以橫向利益補償促進區域協調發展

糧食主產區作為我國糧食生產的核心區域，承擔著國家糧食安全和社會穩定的重任，2023年13個主產區糧食產量為54 171萬噸，占全國糧食總產量的77.9%。然而，由于資源稟賦、產業分工等差異，糧食主產區與主銷區之間發展機會不均等，經濟發展差距日益凸顯，制約了區域之間公平協調發展。2024年中央一號文件明確提出“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”；2024年6月召開的中央全面深化改革委員會第五次會議強調，要在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐。在此背景下，建立糧食主銷區對主產區的省際橫向利益補償機制，能夠進一步縮小我國產銷區經濟發展差距，實現區域間公平發展與共同富裕。

一、建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的必要性

（一）夯實糧食安全根基

我國糧食安全長期以來保持著“緊平衡”態勢，部分農戶種糧積極性下降、主產區財政負擔重等原因也制約我國糧食供給增長，威脅我國糧食安全。首先，近十年我國糧食產量變動進入波動增長階段，呈現出“天花板”跡象，糧食隱性自給率僅在70%左右且有略微下降趨勢，未來穩定糧食產能和保證糧食高質量供給仍面臨較大壓力。其次，糧食價格彈性低、準公共品屬性等使得種糧收益低于其他種植業，同時我國二元結構經濟差異導致農業勞動生產率遠低于二三產業，農戶種糧收入遠低于非農務工收入。再加上化肥農藥等農資成本持續上漲，種糧不賺錢現象成為常態，農戶種糧積極性降低、種糧農戶數量逐漸減少。最后，糧食主產區往往呈現出“農業發達、工業薄弱、財政困難”的局面。因此，建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，可以有效提高主產區政府重農抓糧和農民種糧的積極性。

（二）平衡區域發展

糧食主產區承擔著保障國家糧食安全的重任，每年投入大量耕地資源、水資源、生態資源等發展糧食生產，因而喪失了非糧種植、土地建設、工業發展等大量機會成本，限制了地方財政收入，影響當地經濟發展；而糧食主銷區從主產區調入的糧食不僅滿足了生活需求，還通過食品加工和工業加工獲得了利潤收入，在保障區域糧食安全的同時實現了經濟發展。同時，糧食主產區有限的財政收入還要支持農業建設和糧食補貼任務，產糧越多財政補貼壓力越大，補貼后的糧食在調往主銷區加工銷售中發生了利益外溢，因此造成了利益倒掛。這種“窮區補償富區”的現象造成糧食產銷區利益分配失衡，經濟社會發展水平差距愈來愈大，不符合區域協調發展、實現共同富裕的戰略目標。因此，建立糧食產銷區省際間的橫向利益補償機制顯得尤為重要，可以為縮小區域差距、平衡區域發展、實現區域公平提供有效制度保障。

二、建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的關鍵問題

探索糧食產銷區省際橫向補償機制是新階段謀求區域之間公平協調發展的重要舉措，建立糧食主產區橫向利益補償機制，最需要明確的就是“誰補誰”“補多少”“怎么補”的問題。

（一）誰補誰——補償主體與對象

在全國范圍內統一的糧食貿易市場背景下，糧食的自由流通使得追蹤商品糧的具體流向變得復雜：從主產區到各個主銷區的流動量，以及進一步分配到其他地區的量，都是難以精確統計的數據。鑒于此，可以遵循“誰受益、誰補償”的原則，采用多區域投入產出模型，依據糧食產銷區在一定時期內的糧食產量和消費量構建糧食生產的投入產出表，計算糧食生產地和消費地的糧食生產消耗系數，進而分析糧食主產區糧食流通量的軌跡，推動產銷區之間的相互配對，確定主產區糧食流通格局，以明確“誰補誰”的對象問題。

（二）補多少——補償標準

糧食主產區補償機制中的補償標準是一個比較復雜的工作，特別是省際橫向補償，不是由中央統一調撥，而是各省之間進行補償，補償標準即“補多少”關系到糧食主產區橫向利益補償機制是否具有可操作性，也影響到補償機制的運行效果。補償標準應兼顧國家糧食安全、區域經濟社會發展水平和生態價值實現等目標，根據主產區土、水、碳等生產要素損耗、耕地保護、農民發展機會成本等科學合理地估算補償資金調節系數和利益補償額度。或引入市場機制構建省際糧食調進調出指標交易的市場化平臺，由各省自發進行磋商交易，才能更容易達成補償標準的共識。

（三）怎么補——補償方式

在構建糧食產銷區省際橫向利益補償機制的過程中，“怎么補”也是核心問題之一，它涉及補償的具體實施方式和操作路徑。一方面，要確保補償方式的多元化，不僅僅是直接的財政轉移支付，也可以是技術支持、基礎設施建設等間接方式，在種地農戶直接獲得經濟補償的同時還有助于提升主產區的長期發展潛力。此外，建立動態調整機制也是關鍵，補償標準應定期根據實際情況進行調整，以確保補償機制的適應性和有效性。另一方面，補償機制的實施應當透明化、規范化，確保每一筆補償資金的使用都能得到有效監管，避免資源浪費和濫用。同時，鼓勵糧食產銷區之間的合作與交流，推動信息共享和資源整合，提高產銷雙方資源配置效率和利益補償效率，以確保糧食產銷區省際橫向補償機制能夠公平、有效，最大限度地促進區域間的公平協調發展。

三、建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制的主要舉措

（一）設立糧食安全保障基金

為有效保障國家糧食安全，應該設立以國家投入與糧食主銷區投入為來源的國家糧食安全保障基金，積極探索完善糧食主產區利益補償機制。明確農業生態系統產量價值、確定糧食主產區利益補償主體、明確基金來源和規劃基金用途等，糧食安全保障基金可以有效保障種糧農民收益和糧食主產區利益，緩解各級政府保障糧食安全的財政壓力。

（二）探索新型產銷合作關系

創新產銷協作新模式，需要全面規劃和促進糧食主銷區積極參與到主產區的糧食產業鏈中，包括生產基礎、儲存設施、加工區、在線營銷平臺和物流系統。這種參與應從傳統的供需合作模式轉變為供應鏈合作模式，鼓勵糧食產銷區相互對接，推動形成優勢互補、協調聯動以促進糧食產銷合作的多元化、規模化和現代化。目前，一些省市已經在省際糧食全產業鏈協作方面進行了有益嘗試。比如浙江省已投資2.5億元進行資本性補助，重組黑龍江綠農集團，并利用該集團在東北地區建立了20萬公頃的糧源基地，年產量達15億公斤。福建省與糧食主產區合作建立了生產基地、儲存設施、加工園區和營銷網絡。北京市與黑龍江、吉林、河南、河北、山東等7個糧食主產區建立了穩固的產銷合作伙伴關系。

（三）落實基礎設施建設幫扶

完善省際間互助支持和雙向對口支援機制，糧食主銷區協助主產區加強高標準農田建設、水利基礎設施建設、現代化農業產業項目建設等，增強糧食主產區的自我發展能力。同時，設立由中央統籌用于糧食主產區基礎設施建設的產銷區省際橫向利益補償基金，持續提升糧食主產區的內生發展動力，逐步縮小與糧食主銷區的發展差距。

（四）建立補償指標交易平臺

創新省際橫向利益補償的政策工具和路徑，利用市場化手段構建省際糧食流通指標數字交易平臺。例如，建立“口糧產能指標”全國統一市場，開展口糧產能交易；創建耕地保護與糧食安全補償指標交易平臺，糧食調入區（主銷區）可以直接購買所需指標，而糧食調出區（主產區）則能通過出售指標獲得相應的經濟收益。通過交易平臺的建立，市場發揮有效作用，產銷區之間主動交易，從而有效地實施和完善省際橫向利益補償機制。同時與中央政府主導的縱向補償機制協同聯動，形成“縱橫雙輪驅動”的補償體系，推動我國穩糧增收雙贏發展，有效縮小糧食產銷區經濟發展差距，實現我國各區域間的公平協調發展。

[責任編輯：王 麗]