黑土地保護戰(zhàn)略下黑土地保護項目檔案的規(guī)范管理

摘 要：我國實施的黑土地保護工程是國家一項重大戰(zhàn)略決策，對把14億人的飯碗端在自己手中有重大意義。吉林省地處世界三大黑土地帶之一的中國東北黑土帶，合理保護和開發(fā)利用省內(nèi)黑土資源是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和綠色增效的重要保障，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。黑土地保護項目檔案是黑土地保護工程建設的一個縮影，既維護著黑土地保護行業(yè)發(fā)展歷程的真實性，又對黑土地保護工程起著重要的指導、監(jiān)督、保證作用。因此，黑土地保護項目檔案管理的規(guī)范化改進刻不容緩。本文基于前期豐富的調(diào)研成果，分析目前吉林省黑土地保護項目檔案管理的主要問題，試提出檔案建設及管理的改進措施，以期為我省黑土地保護項目檔案管理工作提供依據(jù)。

關鍵詞：黑土地；黑土地保護戰(zhàn)略；檔案管理

黑土地性狀好、肥力高，是地球上最珍貴的土壤資源之一，是大自然對人類的特殊饋贈。中國東北平原黑土區(qū)是世界上最肥沃且墾殖時間較短的土壤類型之一，在保障國家糧食安全中具有非常重要的地位。其以彎月狀分布在吉林省、黑龍江省，以“土壤肥沃、土質(zhì)疏松、適宜農(nóng)耕”而聞名于世，區(qū)域內(nèi)黑土層厚度達到三十至一百厘米，有“一兩土二兩油”的美譽。對吉林省來說，黑土地貢獻了全省80%左右的糧食產(chǎn)量。國家領導人在吉林省考察時指出，一定要采取有效措施，保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”。近年來，為切實做好黑土地保護與利用工作，國家出臺了一系列相關政策文件，要求把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好、養(yǎng)好。在推進黑土地保護實施過程中，需要建立切實保護黑土地質(zhì)量的技術模式和相關制度體系。黑土地保護項目檔案規(guī)范化管理是“黑土地保護利用標準體系建設工程”的重要組成部分，黑土地保護項目檔案是檢驗黑土地保護項目完成情況的重要依據(jù)。因此，黑土地保護項目檔案的規(guī)范化管理能夠引領檔案質(zhì)量提升，實現(xiàn)黑土地保護技術的科學性、系統(tǒng)性和應用性，為黑土地的永續(xù)利用提供科技支撐。

1 黑土地保護項目檔案管理的目的及重要性

1.1 黑土地保護項目的相關概念

采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機、生物等措施保護黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)的活動，稱為黑土地保護項目。黑土地保護項目實施過程中直接形成的具有保存價值的文字、圖表、錄音錄像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄即為黑土地保護項目檔案。其旨在對黑土地保護項目中產(chǎn)生的各類檔案明確歸檔要求和管理制度，發(fā)揮原始資料的準確性、完整性、方便性、規(guī)范性的作用，提高黑土地保護項目檔案的質(zhì)量。

1.2 黑土地保護項目檔案管理的重要性

黑土地項目檔案是維護黑土地保護過程中歷史真實面貌的一項重要工作，記載著黑土地保護過程中的優(yōu)秀成果，是黑土地保護項目實施中最原始、真實的記錄，保留了每級職能部門、每個環(huán)節(jié)、每個階段、每種措施的客觀性及執(zhí)行和履行職能的真實性，記載了黑土地保護的歷史過程，是不可再生的歷史資料，檔案資源的開發(fā)利用是實現(xiàn)檔案價值、促進檔案工作提質(zhì)增效的關鍵環(huán)節(jié)。黑土地保護項目檔案規(guī)范化管理能夠實現(xiàn)各市（縣）檔案資料格式統(tǒng)一、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)安全可靠，對研究黑土地保護措施的實施效果和科學發(fā)展提供第一手資料，是進行數(shù)據(jù)分析、揚長避短、制定發(fā)展方向的依據(jù)，是衡量工程質(zhì)量和管理水平的重要尺度，所以用標準規(guī)范黑土地保護項目檔案工作對提高檔案管理水平具有重要意義，為推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎。

2 吉林省黑土地保護項目實施背景

2.1 國家、省內(nèi)政策背景

黨中央、國務院高度重視東北黑土地保護，明確提出要采取有效措施保護好這塊珍貴的黑土地。十三屆全國人大常委會第三十五次會議于2022年6月24日審議通過了《中華人民共和國黑土地保護法》，明確了“黑土地”的概念，為多年來由于黑土地概念界定不明確、出現(xiàn)的黑土地數(shù)據(jù)信息可用性不強、相關檔案利用價值不高等問題提供了法律依據(jù)。其中第九條中提到“縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關部門開展土地調(diào)查時，同步開展黑土地類型、分布、數(shù)量、質(zhì)量、保護和利用狀況等情況的調(diào)查，建立黑土地檔案”。國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部委印發(fā)《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025）》農(nóng)建發(fā)〔2021〕3號、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳財政部辦公廳國家發(fā)展改革委員會辦公廳《關于進一步做好東北黑土地保護的通知》（農(nóng)辦計財〔2021〕11號）。

《中共吉林省委 吉林省人民政府關于全面加強黑土地保護的實施意見》（吉發(fā)〔2021〕10號）、吉林省政府印發(fā)《吉林省黑土地保護工程實施方案（2021-2025）》吉政辦函〔2021〕141號、《吉林省黑土地保護條例》。其中《吉林省黑土地保護工程實施方案（2021-2025）》工作目標將典型黑土地22個重點市（縣）劃為黑土地耕地保護區(qū)，總面積不低于2500萬畝，連續(xù)5年采取工程、農(nóng)藝、生物等綜合措施進行保護。同時未來，我國還將實施國家黑土地保護工程，建設200個集中連片退化耕地治理示范區(qū)，開展保護性耕作六千萬畝。

2.2 項目檔案管理情況

為加強和完善我省黑土地保護項目檔案規(guī)范管理，強化檔案工作為黑土地保護的服務功能，2021年12月至2022年11月，吉林省檔案學會和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳選派省內(nèi)檔案、標準化、農(nóng)業(yè)、水利等方面知名專家學者組成黑土地保護項目檔案管理課題專家組，對全省近年黑土地保護項目建設工程檔案、農(nóng)技檔案管理情況進行研究。深入榆樹市、公主嶺市、舒蘭市、梨樹縣和扶余市等地，通過召開座談會，查閱檔案資料，聽取農(nóng)田建設項目負責人介紹，走訪建設工程檔案管理服務的第三方公司等線下和線上方式開展課題研究。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，吉林省黑土地保護項目投資額度大、建設土地面積廣、項目種類多，形成的檔案類別復雜。如何全面、規(guī)范、科學地對紛繁復雜的黑土地保護項目檔案進行管理，解決當前吉林省黑土地檔案管理的問題，達到科學、規(guī)范、通用、實用的目標，是亟需解決的課題。

3 吉林省黑土地保護項目檔案管理現(xiàn)狀探討

3.1 檔案管理現(xiàn)狀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和農(nóng)田建設科、農(nóng)業(yè)綜合服務中心等部門檔案意識較強，普遍認識到應該加強檔案管理工作。全省多數(shù)地區(qū)黑土地保護檔案工作有專人負責，基本能夠按時收集檔案資料，并進行簡單整理，建立了專用的檔案室，購置了專門存放檔案的柜、架，實體檔案得到了基本管理。

3.2 檔案管理現(xiàn)存問題

3.2.1檔案收集完整性較差。工程建設大事記、會議紀要、現(xiàn)場檢查記錄和工程建設糾紛處理記錄等檔案資料不全，缺少施工過程節(jié)點照片、施工關鍵部位和隱蔽工程的影像資料等。工程技術檔案資料內(nèi)容不規(guī)范，缺乏測量數(shù)據(jù)、施工前原始地貌照片和施工過程照片，技術資料缺時間、地點等基本要素。檔案缺乏系統(tǒng)性。多數(shù)縣（市、區(qū)）設立財務結算中心工程款統(tǒng)一結算，使黑土地保護項目檔案中缺財務檔案，影響了項目檔案的完整性。

3.2.2檔案整理規(guī)范性較差。存在僅收集，未依照工程檔案管理規(guī)范和標準要求進行整理，沒有按照文件材料形成的規(guī)律和文件的內(nèi)在邏輯關系進行鑒定、分類、組卷、裝訂、編輯文件頁碼和編輯案卷目錄。保管期限劃分不準確。部分單位存在不劃分文件保管期限現(xiàn)象，導致普通檔案和重要檔案同等管理，沒有保護好重要文件，浪費了有限的檔案管理資源。

3.2.3檔案保管安全性較差。部分農(nóng)田建設工程管理單位檔案安全保管意識不強，疏于對檔案的安全保管，檔案散亂堆放，缺乏保護檔案的安全設施，面臨水害火災的風險較大，檔案安全存在嚴重隱患。

3.3 檔案管理問題原因剖析

我國大規(guī)模開展黑土地保護工程是近年才開始，作為一項全新的重大工程，工程管理上方方面面的問題都需要積極探索和完善。黑土地保護項目檔案管理上出現(xiàn)上述問題，原因分析如下：

3.3.1重視項目建設，輕視檔案管理。檔案管理存在嚴重問題的單位，雖問題不盡相同，但究其原因都存在對檔案工作重視不足的問題，常常存在對檔案工作“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的問題，嚴重影響了項目檔案管理水平。

3.3.2專業(yè)素質(zhì)不足，缺乏專業(yè)知識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各黑土地保護項目管理單位檔案員基本上是兼職檔案員，幾乎沒有檔案專業(yè)培訓的經(jīng)歷，檔案工作經(jīng)驗嚴重不足。

3.3.3行業(yè)標準缺失，缺乏評價機制。黑土地保護項目檔案屬于科技領域的專業(yè)檔案。一方面，國家對科技類檔案行業(yè)標準和技術規(guī)范不健全，針對性和可參照性不強。另一方面，專業(yè)類檔案缺乏切實可行的行業(yè)標準和技術規(guī)范。而統(tǒng)一性的檔案管理標準應用性、指向性不強，黑土地保護項目檔案的評價機制缺少依據(jù)，評價標準不完善，缺乏合理性。

4 黑土地保護項目檔案建設途徑

4.1 明確管理體制、強化主體責任

《黑土地保護法》將黑土地保護工作納入縣級以上人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，黑土地檔案建設作為黑土地保護工作的重要組成部分，同時也是實現(xiàn)黑土地保護目標的一項重要舉措，應依法納入黑土地保護機制。黑土地檔案切實履行省級建設單位統(tǒng)一領導、縣級及以上建設單位分級管理的工作體制，依規(guī)建立層級管理工作責任制，權責清晰，方能強化檔案管理主體責任。

4.2 制定地方標準、實現(xiàn)規(guī)范管理

為全面貫徹落實黑土地保護的相關政策，提高檔案資政服務和治理效能，用標準規(guī)范黑土地保護項目檔案工作對提高檔案管理水平具有重要意義，制定地方標準勢在必行，既維護黑土地保護行業(yè)發(fā)展歷程的真實性，又對黑土地保護工程起著重要的指導、監(jiān)督、保證作用，從而實現(xiàn)黑土地保護科學管理和決策。這是貫徹落實《中華人民共和國黑土地保護法》《吉林省黑土地保護條例》中建立黑土地系列檔案的基本任務和要求，是完成《中共吉林省委、吉林省人民政府關于全面加強黑土地保護實施意見》工作目標的有利保障。制定地方標準《黑土地保護項目檔案管理規(guī)范》能科學確立黑土地保護項目檔案建設秩序，實現(xiàn)黑土地保護項目檔案資料格式統(tǒng)一、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)安全可靠；能夠促進黑土地保護相關項目管理水平不斷提升，更好地發(fā)揮作用，取得更好的效益。

4.3 建立協(xié)作機制、穩(wěn)定人員隊伍

黑土地保護工作涵蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、環(huán)境保護、水行政、科技等部門，要建立黑土地保護協(xié)調(diào)機制，黑土地檔案建設也應加強合力，促進檔案資源的合理開發(fā)利用，以便加強各職能部門之間的政策協(xié)調(diào)、技術互交、環(huán)節(jié)銜接、資源共享。建立并完善黑土地保護工程中業(yè)務部門與職能部門的聯(lián)絡員制度，形成內(nèi)部檔案組織網(wǎng)絡，檔案收集管理職能要明確到具體科室和個人，制定檔案管理職責，明確責任， 穩(wěn)定檔案人員隊伍，確保檔案工作的延續(xù)性和穩(wěn)定性，加強對管理人員的業(yè)務培訓，提高檔案管理人員的業(yè)務能力。

4.4 建立管理制度、加大驗收權重

制度建立既要統(tǒng)籌黑土地保護項目的普遍性，又要顧及實際工作的針對性，從擬定的分類方法、標識制定、保管期限等方面維護黑土地檔案建設秩序，規(guī)范檔案的建設行為，促進黑土地檔案工作的開展。黑土地保護項目結束后，項目管理單位或委托監(jiān)理單位應根據(jù)檔案管理的要求對項目法人單位（勘察、設計、施工、監(jiān)理等）檔案的案卷質(zhì)量進行審查，審查合格后項目管理方可進行竣工驗收，項目竣工驗收后，檔案管理部門宜向所在地檔案管理部門移交項目檔案。

5 黑土地保護項目檔案規(guī)范化管理社會效益分析

《黑土地保護項目檔案管理規(guī)范》填補了我省檔案管理規(guī)范的空白。黑土地保護項目檔案的規(guī)范化管理將為黑土地保護工程中的各種農(nóng)業(yè)措施提供技術依據(jù)，可以通過數(shù)據(jù)分析對吉林省東、中、西部地區(qū)黑土地保護工程的實施效果進行橫向、縱向比對，獲取各縣（市）在黑土地保護工程中的不足，進而加以改進和完善。這對促進黑土地質(zhì)量提升和我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展、保護糧食安全具有重要意義。同時，隨著數(shù)字經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)數(shù)字化的發(fā)展，黑土地保護項目檔案的數(shù)字化管理也將逐步完善，進一步為實施黑土地保護相關工程的科學管理和決策提供參考，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，切實促進黑土地保護事業(yè)健康、可持續(xù)性發(fā)展。