 山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)

1.1 " 覆蓋人群情況

目前，山東省所有市的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)已覆蓋城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保參保人，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了職工長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全覆蓋。2022年11月，山東在全省啟動(dòng)了居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，濟(jì)南、青島、東營(yíng)全市，以及煙臺(tái)、泰安、威海、日照、德州等市部分縣（區(qū)）實(shí)施了居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度（見(jiàn)表1），2023年實(shí)現(xiàn)居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋率40%，2025年將實(shí)現(xiàn)居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全覆蓋。

1.2 " 資金籌集渠道

為實(shí)現(xiàn)全省2025年居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全覆蓋的目標(biāo)，積極推進(jìn)居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，山東省印發(fā)《關(guān)于開展居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。根據(jù)《意見(jiàn)》，山東省各市按照“以收定支，收支平衡，略有結(jié)余”的原則制定基金的籌資方式和標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)自身實(shí)際情況初步建立以基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金為主，個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助和福彩福利為輔的多元化籌資格局?；I資方式可分為一定比例籌集和定額籌集，職工長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資總額一般在100～115元/人，居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資總額一般在30～40元/人，籌資水平相對(duì)較低。

1.3 " 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

等級(jí)評(píng)估是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是待遇享受和基金支付的依據(jù)。規(guī)范評(píng)估管理，是科學(xué)實(shí)施評(píng)估、確保參保群眾公平享受待遇的基本保障，也是提高制度保障效能的必要前提。山東省各市對(duì)失能等級(jí)的評(píng)估工具和標(biāo)準(zhǔn)不一，如濟(jì)南、聊城對(duì)失能老人的評(píng)估按照《日常生活能力評(píng)定量表（ADL量表）》分別不低于55、50分進(jìn)行，而威海、濟(jì)寧對(duì)失能老人的評(píng)估則依據(jù)《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，且具有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，還有部分地區(qū)則按照地區(qū)自制的標(biāo)準(zhǔn)展開評(píng)估，如淄博。山東省各市長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)參保人評(píng)估工具與納入標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

2 " " 山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施成效

2.1 " 保障群體不斷擴(kuò)大

山東省于2014年啟動(dòng)了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，并于2021年基本實(shí)現(xiàn)了職工長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的全覆蓋。2022年，在省政府的支持下，省醫(yī)保局等相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，到2023年年底，15個(gè)城市開展了居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，全省累計(jì)參保人數(shù)達(dá)5 078萬(wàn)人，居全國(guó)首位。山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的參保數(shù)量每年都在增加，從2019—2023年，平均每年增長(zhǎng)率約為22.45%，具體如圖1所示。

2.2 " 推動(dòng)照護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

人口老齡化加劇使得養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，但照護(hù)產(chǎn)業(yè)盈利困難，很難吸引社會(huì)資本，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的矛盾尖銳，有待解決。山東省實(shí)行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，對(duì)地方護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)、家政服務(wù)和養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，將符合條件的機(jī)構(gòu)及時(shí)納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)范圍，使其規(guī)?；?、品牌化和集團(tuán)化程度不斷提高，推動(dòng)了“醫(yī)養(yǎng)康護(hù)”的深度結(jié)合。與此同時(shí)，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”在醫(yī)療、保健設(shè)備、輔助器具等方面也得到了迅速發(fā)展，并在一定程度上推動(dòng)了就業(yè)，拓寬了護(hù)理人員的就業(yè)途徑［1］。另外，山東省各地都鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的農(nóng)村富余勞動(dòng)力尤其是女性參加養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，并對(duì)其進(jìn)行專門的培訓(xùn)，使其具備護(hù)理服務(wù)的技能，并在當(dāng)?shù)貫槭芾先颂峁┚徒淖o(hù)理服務(wù)。

2.3 " 減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

失能人員的護(hù)理和醫(yī)療需求一般是長(zhǎng)期性的，這方面的支出在經(jīng)濟(jì)支出中的占比較高。通過(guò)享受定點(diǎn)機(jī)構(gòu)提供的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)，患者若沒(méi)有緊急或必要需求無(wú)須轉(zhuǎn)往醫(yī)院治療，相對(duì)于長(zhǎng)期的住院治療，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)患者及家屬表示經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)得以減輕，提升了支付能力。比如，青島市嶗山區(qū)醫(yī)療保障局結(jié)合市醫(yī)保局“強(qiáng)基增效”具體安排，于2023年1月全面啟動(dòng)實(shí)施嶗山區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)提質(zhì)增效工作，將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)惠民政策落到實(shí)處，切實(shí)減輕了失能群體的負(fù)擔(dān)。2023年，山東全省已為21.51萬(wàn)名失能人員支付長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用19.79億元，切實(shí)減輕了失能人員及其家庭負(fù)擔(dān)。

3 " " 山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施存在的問(wèn)題

山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在實(shí)施過(guò)程中取得了一定成效，但仍然存在一些問(wèn)題，如參保人群覆蓋面狹窄，籌資渠道較為單一，過(guò)度依賴醫(yī)?；?，各地區(qū)籌資標(biāo)準(zhǔn)不同且差別顯著等。

3.1 " 參保人群覆蓋面偏窄

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)理論上應(yīng)全民參與，但實(shí)際情況并非如此。實(shí)際上，不同地區(qū)的參保人員界定和標(biāo)準(zhǔn)都是人為設(shè)定的，并不符合長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的內(nèi)在規(guī)律［2］。山東省16個(gè)市中只有濟(jì)南、青島、東營(yíng)全市和其他市部分縣（區(qū)）實(shí)施了居民長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。同時(shí)，目前沒(méi)有任何全國(guó)性和省一級(jí)政策支持將智力殘疾人群包括在內(nèi)，只有青島、聊城市將失智人員納入保障范圍。大部分地區(qū)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)都是以嚴(yán)重失能或失智老人為主，中、輕失能人群并不包括在內(nèi)。如果沒(méi)有明確的目標(biāo)投保人，可能會(huì)否定部分真正需要的人的權(quán)益，不利于減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.2 " 籌資渠道較為單一，過(guò)度依賴醫(yī)?；?/p>

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金的籌資方式包括單一籌資和多元化籌資。多元化籌資是社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)在特征，應(yīng)探討多元化籌資模式，明確各參與方的權(quán)利和義務(wù)。山東省大部分地區(qū)采取了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移、財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)等多種籌措資金方式，初步形成了多元化的籌資模式。但大多數(shù)城鎮(zhèn)個(gè)人和單位未繳納社保，且只有少數(shù)城市得到政府補(bǔ)助，在籌資渠道與籌資結(jié)構(gòu)上仍存在籌資渠道單一、責(zé)任不明晰等問(wèn)題。從整體上看，醫(yī)保基金占比較高，但個(gè)人繳費(fèi)比重偏低，隨著人口老齡化進(jìn)程加快，老年人數(shù)量逐年增多，醫(yī)保基金承受的壓力越來(lái)越大，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 " 各地區(qū)籌資標(biāo)準(zhǔn)不同且差別顯著

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循以人為本、體現(xiàn)社會(huì)公平正義的原則，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的成果和公共服務(wù)均等化，讓所有人共享。過(guò)高的籌資標(biāo)準(zhǔn)會(huì)加重個(gè)人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而過(guò)低則無(wú)法滿足人民的醫(yī)療護(hù)理需求。從山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)施的情況看，各地對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度有不同的規(guī)定，或按照社會(huì)保障基金繳費(fèi)的比例籌集資金，或按照規(guī)定的數(shù)額籌集資金。以固定金額籌資的城市為例，職工長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)金額為每人一年70～115元不等，盡管各地存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，但各地區(qū)間的籌資差距勢(shì)必會(huì)造成保障范圍、保障水平、保障質(zhì)量等方面的不同。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將造成嚴(yán)重的碎片化，甚至?xí)璧K國(guó)家建立統(tǒng)一的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系［3］。

4 " " 完善山東省長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的對(duì)策

4.1 " 完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大保障范圍

為了完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度并擴(kuò)大保障范圍，首先，地方政府應(yīng)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善，從而為制度的實(shí)施提供法律依據(jù)。一方面，要盡快明確政府、企業(yè)、個(gè)人等參與主體在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資中所承擔(dān)的角色；另一方面，要明確長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資比例等運(yùn)行管理辦法和監(jiān)督制約機(jī)制，各地區(qū)醫(yī)療保障部門應(yīng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)相關(guān)籌資渠道［4］。其次，政府部門作為公共政策制定的主要主體之一，應(yīng)制定相關(guān)政策將更多人群納入保障范圍，如低收入家庭、殘疾人、老年人等，以確保制度的公平性和普惠性。同時(shí)，人力資源和社會(huì)保障局等相關(guān)部門要加強(qiáng)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，加大對(duì)護(hù)理人才的培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)發(fā)展居家護(hù)理和社區(qū)護(hù)理，從而滿足不同人群的需求。最后，地方政府要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的宣傳和教育，通過(guò)提高公眾對(duì)制度的認(rèn)知度和接受度，引導(dǎo)人們樹立正確的護(hù)理觀念。

4.2 " 建立多元化、可持續(xù)的籌資機(jī)制

如何合理地確定基金籌集的規(guī)模與模式，是保障長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金籌集渠道有效運(yùn)行的關(guān)鍵。要想合理確定基金籌集的規(guī)模和模式，地方政府應(yīng)發(fā)揮自身作用構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平、企業(yè)負(fù)擔(dān)等情況確定個(gè)人繳費(fèi)額度，為特殊人群提供國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，地方政府可通過(guò)政策優(yōu)惠等方式引入私人保險(xiǎn)公司豐富健康保險(xiǎn)產(chǎn)品供給，擴(kuò)大商業(yè)健康保險(xiǎn)保障范圍，創(chuàng)新開發(fā)多種形式的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資機(jī)制，鼓勵(lì)商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展，從而滿足群眾多層次醫(yī)療保障需求［5］。地方政府應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)將健康服務(wù)納入基本醫(yī)保支付范圍，推動(dòng)商業(yè)性健康保險(xiǎn)回歸保障，從而促進(jìn)健康保險(xiǎn)與養(yǎng)老、疾病預(yù)防、社區(qū)養(yǎng)老等的融合發(fā)展。

4.3 " 增強(qiáng)失能等級(jí)評(píng)估的專業(yè)性、權(quán)威性

要想增強(qiáng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)失能等級(jí)評(píng)估的專業(yè)性和權(quán)威性，應(yīng)由國(guó)家制定科學(xué)、統(tǒng)一、詳細(xì)的失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)估的指標(biāo)、方法和流程，并由專業(yè)部門對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。另外，各級(jí)醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格負(fù)責(zé)對(duì)失能評(píng)估工作的監(jiān)督、管理，確保評(píng)估由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行，以避免利益關(guān)聯(lián)和主觀偏見(jiàn)對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響，還可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高評(píng)估的效率和準(zhǔn)確性，并向被評(píng)估人和家屬公開評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程。綜合實(shí)施這些措施，可以為失能人員提供更加公平、公正的評(píng)估服務(wù)，確保長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。

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