糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制的 內(nèi)涵、理論依據(jù)及現(xiàn)實意義

產(chǎn)銷不平衡導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)面臨嚴(yán)峻資源和環(huán)境壓力。基于糧食產(chǎn)量、播種面積和提供的商品糧數(shù)量及比重，全國31個省份被財政部劃為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、7個主銷區(qū)和11個產(chǎn)銷平衡區(qū)。2023年主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的77.9%，主銷區(qū)僅占4.3%，產(chǎn)銷區(qū)供給不平衡矛盾進(jìn)一步加劇。主銷區(qū)糧食自給率持續(xù)下跌，糧食缺口越來越大。事實上，2004年主銷區(qū)糧食自給率為44.2%，2021年卻降至19.9%。然而，由于糧食生產(chǎn)受耕地、水資源等自然稟賦制約，糧食生產(chǎn)集中化加大了主產(chǎn)區(qū)水土資源壓力，導(dǎo)致耕地退化、地下水超采、土壤污染等生態(tài)問題，嚴(yán)重威脅糧食產(chǎn)能持續(xù)穩(wěn)定和國家糧食安全。同時，糧食主產(chǎn)區(qū)長期面臨“糧財?shù)箳臁比氩环蟪隼Ь场！吨袊r(nóng)村發(fā)展報告2022》顯示，有10個糧食主產(chǎn)省農(nóng)民人均可支配收入連續(xù)多年低于全國平均水平。2002年全國人均收入前10名中，糧食主產(chǎn)區(qū)省份占6個，到2022年減至3個。糧食產(chǎn)銷區(qū)地方財政收入存在明顯差距。2021年糧食主產(chǎn)區(qū)人均地方財政一般預(yù)算收入為6 341.5元，較全國平均水平低32.8%、較非主產(chǎn)區(qū)省份低56.5%。最終導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，農(nóng)民“兼業(yè)化”“多維貧困化”問題突出，糧食自給率亦呈下降趨勢，在13個糧食主產(chǎn)省中，糧食凈調(diào)出省已減至6個。

其實，區(qū)域政策差異是導(dǎo)致糧食生產(chǎn)區(qū)域不平衡的重要原因。例如，2019年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團(tuán)審議時指出，要扛穩(wěn)糧食安全這個重任，發(fā)揮好糧食生產(chǎn)這個優(yōu)勢，立足打造全國重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，推動藏糧于地、藏糧于技，穩(wěn)步提升糧食產(chǎn)能，在確保國家糧食安全方面有新?lián)?dāng)新作為。為扛穩(wěn)國家糧食安全重任，河南省把建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示的具體行動，讓“中原糧倉”根基更加穩(wěn)固，糧食更加充盈。然而，水土資源是進(jìn)行糧食生產(chǎn)必不可缺的基礎(chǔ)，糧食主產(chǎn)區(qū)為滿足國家糧食生產(chǎn)要求將有限的水土資源優(yōu)先配置到糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，放棄資源用于非農(nóng)生產(chǎn)所獲得的巨額機會收入，陷入經(jīng)濟增長落后和區(qū)域發(fā)展緩慢困境。為此，2023年12月中央農(nóng)村工作會議和中央經(jīng)濟工作會議提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制”，以解決區(qū)域間糧食生產(chǎn)不均衡，以及由此造成的經(jīng)濟發(fā)展機會和收入水平不均衡問題。

一、產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制的內(nèi)涵

要明確什么是產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償，首先要明確什么是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，以及產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償在主產(chǎn)區(qū)利益補償中的地位和作用。

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償

糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，是指對糧食主產(chǎn)區(qū)由于放棄其他高利潤產(chǎn)業(yè)、主產(chǎn)低盈利的糧食而造成的經(jīng)濟利益減損給予適當(dāng)補償，保障糧食主產(chǎn)區(qū)利益上不受損，糧食生產(chǎn)者經(jīng)濟上不吃虧，持續(xù)保持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)積極性，以確保國家糧食安全的制度安排。黨的十八大以來，中央高度重視糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償問題，不斷加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度和對產(chǎn)糧大縣的獎勵資金投入，一定程度上緩解了糧食主產(chǎn)區(qū)的財政壓力，但未能從根本上解決問題。現(xiàn)有補償政策仍存在補貼力度不足、補貼方式單一、缺少省級層面利益補償政策等問題。

（二）產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償

根據(jù)補償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可以將糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償分為縱向利益補償和橫向利益補償兩種形式。補償者與受償者之間具有行政隸屬關(guān)系的為縱向利益補償，比如中央財政對不同層級地方財政開展的利益補償，省級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開展的利益補償?shù)取Ｑa償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的為橫向利益補償，例如糧食主產(chǎn)省區(qū)與主銷省區(qū)之間的省際利益補償?shù)取．a(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償作為糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)囊环N重要方式，以保障糧食安全和促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展為目的，采用公共政策或市場化手段，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排。

（三）產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制

機制是人們有意識建立起來并由權(quán)力機構(gòu)保障實施的具有強制性和約束力的一系列規(guī)則安排，如法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等。產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制是為實施產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償而建立的一系列法律、經(jīng)濟和行政手段的總和，是對補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、監(jiān)管評估等內(nèi)容作出的規(guī)則性安排。

二、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制的理論依據(jù)

（一）區(qū)域利益補償理論

區(qū)域利益補償是指在國家或地區(qū)發(fā)展過程中，為縮小不同區(qū)域之間發(fā)展差距，實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，采取一系列政策和措施，對在某些方面作出犧牲或貢獻(xiàn)較大區(qū)域給予一定的補償。基于區(qū)域利益補償理論，應(yīng)給予糧食主產(chǎn)區(qū)必要補償。

（二）產(chǎn)業(yè)利益補償理論

產(chǎn)業(yè)利益補償指在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，對于那些在特定領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)、承擔(dān)額外責(zé)任或因政策調(diào)整而受到影響的產(chǎn)業(yè)，通過一定經(jīng)濟手段或政策措施給予補償，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在，中國成為世界上第二大經(jīng)濟體，但農(nóng)業(yè)仍然掣肘國民經(jīng)濟發(fā)展。基于產(chǎn)業(yè)利益補償理論，需要給農(nóng)業(yè)大力支持。

（三）主體利益補償理論

主體利益補償是指在特定的經(jīng)濟、社會或環(huán)境政策實施過程中，對于因政策調(diào)整、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等原因而受到影響的個人或集體，由政府或其他受益方給予的經(jīng)濟補償或其他形式補償。在中國，農(nóng)民作為糧食生產(chǎn)主體，其利益補償對于保障國家糧食安全和提高農(nóng)民種糧積極性至關(guān)重要。基于主體利益補償理論，需要給農(nóng)民利益補償。

三、建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補償機制的現(xiàn)實意義

（一）開辟構(gòu)建糧食安全屏障的新思維

長期以來，從政府層面到學(xué)術(shù)層面，對我國糧食安全均存在一個誤區(qū)，好像糧食安全的主要責(zé)任應(yīng)由糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)，以至于社會各界關(guān)于糧食安全的研究基本上都是關(guān)注糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)該如何發(fā)展糧食生產(chǎn)以保障國家的糧食安全。事實上，在國家糧食安全問題上，糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)應(yīng)該承擔(dān)同等的責(zé)任，糧食主銷區(qū)不能因為不具備糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢就放棄對國家糧食安全責(zé)任的承擔(dān)義務(wù)。建立橫向利益補償機制將從政策上確定糧食主銷區(qū)在糧食安全上的責(zé)任，從客觀上督促糧食主銷區(qū)履行國家糧食安全的義務(wù)，對增加國家糧食安全系數(shù)大有幫助。

（二）提升中央財政支農(nóng)資金的有效性

我國的糧食支持政策資金實行的是中央財政與地方財政共同負(fù)擔(dān)的模式，由于各省區(qū)均需要中央財政配套糧食生產(chǎn)支持資金，因此，每年糧食支持政策資金的數(shù)量非常大，給中央財政增加了很大的壓力。與此同時，糧食主銷區(qū)在享受糧食供給“紅利”的情況下，并沒有對國家糧食安全承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。橫向利益補償機制使得糧食主銷區(qū)承擔(dān)起應(yīng)有的糧食安全責(zé)任，可以減輕中央財政對糧食生產(chǎn)支持資金的壓力，使中央的農(nóng)業(yè)支持資金得到優(yōu)化，更多地應(yīng)用于大型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施以及新農(nóng)村建設(shè)等。

（三）縮小糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的經(jīng)濟差距

糧食主產(chǎn)區(qū)在發(fā)展糧食生產(chǎn)的過程中不僅投入了大量耕地，也投入了很多資金，導(dǎo)致自身二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，經(jīng)濟實力相對落后，在沒有足夠利益補償?shù)那闆r下，將慢慢陷入經(jīng)濟發(fā)展的惡性循環(huán)。從利益補償角度入手，建立橫向利益補償機制，對糧食主產(chǎn)區(qū)政府與農(nóng)戶進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，可以盡可能地補償糧食主產(chǎn)區(qū)與農(nóng)戶的經(jīng)濟損失，使種糧變得“有利可圖”。從理性角度出發(fā)，能夠極大地調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府與農(nóng)民的種糧積極性，為糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來動力。糧食主產(chǎn)區(qū)大多位于中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，糧食主銷區(qū)主要位于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，通過橫向利益補償機制促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，有助于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。

（四）緩解糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的資源壓力

糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著保障國家糧食安全的重任，然而由于長期的糧食生產(chǎn)，這些地區(qū)往往面臨著土地資源、水資源等的過度開發(fā)和消耗。通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、生態(tài)補償?shù)葯M向利益補償方式，可以為這些地區(qū)提供經(jīng)濟上的補償和支持，糧食主產(chǎn)區(qū)也可以有更多的資源投入到可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中，比如改善灌溉系統(tǒng)、推廣節(jié)水技術(shù)、實施土地輪作休耕等。這不僅有助于緩解資源壓力，還能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和糧食產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

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