政府數字化轉型的內涵、困境及路徑研究

［摘 要］加快建設數字中國，構建數字政府，推進國家治理體系和治理能力現代化，是實現全面建設社會主義現代化國家這一目標的必然舉措。數字政府的建設要通過政府數字化轉型才能實現，但在實踐中，政府數字化轉型面臨許多困境。基于此，文章首先介紹政府數字化轉型的內涵和理論基礎，然后分析政府數字化轉型的現實困境，最后提出推進政府數字化轉型的可行路徑，以供參考。

［關鍵詞］數字政府；政府數字化轉型；治理現代化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.16.054

［中圖分類號］D63 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）16-0-03

0 " " 引 言

數字化時代，數據作為現代國家得以發展的重要資產和基礎性戰略資源，在社會治理中發揮著重要作用。2013年，黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，自此以后，治理現代化成為除工業、農業、國防和科學技術四個現代化之外的“第五個現代化”。2017年，黨的十九大報告正式提出建設數字中國的戰略構想［1］。2022年，黨的二十大報告提出要加快建設數字中國。數字中國戰略包含三個方面：數字經濟、數字社會及數字政府。構建數字政府是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面建設社會主義現代化國家的題中之義。構建數字政府，也就是要求政府必須實現數字化轉型。基于此，本文在梳理相關文獻的基礎上，定義政府數字化轉型的內涵，闡明政府數字化轉型的理論基礎，分析政府數字化轉型的困境，并為其探尋一些破解困境的思路，以實現政府治理效能的提升。

1 " " 政府數字化轉型的內涵和理論基礎概述

1.1 " 政府數字化轉型的內涵

政府數字化轉型是指政府運用數字技術對公共產品、公共組織、業務流程和公共服務進行改造，從而更好地回應數字化時代的召喚，最終實現重塑政府治理結構，優化政府職能，提升政府治理能力的目標［2］。政府數字化轉型是一個動態過程，其最終目的是構建數字政府，二者之間是手段與目標的關系。

構建數字政府的實質是對政府進行再造，關鍵是如何實現政府的“數字化”，其中的難點就在于運用數字化理念進行組織變革。公共組織變革的內容包括組織結構的變革、產品和服務的變革及公共部門工作人員的變革。第一，公共組織結構的變革。利用區塊鏈、云計算、人工智能等信息技術來促進組織結構的變革，這不僅可以使組織內部各層級之間信息傳播效率的提高，還有助于對各職能部門之間的職權關系進行合理調整，降低組織分化與整合的難度，從而達到組織層級扁平化的目的。第二，產品和服務的變革。各地政府借助新興數字技術實現各業務部門之間的協同，為公民和企業提供更好的公共服務。就公民個人而言，得益于數字技術在政府部門內的運用，公民可以更便捷地辦理業務，如身份證異地補辦等。就企業而言，各地政府運用數字技術搭建治理平臺，以數字技術賦能優化營商環境，如貴人服務App（貴州）、津心辦App（天津）、蘇服辦App（江蘇）等，企業可通過這些平臺辦理各項事務，實現“一網通辦”“跨省通辦”，省時省力，避免了重復跑路的情況。第三，公共部門工作人員的變革。各地政府對數字技術的運用不僅簡化了公民和企業的辦事程序，方便了人們的生活，還帶來了政府工作人員業務素質的提升和觀念的改變。以貴州省為例，貴州省各地區紛紛響應優化營商環境的號召，打出了自己的標語，如安順市紫云縣“貴人服務，紫為您辦”、安順市鎮寧縣“貴人服務，有寧真好”、安順市關嶺縣“貴人服務，引嶺黔行”等，在辦理具體業務時，工作人員有了較高的業務水平和良好的服務態度。

1.2 " 政府數字化轉型的理論基礎

政府數字化轉型的理論基礎包括數字治理理論、協同治理理論、整體性治理理論。

第一，數字治理理論。數字治理理論強調數字治理的目的是運用云計算、區塊鏈、人工智能等技術構建數字政府，在政府、市場和公眾之間建立一個互動的網絡，并利用這些新興技術進行業務流程再造，從而提升政府的服務質量［3］。數字治理理論為政府提供了一種新的治理工具，政府可以更好地回應民眾需求，使政府各部門之間實現更好的業務協同，最終使政府高效率運轉。

第二，協同治理理論。協同治理理論以治理理論和協同學理論為基礎，并兼具二者的特點。它是指多元主體通過協同合作，形成共同行動、利益共享、風險共擔的格局，從而形成有序、高效的治理結構，最終促進公共利益增加的一種治理模式［4］。在協同治理的過程中，如何實現協同是一個難題，這需要數字技術提供支持，以實現跨部門、跨層級、跨區域的協同。例如，浙江省提出的“最多跑一次”改革，力求讓來辦事的群眾一次就能辦理完所有業務，這背后就要求政府利用數字技術手段來實現政府各部門之間的協同；貴州省的線下“一窗通辦”和線上的“一網通辦”，甚至是“跨省通辦”等政務服務，同樣都要求政府各部門之間必須實現良好的協同。

第三，整體性治理理論。整體性治理理論起源于20世紀90年代，最早由英國學者佩里·希克斯（Perri Hicks）在其著作《整體政府》中提出。他認為政府職能部門間的權力分割造成諸多社會問題，應該借助信息技術手段構建一個跨部門協作的整體性政府，以實現碎片化治理向整體性治理的轉變，并為公民提供整體性服務。政府數字化轉型是一項系統工程，僅憑某一政府部門的力量是難以推動的。因此，整體性治理理論所倡導的理念對推動政府數字化轉型有著較大的指導意義。

2 " " 政府數字化轉型的現實困境

數字政府建設已經成為當前我國政府建設的重要事項，引得各地政府紛紛響應政策號召，利用數字技術積極推進數字政府建設，并且取得了一些成果。但是，隨著政府數字化轉型的不斷推進，越來越多的問題也開始暴露出來。我國政府數字化轉型還面臨著以下幾個方面的困境。

2.1 " 數據信息安全的保護政策有待完善

建設數字中國，推進政府數字化轉型的最基本要素是數據，隨著政府數字化轉型進程的不斷加快，政府對數據的需求越來越大，對數據質量的要求也越來越高。大量優質的政務數據在政府數字化轉型中不斷推動著國家治理體系和治理能力現代化［5］。然而，政府在數字化轉型過程中不應該只把目光放在數據帶來的好處上，還應該注意到數據信息安全的保護問題，如公民對個人隱私的保護意識不強，數據信息容易泄露，數據濫用等。針對以上問題，我國在2020年出臺了《中華人民共和國數據安全法（草案）》，并指出數據安全的重要性，但沒有針對數據安全、數據開放提出具體的管理規范。缺乏明確的管理規范和懲戒措施，帶來了一系列的數據信息安全問題，這在一定程度上阻礙了政府數字化轉型的進程。

2.2 " 數據要素市場配置效率有待提高

黨的十九屆四中全會首次提出將“數據”增列為一種新的生產要素，政府數字化轉型離不開數據要素。既然數據成為一種生產要素，那么也應該如土地、勞動力、資本等要素一樣建立相應的要素市場，如自然資源管理局、人力市場、資本市場等。2015年，貴州省建立了全國第一家大型數據交易所——貴陽市大數據交易所，隨后全國各地又陸續建立了一批大數據交易所，如北京國際大數據交易所、上海數據交易所等。雖然全國各地紛紛建立大數據交易所，但數據要素市場在建設過程中仍然面臨著許多困難，存在數據要素市場配置效率低下的問題。究其原因，主要有三個：數據確權難、定價難和流通難。首先，數據確權難。數字化時代已經到來，不僅是政府在推進數字化轉型，市場中的企業也想借助數字紅利實現自身的發展。例如，一些購物軟件會根據用戶的購買習慣、搜索習慣等行為偏好向用戶推薦“猜你喜歡”“為您推薦”等內容，這樣會大幅提升顧客消費的可能性。但是，在這個過程中，顧客的這些行為偏好數據的所有權應該歸誰，是個很難確定的問題。其次，數據定價難。信息不對稱是指交易的雙方擁有的信息不對等，一般來說，賣家會比買家更了解商品信息。但數據不同于其他商品，在數據交易市場上，經常會出現市場信息反向不對稱的情況［6］。因為數據是一種價值密度低的產品，單一的數據并沒有多大價值，只有擁有一定量的數據后，才能從大量的數據中捕捉有用信息。也就是說，數據的買家會比產生數據的賣家擁有更多的信息，也更了解數據的價值。這樣一來，就產生了數據不易定價的問題。最后，數據流通難。數據確權難、定價難的問題導致數據的流通難。上述三個原因導致我國的數據要素市場建設不到位，存在配置效率低下的問題。

2.3 " 政府內部各部門難以實現業務協同

雖然政府數字化轉型一直在推進，但各職能部門之間并未完全實現業務協同。前文提到，各地政府積極響應政策號召，紛紛推出“一窗通辦”“一網通辦”等政務服務平臺，大大減輕了企業和公民辦事的負擔，然而這種“負擔”并未完全消除，而是部分轉嫁到政府工作人員的身上。由于政府內部各部門未實現業務協同，政府工作人員在辦理某些數據不能共享的業務時，要進行人工跑腿、幫辦代辦，某些地區的政府工作人員為了更快速地辦理業務，甚至配備了專門的電動車。由此可見，政府各部門之間的數據協同和業務協同水平有待提高。

3 " " 推進政府數字化轉型的可行路徑

3.1 " 完善數據信息安全保障體系

政府數字化轉型涉及數據的開發與利用，但由此帶來的數據安全問題也不容忽視。因此，政府要盡快采取相應的措施，以完善我國數據信息安全保障體系。第一，完善相關法律法規。數字化時代的到來，需要完善相應的法律法規來應對數據安全問題。第二，完善政府監管體系。根據各部門的職責范圍，可由工業和信息化部作為國家層面的數據信息安全保護的主要監管機構，其他相關政府部門予以配合，形成完善的監管體系。

3.2 " 培育和完善數據要素市場

政府數字化轉型的基本要素是數據，要使數據要素化，就應該建立數據要素市場。為了培育和完善數據要素市場，應該解決數據確權難、定價難和流通難的問題。首先，建立數據產權制度。明確數據的產權可以避免產生產權沖突，降低數據要素市場中的交易成本，一個可行的辦法就是將數據分級、分類確權［7］。其次，完善數據定價理論。數據要素的特殊性使得其價格難以確定，這也是影響數據交易的一大因素。一個可行的辦法是將數據分級定價，對一些基礎性的數據進行成本定價，對其他具有較高價值的數據進行市場定價。最后，數據確權難、定價難的問題得到解決，數據流通難的問題也能得到解決。

3.3 " 提高政府各部門之間的協同水平

政府數字化轉型的目的是為公眾提供更優質的服務，減輕政府工作人員的負擔。但由于政府各部門間的協同水平不高，某些地區反而出現了增加政府工作人員負擔的現象。要想改變這種狀況，應該從兩個方面入手。第一，改變各部門的觀念。由于政府各部門的職責不同，其在處理工作時都會優先解決自己本部門的工作，因此在接到其他部門數據共享請求時，共享意愿不高［8］。地方政府除了幫助各部門樹立共享等于互惠的理念，還可以將數據共享作為一個指標納入政府年終考核，數據提供部門可以將本年度的數據共享次數寫入年度總結報告，作為工作績效。第二，改變數據協同方式，將共享數據庫的協同變為按需求共享的協同。除了政府各部門各司其職的原因外，有些政府部門不愿意進行數據共享的原因是害怕擔責，因為共享整個數據庫的風險過大［9］。因此，政府可以在各部門之間實現按需求共享的協同，即數據提供方只共享數據請求方需要的數據，按需提供。這樣可以提高各部門的共享意愿，從而提高其協同水平。

主要參考文獻

［1］潘歐文，黃欣榮.數字中國研究的文獻回顧與未來路徑

［J］.新余學院學報，2021（3）：39-46.

［2］孟天廣.政府數字化轉型的要素、機制與路徑：兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動［J］.治理研究，2021（1）：5-14，2.

［3］韓兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理論述評［J］.甘肅行政學院學報，2016（4）：23-39，126-127.

［4］燕繼榮.協同治理：社會管理創新之道——基于國家與社會關系的理論思考［J］.中國行政管理，2013（2）：58-61.

［5］王孟嘉.數字政府建設的價值、困境與出路［J］.改革，2021（4）：136-145.

［6］黃朝椿.論基于供給側的數據要素市場建設［J］.中國科學院院刊，2022（10）：1402-1409.

［7］劉金釗，汪壽陽.數據要素市場化配置的困境與對策探究［J］.中國科學院院刊，2022（10）：1435-1444.

［8］楊夢，李艷.我國政府數字化轉型的問題與對策探究［J］.中共石家莊市委黨校學報，2022（11）：37-42.

［9］宋昭君.政府數字化轉型內涵和對策研究［J］.中國建設信息化，2020（20）：62-63.