構建科學有效補償機制 健全種糧農民收益保障體系

2024年6月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議，審議通過了《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。會議系統明確了種糧農民收益保障機制“保障誰”“保障什么”和“如何保障”等問題，標志著種糧農民收益保障制度開始從制度設計邁入實質補償階段。

一、精準定位種糧農民收益保障對象，破解“誰來種田”難題

保障種糧農民收益，首先要破解“誰來種田”的難題。中央全面深化改革委員會第五次會議指出：“要統籌支持小農戶和新型農業經營主體，加強政策扶持、服務引導、利益聯結，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。”這意味著會議將種糧農民收益保障的對象精準確定為小農戶和新型農業經營主體。

“大國小農”仍是我國基本國情農情，是需要長期面對的難題。小農戶為主的家庭經營，其種糧效益低，機會成本高；單個農戶經營規模小，有較多季節性剩余勞動力和絕對剩余勞動力需要轉化；流動人口社會保障制度的現實情況，導致農民完全脫離土地外出務工存在一定風險。為抵御生存風險，既從事農業生產又從事非農業經營的“兼業化經營”農民越來越多。土地快速流轉，農產品走向規模化、集約化經營。規模種糧生產收益明顯高于散戶，但其發展也存在一定的困境。土地流轉租金差異較大，土地流轉不暢；貸款融資高度依靠個人信貸能力，初期融資困難；準入門檻低，部分注冊的新型主體基礎設施、管理制度等方面不完善，運營不規范；經濟作物種植收益明顯高于糧食作物，面對收益倍差，資本通常通過“非糧化”種植方式追求種地利潤，但近年來農業農村部門不斷加大對“非糧化”的嚴格管控，直接降低了資本下鄉的收益預期。這種低收益預期與土地“非糧化”限制的現實沖突，進一步加劇了資本“不愿”進入農業領域的意愿。伴隨農村改革的不斷深化，小農戶與新型農業經營主體作為當前種田的主體，已經自發地形成了互促共生的關系。《指導意見》確保了兩個種糧主體的“生存權”和“發展權”。

二、科學有效的補償機制，形成保障糧食主產區利益的政策導向

中央全面深化改革委員會第五次會議強調：“健全糧食主產區利益補償機制，健全糧食主產區獎補激勵制度，探索產銷區多渠道利益補償辦法，要在建立省際橫向利益補償機制上邁出實質性步伐。”這意味著，糧食主產區利益補償機制將從以中央財政轉移支付為核心的縱向補償階段邁入“縱橫結合”補償階段。

首先，現有以中央財政轉移支付為核心的縱向補償機制在提高糧食主產區農民種糧積極性上發揮作用有限。一是糧食直補額度較低，二是農機、糧種和農業保險保費補貼等政策因前期投入成本較高，大部分農民無法獲取。

其次，現有補償機制在提升糧食主產區政府抓糧積極性上發揮的作用同樣有限。一是糧食主產區綜合實力本身相對滯后。二是農業稅收貢獻小，其他稅源缺失，導致糧食主產區地方財政收入增長偏慢。三是糧食主產區地方財政支出能力偏弱，導致糧食生產促進農民增收功能降低，人口吸引力弱化，老齡人口和婦女留守人口占比增加，社會保障支出增加。四是缺乏省級層面的利益補償，加重省級財政負擔。國家當前的糧食主產區利益補償只針對縣級政府，但對未達到國家產糧大縣標準的縣，為避免挫傷其生產積極性，省級財政可進行相應補貼。

最后，糧食主銷區應當對糧食主產區履行補償義務。我國糧食主銷區包括京津滬3個直轄市，廣東、浙江、福建和海南4個省，二三產業占比高，第一產業以林果、花卉等經濟作物為主。這些地區在糧食供給上存在巨大的產需缺口，一旦發生供應危機，多年發展將付之一炬。糧食主產區多年持續穩定的糧食供應，為糧食主銷區經濟社會發展提供了堅強的后盾。與糧食主產區為了發展糧食生產付出較多發展經濟的機會成本形成鮮明對比的是，糧食主銷區多年來通過比較優勢提高了本區域發展水平，綜合實力遠超糧食主產區。因此，經濟發達的糧食主銷區有義務對糧食主產區進行補償。糧食主產區是我國糧食生產的核心區，承擔著保障國家糧食安全的重任。建立糧食主產區利益補償機制是保障糧食主產區利益的重要條件。在優化完善中央縱向利益補償機制的基礎上，確定糧食產銷區省際橫向利益補償機制是實現糧食安全破局的關鍵。

三、健全種糧農民收益保障體系，夯實糧食安全根基

（一）構建“縱橫結合”的糧食主產區利益補償機制

縱向補償方面，一是進一步加大對糧食主產區財政轉移支付力度和對產糧大縣的獎補力度，不斷增強主產區糧食綜合生產能力。二是創新糧食經營增效方式，對產糧大縣的獎補激勵向商品糧調出量大、糧食安全貢獻突出的縣傾斜，確保產糧大縣財政收入達到全國平均水平。三是健全糧食生產支持保護體系，針對產糧大縣公共服務薄弱問題，實施產糧大縣公共服務能力提升行動。深化政府公共服務體制機制改革，切實提高種糧農民養老待遇，全力保障種糧農民尤其是因大齡、超齡喪失勞動力的種糧農民的基本物質生活條件。讓種糧農民養老有保障，種地有底氣。

橫向補償方面，建立省際橫向利益補償機制，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任。一是按照“誰受益，誰補償”的原則，將補償主體確立為中央財政和主銷區省級財政。二是補償對象為糧食主產區省級財政、縣級財政和種糧農民。三是補償方式為中央財政“補償資金+補償政策”。補償資金包括一般性轉移支付和專項支付。一般性轉移支付仍以產糧大縣獎勵形式發放，以此激勵糧食主產區政府抓糧積極性；專項支付通過資金轉移支付方式實現，建立以投入要素機會成本為代價的補償機制，通過“糧食主銷區凈調入主糧補償份額—財政部專項賬戶—糧食主產區凈調入的補償額”，由財政部依據糧食主產區凈調出量核算調出省份應得到的補償額。建立專項通道，補償額必須按照一定方式分配到種糧農民和產糧大縣地方財政賬戶。

（二）完善糧食主產區“協調＋補償”綜合配套機制

一是堅持完善最低收購價政策，引導農民穩定發展糧食生產。科學定價“托市”，恪守最低收購價“五限”原則，即限定品種、限定價格、限定主體、限定時間和限定區域，維護正常糧食市場流通秩序。二是健全種糧利益補償機制。優化補償補貼方式，充分發揮補貼、價格、保險 “三位一體”政策優勢，延伸補償補貼空間。穩定農民收益預期，實行農業補貼與糧食生產長效掛鉤獎懲機制，多生產糧者多補貼、少生產糧者少補貼、不生產糧者不補貼。三是嚴格落實耕地生態補償機制。糧食主產區多為耕地生態赤字區，耕地生態盈余區應該向耕地生態赤字區提供生態補償。由中央財政統一協調，以直補的方式給予種糧農民相應的生態補償費，增強農民保護耕地資源的積極性。

（三）推進糧食主產區“市場+政府”糧食及要素市場體系建設

一是利用市場機制推進糧食產品優質優價品牌化發展。我國地方特色糧食品種類目繁多、傳統農耕文明底蘊深厚，糧食產品品牌化發展前景光明。促進小農戶和現代農業發展有機銜接，建立品質品種品牌控制體系，全面推進營養導向型標準化生產。實施“綠色優儲”改造提升計劃，完善質量可追溯管理，深耕健康性、功能性糧油產品研發，推進優糧聯動優產、優糧賣出優價。二是建立糧食產銷區省際農業幫扶合作機制。解決糧食主產區經濟社會發展滯后問題，著力增強自身“造血”能力。糧食主銷區具有市場和資金優勢，可依托其良好的經濟發展優勢幫助糧食主產區提升糧食產業核心競爭力，在糧食主產區就地布局建設糧食加工及深加工基地，扶持糧食生產加工龍頭企業做大做強，推行全產業鏈一體化經營；拓展產業、人才、技術服務等協作方式，幫助糧食主產區根據當地實際情況打造優質糧食產品。三是強化金融支持糧食生產和經營主體發展。合理利用小農資金，延伸農村普惠金融服務范圍，由政府發起或出資建立政策性、社會公益性、市場商業性“三位一體”金融機構，持續保持金融惠農政策的連續性、穩定性、可持續性，降低融資成本。通過立法明確家庭農場的市場主體地位、經營性質范圍、注冊登記驗證等，依法依規保障家庭農場做大做優做強。構建多元融資機制，鼓勵商業性金融機構、信托和保險資金的加入，鼓勵小農戶和新型農業經營主體的共同參與，降低金融風險。

[責任編輯：朱松琳]